杭州城市公共安全治理研究

王磊 單勇 高泠 劉斐

【摘要】G20峰會(huì)的召開，為杭州創(chuàng)造了一次千載難逢的機(jī)遇。2016年7月，杭州市委會(huì)議審議通過了《中共杭州市委關(guān)于全面提升杭州城市國(guó)際化水平的若干意見》，分階段提出了杭州市的“國(guó)際化”目標(biāo)：提出著力打造具有全球影響力的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心、國(guó)際會(huì)議目的地城市、國(guó)際重要的旅游休閑中心、東方文化國(guó)際交流重要城市，這些建設(shè)世界名城的個(gè)性特色無(wú)疑對(duì)城市公共安全治理提出了更高要求。本文匯總研究國(guó)內(nèi)外城市公共安全治理現(xiàn)狀，并針對(duì)存在的問題進(jìn)行分析，從而力爭(zhēng)在政策和技術(shù)層面上提出合理建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)際名城；公共安全治理

近年來(lái)國(guó)內(nèi)外公共安全領(lǐng)域事故頻頻，公共安全事件的發(fā)生除了量化的負(fù)面指標(biāo)（損失）外，還會(huì)對(duì)人民心理產(chǎn)生消極影響，進(jìn)而影響旅游和各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。隨著杭州建設(shè)國(guó)際名城的目標(biāo)的提出，國(guó)際交通設(shè)施、場(chǎng)館設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、宜居環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境、語(yǔ)言環(huán)境、宣傳環(huán)境等重大建設(shè)計(jì)劃開始推進(jìn)實(shí)施，隨之而來(lái)的密集人流，錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境，必將對(duì)杭州公共安全治理形成嚴(yán)峻考驗(yàn)。

一、公共安全治理國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的現(xiàn)狀

美、德、加、日等國(guó)家在城市基礎(chǔ)建設(shè)及安全治理方面有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡管國(guó)情各不相同，仍對(duì)我國(guó)加強(qiáng)城市建設(shè)和公共安全管理具有寶貴的借鑒意義。

美國(guó)通過立法保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上世紀(jì)九十年代美國(guó)重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)研究會(huì)指出：“這個(gè)國(guó)家是如此的依賴于我們的基礎(chǔ)設(shè)施，以至于我們不得不通過國(guó)家安全的角度來(lái)看待這個(gè)問題”；1998年，美國(guó)第63號(hào)總統(tǒng)令成立基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)辦公室；“9·11”事件后，美國(guó)國(guó)土安全部頒布了《國(guó)土安全法》規(guī)定政府部門的職能，2006年，國(guó)土安全部頒布《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃》，指導(dǎo)政府及各部門的具體做法。

德國(guó)在城市規(guī)劃建設(shè)方面強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和合理性。城市基礎(chǔ)設(shè)計(jì)規(guī)劃高于實(shí)際要求，為居民提供舒適環(huán)境的同時(shí)使公共安全獲得有力保障。重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃采取“公眾多方參與→規(guī)劃設(shè)計(jì)→公眾參與審核→主管部門依法審查”的三結(jié)合方式，實(shí)行嚴(yán)格的論證和審批程序，保障公共設(shè)施的建設(shè)更加安全、科學(xué)。

日本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代科學(xué)管理相結(jié)合，利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)投資多元化，并在建設(shè)過程中注重環(huán)保和防災(zāi)，理念具有前瞻性。以“大交通”理念構(gòu)建的城市交通格局，增強(qiáng)了城市的安全功能。

我國(guó)的公共安全體系尚未健全，目前處于應(yīng)急管理階段，應(yīng)對(duì)公共安全問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力不夠，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，公民的安全意識(shí)不夠，缺乏逃生、自救能力以及逃生技巧，遇到突發(fā)事件難以應(yīng)對(duì)。第二，目前安全管理事務(wù)主要針對(duì)應(yīng)急處置和事后恢復(fù)，對(duì)于如何預(yù)防和化解危機(jī)、建立科學(xué)評(píng)價(jià)體系，重視程度不高。第三，災(zāi)害救援力量分屬不同部門，各負(fù)其責(zé)，缺乏聯(lián)動(dòng)，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。

我國(guó)應(yīng)急管理取得了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，具備了自身的框架內(nèi)容。然而應(yīng)急管理無(wú)論在理論還是實(shí)踐方面，都存在自身的局限性。隨著公共安全事態(tài)的發(fā)展，應(yīng)急管理必將走向公共安全管理。公共安全管理必須處理好四類災(zāi)害：自然災(zāi)害，事故災(zāi)害，突發(fā)公共衛(wèi)生事件及突發(fā)社會(huì)安全事件。

