供給側(cè)改革視角下養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及保障策略研究

王辛 程淑 孫立祺 竇菁

[摘要] 在老齡化的社會背景下，如何更好地為老年人提供養(yǎng)老服務，是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。然而我國目前養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀表現(xiàn)為服務體系不健全、供需不平衡、服務政策不完善等，這些問題嚴重阻礙了養(yǎng)老服務的快速發(fā)展。該文從供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革視角出發(fā)，了解不同養(yǎng)老模式，分析養(yǎng)老服務需求現(xiàn)狀，探索養(yǎng)老服務的發(fā)展路徑，對我國政府緩解養(yǎng)老服務的供給壓力，優(yōu)化資源配置，制定實施保障策略有重要意義。

[關(guān)鍵詞] 供給側(cè)改革；養(yǎng)老服務；養(yǎng)老模式；保障策略

[中圖分類號] R19 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-5654（2018）11（a）-0089-04

[Abstract] Under the social background of old aging， how to better provide the pension services for the senile is a major content of comprehensively building a moderately prosperous society. However， the statuses of current pension services in China are manifested as the undound service system， unbalanced supply and demand， and imperfect service polices， which seriously hinder the rapid development of supply-side reform. Therefore， the paper knows different pension service modes， analyzes the pension service demand status and explores the development route of pension services from the perspective of supply-side reform， and it is of important significance for our government to relieve the supply pressure of pension services and optimize the allocation of resources.

[Key words] Supply-side reform； Pension service； Pension mode； Guarantee strategy

隨著人口老齡化程度的日益加劇，我國已成為世界上老年人口最多的國家之一，目前我國65歲以上老年人占總?cè)丝?0.8%，約1.6億人，中國的老齡化程度已經(jīng)嚴重超標，為社會發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，養(yǎng)老問題成為全社會關(guān)注的焦點。為此，國家相繼出臺相關(guān)政策指導、支持和規(guī)范養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極探索養(yǎng)老服務的發(fā)展路徑，促進健康養(yǎng)老局面形成。

1 概述

供給側(cè)改革，是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的方法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化要素資源配置，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾的需要[1]。養(yǎng)老服務是滿足老年人的日常照料、醫(yī)療護理、精神慰藉以及社會參與的服務，其供給主體是多元的，包括政府、社會、家庭等。大力深化養(yǎng)老服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴大養(yǎng)老服務的有效供給，實現(xiàn)養(yǎng)老衛(wèi)生服務資源的優(yōu)化配置，進一步促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高老年人養(yǎng)老水平和生活水平，對應對我國人口老齡化的挑戰(zhàn)有著現(xiàn)實意義。

2 背景

2.1 經(jīng)濟角度

近年來，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢良好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，不斷轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，服務產(chǎn)業(yè)成為主攻方向。一方面，國民經(jīng)濟的飛速發(fā)展，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；於藞詫嵉慕?jīng)濟基礎；另一方面，我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快，人均可支配收入增長迅速，養(yǎng)老服務費用負擔能力增強，人民生活水平顯著提高，對養(yǎng)老服務的需求也日益高端化、個性化。

2.2 社會角度

我國人口老齡化現(xiàn)象隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展日益明顯，從表1可得，1982 年，我國65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.9%。2000年，已達8 821萬人，占總?cè)丝?.0%，標志著我國已進入老齡化社會。截至2016年，65歲以上老年人口達15 003萬人，比重達10.8%，比2000年增長了3.8%，老年撫養(yǎng)比自9.9%到15.0%，養(yǎng)老負擔日益加重[2]。據(jù)估計，從2020年開始，我國將步入老齡化嚴重階段。就老年人群體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，高齡老年人口數(shù)量不斷增加、失能及半失能老年人所占比例偏高、空巢化現(xiàn)象日益凸顯。如此龐大的人口基數(shù)，使得養(yǎng)老服務問題成為我國可持續(xù)發(fā)展進程中的一大阻礙[3]。

2.3 政治角度

“十二五”期間，國家高度重視養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展和社會養(yǎng)老服務體系的建設，國務院辦公廳于2011年12月發(fā)表了《社會養(yǎng)老服務體系規(guī)劃（2011-2015年）》[4]。進入十三五后，從中央到地方出臺養(yǎng)老政策更加頻繁，支持力度加大。主要集中在推進居家與社區(qū)養(yǎng)老服務，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快以公建民營為重點的多層次、多樣化養(yǎng)老機構(gòu)建設與改革[5]。

在2018年全國兩會上，國務院總理李克強作政府工作報告時提出“積極應對人口老齡化，發(fā)展居家、社區(qū)和互助式養(yǎng)老，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量”的養(yǎng)老服務工作方針。我國政府高度強調(diào)和重視人口老齡化問題，積極發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)，初步形成了政府主導、市場調(diào)節(jié)、社會參與的養(yǎng)老事業(yè)工作格局。改善了老年人的生活水平，促進了我國全面建成小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。

3 養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 養(yǎng)老服務體系不健全

基本養(yǎng)老服務體系指的是政府所提供的，以居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為支撐，資金保障與服務保障相匹配的服務體系。

居家養(yǎng)老指的是老年人住在自己家中，接受來自于社會服務的一種養(yǎng)老模式。近些年，居家養(yǎng)老服務不斷發(fā)展，人們對其開始逐漸了解和接受，但對它的認知僅停留在表面，并且居家養(yǎng)老服務還存在一些不足：相關(guān)法律制度不健全；籌資渠道較少，可利用資金不足，財政壓力大；服務人員整體素質(zhì)偏低，缺乏積極性與專業(yè)性。

社區(qū)養(yǎng)老服務即由政府所提供的，整合社區(qū)資源，為社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)的老年人提供的養(yǎng)老服務。目前，我國社區(qū)只能提供一些養(yǎng)老基礎設施，服務項目單一，缺乏對老人的個性化，精確化照料，并且服務品質(zhì)難以保證，無法滿足老年人的需求。

機構(gòu)養(yǎng)老指的是由政府運營管理，以機構(gòu)養(yǎng)老服務為載體，由專業(yè)養(yǎng)老服務人員為特定老年人無償提供服務的福利保障性的養(yǎng)老模式。其具有多樣性與專業(yè)性，但服務模式較僵化，僅遵循一套固定的服務體系，缺乏靈活性，并滯后于老年人的需求。同時養(yǎng)老行業(yè)薪金水平低，養(yǎng)老服務機構(gòu)的從業(yè)人員專業(yè)技能有限、服務意識差，缺乏職業(yè)認同感和歸屬感，導致老年人很多現(xiàn)實需求難以得到滿足。

目前我國最主要的養(yǎng)老方式仍是居家養(yǎng)老，機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老模式仍未得到群眾認可和接受，社會的覆蓋范圍較窄，并且處于發(fā)展探索階段，難以提供有效的服務。近年來涌現(xiàn)出的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”新型服務模式是指醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源相結(jié)合，它將老年人健康與醫(yī)療服務放在更加重要的位置，能滿足老年人對醫(yī)療、護理和養(yǎng)老服務的需求，更好地優(yōu)化資源配置，是探索創(chuàng)新養(yǎng)老模式、構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務體系的重大創(chuàng)舉。但其僅僅是對現(xiàn)有資源的重新整合，并沒有針對老年人的個性需求來提供專業(yè)化的服務，并且醫(yī)療機構(gòu)參與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合動力不足，醫(yī)保報銷設置嚴格。

3.2 養(yǎng)老服務供需不平衡

3.2.1 供給主體單一，社會化程度不足 隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老已進入人們的視線，但市場和社會組織參與不足，家庭仍是主要養(yǎng)老主體，同時政府市場和社區(qū)缺乏協(xié)同合作，在養(yǎng)老資源供給上，沒有形成合力，養(yǎng)老服務社會化程度不足。政府應該引導市場合理規(guī)范商業(yè)保險，支持社會助老志愿組織的成立，加強社區(qū)養(yǎng)老設施的建設。

3.2.2 服務能力不足，低效供給泛濫 養(yǎng)老服務業(yè)現(xiàn)有的服務人員缺乏醫(yī)療、康復、服務等專業(yè)技術(shù)技能，僅能對老年人提供日常的生活照顧，而心理疏導和精神關(guān)心嚴重不到位，影響了整體服務質(zhì)量。由于工作待遇差、社會地位低，工作壓力大，使得從業(yè)人員職業(yè)認同感和歸屬感較低，不愿到居家養(yǎng)老服務領域工作，難以招募到足夠的志愿者，不能滿足老年人高層次的要求。

3.2.3 養(yǎng)老精神文化產(chǎn)品稀缺 目前市面上老年用品專營店較少，產(chǎn)品設計死板單調(diào)，而受老年人歡迎的保健用品價格太高，導致了養(yǎng)老產(chǎn)品供需不平衡。其次，老年服務提供的精神文化產(chǎn)品偏少，適老書籍、電影等文化娛樂產(chǎn)品稀缺，老年人的休閑娛樂場所主要在社區(qū)、公園等地點，缺少專門性的設施齊全的老年活動中心。