城市公共安全應(yīng)急管理體系的建設(shè)，一方面，應(yīng)以國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急救援預(yù)案總體要求為指導(dǎo)原則，另一方面，要結(jié)合城市建設(shè)自身的特點(diǎn)?？傊鞘泄舶踩珣?yīng)急管理體系要突出系統(tǒng)性、統(tǒng)一性、預(yù)警性和科技性。

二、基于GIS技術(shù)的公共安全平臺(tái)建設(shè)及杭州現(xiàn)狀

GIS（地理信息系統(tǒng)）是城市公共安全保障的基礎(chǔ)，是地理科學(xué)、計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)發(fā)展的共同產(chǎn)物，以地理空間數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在硬件和軟件環(huán)境支持下對(duì)空間和動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行模擬和顯示，以實(shí)現(xiàn)在安全保障各階段的功能。GIS是管理平臺(tái)的基礎(chǔ)信息來(lái)源，但隨著近年來(lái)形式的復(fù)雜化及對(duì)響應(yīng)速度要求提高，對(duì)GIS提出了新要求：對(duì)硬件要素、軟件要素的更新加快，與其他數(shù)據(jù)庫(kù)聯(lián)動(dòng)共享更緊密。

GIS與城市應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)（UERS），以GIS為平臺(tái)，融合互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代通信技術(shù)、全球定位/衛(wèi)星導(dǎo)航（GPS/GNSS）技術(shù)，已成為國(guó)內(nèi)外解決城市公共安全和緊急救助的主要措施之一。將GIS與現(xiàn)有的接警中心和處警平臺(tái)（指110，119，120，122等）聯(lián)合以實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)。如：氣象災(zāi)害的預(yù)報(bào)與群眾疏散，異地病人急救通道開辟，重大刑事案件的聯(lián)合偵破等都突顯出對(duì)“大數(shù)據(jù)”，“多部門緊密協(xié)作”的高要求，對(duì)網(wǎng)絡(luò)、視頻監(jiān)控設(shè)備的硬件要求也進(jìn)一步提高。

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在GIS應(yīng)用于城市安全運(yùn)行保障方面投入較大，公共安全科技發(fā)展達(dá)到較高水平，如美國(guó)的FEMIS系統(tǒng)，德國(guó)的SMART系統(tǒng)，日本的防災(zāi)支援系統(tǒng)等，均是以GIS為基礎(chǔ)將城市運(yùn)行管理、防災(zāi)規(guī)劃指導(dǎo)、突發(fā)事件應(yīng)急救援及指揮決策等綜合為一體。

楊希等人在2018年對(duì)杭州的安全現(xiàn)狀做了調(diào)研，結(jié)果顯示：杭州市民對(duì)所居住城市安全狀況總體滿意。群眾對(duì)于與政府互動(dòng)，獲取警方援助及公共安全反應(yīng)等方面有更高要求。目前市內(nèi)公共安全宣傳力度不夠，群眾安全知識(shí)儲(chǔ)備欠缺，群眾雖有安全意識(shí)但是應(yīng)急自救能力明顯不足。結(jié)合城市特點(diǎn)，杭州應(yīng)參照智慧城市理念規(guī)劃發(fā)展。智慧城市是城市信息化發(fā)展的階段演進(jìn)，是相對(duì)平安城市、數(shù)字城市而言，城市信息化發(fā)展的高級(jí)階段。應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，充分整合城市資源，從而進(jìn)一步科學(xué)、智能地服務(wù)于城市公共安全管理。