3.3 養(yǎng)老服務政策不完善

現(xiàn)有的養(yǎng)老政策制度不夠完善，有些政策比較寬泛、籠統(tǒng)，可操作性不強，還有些政策相對滯后，嚴重制約了社會養(yǎng)老服務的快速發(fā)展[6]，并且政府的政策執(zhí)行力度不夠，在實際工作中，政府機關(guān)龐大，職能交叉，各部門工作效率低，嚴重影響了政府的服務質(zhì)量和服務效率，使老年人的滿意程度不高。其次，養(yǎng)老服務監(jiān)督體系不健全，監(jiān)管簡單僵硬力度不夠，缺乏第三方監(jiān)督，沒有有效的投訴渠道。

4 原因分析

4.1 未富先老

當前，我國尚未實現(xiàn)現(xiàn)代化，經(jīng)濟水平和人民生活水平還比較低，社會保障體系尚未健全，卻已提前進入了老齡社會[3]，是在未富先老的情況下進入老齡化社會的，政策和制度準備明顯不足，沒有足夠的能力解決養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的難題。

4.2 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

21世紀以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，2010年，人均國民生產(chǎn)總值達到41萬億元，2017年，人均國民生產(chǎn)總值達82萬億元，人們的基本物質(zhì)生活得到了保障，開始注重精神文化方面的升華。社會化養(yǎng)老服務作為新興產(chǎn)業(yè)僅初具雛形，具有不完整性和不全面性，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化、現(xiàn)有社區(qū)和機構(gòu)照料服務能力不足，且服務模式單一，在滿足老年人的護理照料需求方面仍有待提高。

4.3 社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型加速城鎮(zhèn)化進程，隨著人口流動家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的“幾世同堂”逐漸被“小家庭”所取代，以家庭為主的養(yǎng)老模式受到了沖擊，從而使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，并出現(xiàn)了“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的新型養(yǎng)老模式，從單一走向了多元化。然而，我國社會養(yǎng)老服務體系初步建成，如何更有效地服務于全體老年人，還需要一個發(fā)展、完善的過程，政府的老齡事業(yè)工作理念也應打破固有的思維定式，加大政府供給和支持力度，構(gòu)建政府主導、市場調(diào)節(jié)、社會參與、協(xié)同合作的多元化服務體系。

4.4 國內(nèi)認識不足，社會參與度不夠

老齡化趨勢日益嚴峻，帶來的社會問題不可回避。雖然政府提出了很多有關(guān)老齡事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，但國內(nèi)對人口老齡化給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來影響仍認識有限。政府在養(yǎng)老服務中定位還未明確，社會對養(yǎng)老問題缺乏足夠的重視，群眾觀念仍局限于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，對新型模式?jīng)]有深入了解，缺乏認識，參與度不夠。

5 應對策略

5.1 宣傳社會化養(yǎng)老理念

5.1.1 引導老年人更新觀念，推行新型養(yǎng)老模式 受傳統(tǒng)思想觀念的影響，人們固守“養(yǎng)兒防老”的觀念將會制約養(yǎng)老模式的創(chuàng)新發(fā)展。所以現(xiàn)在的首要任務就是宣傳現(xiàn)代養(yǎng)老觀念，加強輿論引導，使老年人群摒棄陳舊思想，積極樹立全新的養(yǎng)老觀念，接受和認可與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應的新型養(yǎng)老觀念，嘗試現(xiàn)代化新型養(yǎng)老模式，享受社會發(fā)展所帶來的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務，豐富老年生活。

5.1.2 提高志愿者責任意識，積極投身養(yǎng)老服務行業(yè) 政府可以運用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡等大眾傳媒，進一步加大宣傳力度，使人們意識到社會化養(yǎng)老的優(yōu)勢，提高志愿者養(yǎng)老服務責任意識和職業(yè)認同感，使他們積極投身到養(yǎng)老服務行業(yè)。

5.2 明確政府定位，轉(zhuǎn)變政府職能

在當前背景之下，政府部門發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應該發(fā)揮主導作用，但是不能大包大攬。國家對社會養(yǎng)老服務體系的主導并不代表直接的經(jīng)營與供給，而主要體現(xiàn)在立法、管理與監(jiān)督這幾個方面，應該為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要引導，制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃，對市場化的企業(yè)和機構(gòu)加大補貼力度，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老公益事業(yè)，扶持其發(fā)展。政府要適當上調(diào)民辦養(yǎng)老機構(gòu)進入門檻，加強對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管力度，為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展提供保障。