三、建設(shè)國(guó)際化名城背景下城市公共安全治理的新舉措

（一）轉(zhuǎn)變政府職能加快安全發(fā)展，探索安全管理新模式

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要牢固樹立安全發(fā)展理念，自覺把維護(hù)公共安全放在最廣大人民根本利益中來(lái)認(rèn)識(shí)，扎實(shí)做好公共安全工作。自1985年我黨提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，幾乎每次黨的全會(huì)和每屆政府都對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能提出新要求。正是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)了安全發(fā)展實(shí)踐；而在實(shí)踐過程中，也促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能面臨一系列挑戰(zhàn)，如安全治理的主體關(guān)系需要進(jìn)一步理順，危害公共安全的因素需要政府推動(dòng)等。這就要求我們推出一些措施：第一，有序簡(jiǎn)政放權(quán)，厘清公共安全治理體系主體責(zé)任；第二，完善宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)安全發(fā)展規(guī)章制度的制定和實(shí)施，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段并輔之必要的行政手段以引導(dǎo)和健全公共安全體系；第三，依法嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，把重點(diǎn)放在人民群眾反映強(qiáng)烈、對(duì)公共安全可能造成危害的領(lǐng)域上，為公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造安全發(fā)展環(huán)境；第四，發(fā)揮好政府治理的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)公共安全各領(lǐng)域的治理體系和能力建設(shè)，形成全民共享的安全發(fā)展局面；第五，更好地發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，提供充裕的安全產(chǎn)品，優(yōu)質(zhì)高效的公共安全服務(wù)。

（二）大數(shù)據(jù)時(shí)代下城市公共安全治理的新舉措

GIS在廣泛應(yīng)用的同時(shí)，也存在一定的限制。第一，數(shù)據(jù)來(lái)源廣泛，但質(zhì)量不高。數(shù)據(jù)來(lái)源格式不一，年代不同，精度不夠，是GIS應(yīng)用的“瓶頸”；第二，軟件功能不齊全，開發(fā)功能有限。GIS的應(yīng)用停留在查詢、瀏覽等初級(jí)水平，對(duì)于進(jìn)一步的系統(tǒng)配置、提供決策支持的要求有一定距離。第三，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享程度低。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展及大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，杭州作為國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的先驅(qū)，有能力為公共安全發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持。在政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)和支持下，推動(dòng)公共安全體系的技術(shù)發(fā)展：第一，建設(shè)統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)范數(shù)據(jù)來(lái)源。在硬件上，參照“智慧城市”標(biāo)準(zhǔn)部署各種設(shè)備，最大限度提供原始數(shù)據(jù)；第二，借助知名企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)開發(fā)軟件，提高兼容性，接入分析、接警處置、氣象預(yù)報(bào)等系統(tǒng)，打通軟件上的壁壘；第三，通過相關(guān)部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并共享實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，為及時(shí)決策提供參考，發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)。城市公共安全數(shù)據(jù)與物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、GIS、網(wǎng)絡(luò)化、監(jiān)測(cè)預(yù)警等緊密結(jié)合，可為城市公共安全提供全方位、全過程的數(shù)據(jù)和應(yīng)用支持。

（三）城市安全社區(qū)的建設(shè)及公民防范意識(shí)的提升

目前國(guó)際上對(duì)安全社區(qū)還沒有確切的定義，安全社區(qū)可理解為已建立一套組織機(jī)構(gòu)和程序，社會(huì)志愿者組織、企業(yè)和個(gè)人共同參與傷害預(yù)防和安全促進(jìn)工作，持續(xù)改進(jìn)地實(shí)現(xiàn)安全健康目標(biāo)的社區(qū)。安全社區(qū)建設(shè)最先在北歐的瑞典和挪威推行，其后擴(kuò)展至美洲、亞洲及澳洲等地。杭州具備各種大型賽事和會(huì)議的舉辦經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)、提升公民防范意識(shí)，可以從以下幾個(gè)方面著手：第一，結(jié)合世界衛(wèi)生組織安全社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，政府有關(guān)部門制定適合國(guó)情的安全社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和考核管理辦法，將安全社區(qū)建設(shè)與其他工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。第二，加強(qiáng)對(duì)重大事故預(yù)防控制研究的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)家居安全、公共場(chǎng)所安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和老年人安全等問題的研究。第三，將安全社區(qū)建設(shè)作為公共安全和各類事故預(yù)防控制體系的基石。第四，按照分批試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣的原則進(jìn)行建設(shè)，并尋求國(guó)家組織、政府機(jī)構(gòu)以及有經(jīng)驗(yàn)管理者的共同參與。第五，加強(qiáng)社區(qū)信息化建設(shè)，加強(qiáng)公共安全教育培訓(xùn)，提高居民安全理念，共同推動(dòng)安全社區(qū)建設(shè)。

綜上所述，將杭州建設(shè)為國(guó)際知名的大都市，公共安全建設(shè)是前提和保障。要充分借助現(xiàn)有資源，總結(jié)借鑒經(jīng)驗(yàn)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力及各部門資源優(yōu)勢(shì)，共同為推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)、城市公共安全建設(shè)提供制度保障、技術(shù)支持和快速聯(lián)動(dòng)體制。

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作者簡(jiǎn)介：王磊（1983.01—），男，漢族，山西太原人，碩士，講師，研究方向：高校教育管理等研究。