5.3 完善相關(guān)制度，健全監(jiān)督評估機制

5.3.1 完善社會保障制度 我國養(yǎng)老和醫(yī)療保險未全面覆蓋，看病難看病貴成為普遍問題，故應該建立和健全社會保障制度、醫(yī)療保障制度，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”，促進公共服務均等化。首先要堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度；完善以家庭為單位自愿支付、政府給予補貼的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，加快構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系。其次，要開辟多元化籌資渠道，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金籌措社會化，鼓勵商業(yè)保險進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，充分激發(fā)社會力量參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設的積極性，提高社會資金、企業(yè)投資或個人捐款等在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金籌集中的比重，來有效緩解養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中所面臨的資金難題，完善社會保障制度。

5.3.2 加強養(yǎng)老服務評估及監(jiān)管力度 政府部門要立足實際，對老年群體的服務需求進行深入調(diào)查與評估，并以此為依據(jù)構(gòu)建養(yǎng)老需求評估機制，組建專業(yè)的評估小組與服務平臺，為老年人提供更具針對性與個性化的養(yǎng)老服務產(chǎn)品。設立監(jiān)管機構(gòu)，定期對養(yǎng)老服務提供機構(gòu)進行檢查監(jiān)督，并對不符合相關(guān)規(guī)定的行為進行媒體曝光，創(chuàng)建良好的養(yǎng)老服務環(huán)境。

5.4 提高從業(yè)人員素質(zhì)，加強人才隊伍建設

由于整個行業(yè)工資待遇較低、人員流動性大的現(xiàn)狀，我國養(yǎng)老服務隊伍文化素質(zhì)普遍不高、專業(yè)性服務水平較差。因此，需要做到以下幾點：①提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員收入水平，并提供優(yōu)質(zhì)的社會保障待遇，吸引優(yōu)秀專業(yè)人員。②規(guī)范服務人員市場，提高醫(yī)務人員準入門檻，保證其持證上崗，并建立與服務水平相匹配的工資增長機制，同時對從業(yè)人員進行定期教育培訓，提高基層服務能力。③在我國高校開設養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)課程，培養(yǎng)專業(yè)型人才。④加強志愿者服務隊伍建設，鼓勵社會群體參與志愿服務活動，成為養(yǎng)老服務活動的后備力量。

5.5 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)驅(qū)動創(chuàng)新

多元化的養(yǎng)老模式能夠有效推動家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老過渡。與此同時，政府應積極探索和創(chuàng)新養(yǎng)老模式。例如，“以房養(yǎng)老”（是指老人將自己的產(chǎn)權(quán)房抵押或者出租出去，以定期取得一定數(shù)額養(yǎng)老金或者接受老年公寓服務的一種養(yǎng)老方式）“異地養(yǎng)老”“售后回租”“合居養(yǎng)老”以及“招租養(yǎng)老”等[7]。

將現(xiàn)代化通訊工具和信息技術(shù)應用到養(yǎng)老服務中去，使信息化技術(shù)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)廣泛結(jié)合，推動智能化“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務平臺的建設，該平臺建立了老年人基礎信息數(shù)據(jù)庫，為其提供生活照料、醫(yī)療保健、學習培訓、文化娛樂、緊急救助、等社會養(yǎng)老服務，有效整合政府、企業(yè)、社區(qū)等各類社會服務資源，調(diào)動各類社會服務力量，形成滿足老年人多樣化、多層次、多類型需求的養(yǎng)老服務體系[8]。

5.6 豐富養(yǎng)老產(chǎn)品和服務

為滿足老年人日益增長的物質(zhì)精神需求，需要根據(jù)老年人的個性化需求，提供適合不同老人的優(yōu)質(zhì)、高效的養(yǎng)老服務，包括生活照料、心理疏導、醫(yī)療保健、老年活動中心等多層次服務內(nèi)容。首先，結(jié)合老年人的現(xiàn)實消費特點，制定有針對性的養(yǎng)老服務營銷策略，通過促銷海報、報紙、電視廣告等向老年人群體提供產(chǎn)品信息。其次，進行全面的市場調(diào)查工作，根據(jù)養(yǎng)老服務市場的特點準確界定老年群體消費意向，研發(fā)真正符合老年人群需求的產(chǎn)品與服務，為老年人的現(xiàn)實消費需求提供切實保障。

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（收稿日期：2018-08-10）