新形勢下基準地價更新存在的問題及對策研究

王穎

【摘要】基準地價作為城鎮(zhèn)地價體系的核心，反映了城鎮(zhèn)整體地價水平，是政府進行地價管理的標準，近年來在指導土地利用、加強土地市場管理、實現(xiàn)土地資源的合理布局、推動土地資源的市場化配置等方面起到了重要作用。本文結合十堰市上輪基準地價成果運用中存在的問題，對本輪基準地價更新工作進行了研究，提出了新形勢下基準地價工作的相關建議及對策，為進一步完善城鄉(xiāng)公示地價體系提供依據(jù)。

【關鍵詞】基準地價更新；對策

1、現(xiàn)行基準地價成果運用中存在的問題

“十三五”時期以來，土地收益分配機制、征地制度、集體經(jīng)營性建設用地入市、土地市場供給側(cè)結構性改革、城鄉(xiāng)土地市場一體化等任務對地價管理提出了新的要求，《國土資源部辦公廳關于實施〈城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程〉和〈城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程〉有關問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2015〕12號）中要求“市、縣國土資源主管部門應嚴格按照規(guī)程，開展基準地價制訂、更新和公布工作，基準地價每3年應全面更新一次?！笔呤鞋F(xiàn)行基準地價估價期日為2012年6月30日，距今已達5年之久。近年來，十堰市城市面貌日新月異，現(xiàn)行的基準地價已不能適應城市建設需求，存在的問題主要分為以下幾個方面。

1.1基準地價內(nèi)涵中設定土地開發(fā)程度與十堰市實際情況不相符

基準地價內(nèi)涵中土地開發(fā)程度代表的是區(qū)域平均開發(fā)利用程度。十堰市現(xiàn)行基準地價土地開發(fā)程度是分級別確定的。其中住宅用地一級、二級區(qū)域土地開發(fā)程度為“七通一平”（通路、通電、通上水、通下水、通氣、通熱、通訊和場地平整）、住宅用地三級區(qū)域土地開發(fā)程度為“六通一平”（通路、通電、通上水、通下水、通熱、通訊和場地平整）；依據(jù)實際調(diào)查，十堰市基準地價住宅用地一級、二級區(qū)域土地開發(fā)程度主要是通路、通電、通上水、通下水、通氣、通訊和場地平整，并未達到通熱條件；只有十堰東風汽車有限公司廠區(qū)及配套宿舍片區(qū)有通熱設備，且該區(qū)域位于基準地價末級區(qū)域。十堰市住宅用地三級區(qū)域基本達到通天然氣的標準（簡稱“通氣”），但是現(xiàn)行基準地價土地開發(fā)程度中并未體現(xiàn)通氣標準。商業(yè)用地土地開發(fā)程度設定也存在同樣的問題。即十堰市現(xiàn)行基準地價內(nèi)涵-分級別的土地開發(fā)程度與土地利用實際情況不相符。

1.2現(xiàn)行基準地價中個別因素容積率修正系數(shù)有待完善

一方面十堰市現(xiàn)行基準地價個別因素容積率修正系數(shù)中并未區(qū)分級別制定容積率修正系數(shù)。實際上相同的容積率情況下，因級別（區(qū)位）的差異，價格也會有較大的差異。各級別的容積率修正系數(shù)也應予以體現(xiàn)。

另一方面，十堰市現(xiàn)行基準地價個別因素容積率修正系數(shù)均勻變化，與實際地價變化情況不相符。容積率通過影響土地利用效率從而影響地價。一般而言，宗地面積一定的情況下，容積率越高，建筑面積越大，土地利用效率越高，地價越高。不同容積率區(qū)間對地價的影響不盡相同，其中某一容積率范圍內(nèi)，容積率的變化會引起地價大幅變化，而某個容積率范圍內(nèi)，地價漲幅比較平穩(wěn)。容積率修正是最重要的個別修正因素之一，十堰市現(xiàn)行基準地價成果中，地價隨容積率變化均勻變化，無法反應地價對容積率變化的敏感性；同時修正幅度過小直接影響估價結果的合理性，不便于日常宗地評估工作的開展。

1.3現(xiàn)行基準地價已經(jīng)不能客觀反映土地市場和房地產(chǎn)市場價格水平，且地價銜接不平衡

據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)階段各用途、各級別現(xiàn)實地價水平是現(xiàn)行基準地價的1-2倍，且中心城區(qū)與城郊接壤區(qū)域、開發(fā)區(qū)不同區(qū)域地價水平差異較大，現(xiàn)行基準地價已經(jīng)不能客觀反映土地市場和房地產(chǎn)市場價格水平。如商業(yè)用地基準地價級別圖中，公園路沿線、人民北路沿線、江蘇路—北京北路—柳林路沿線均劃分為一級，實際上十堰市最繁華的商圈是五堰、六堰商圈，人民北路沿線商業(yè)繁華度較高，房屋售價及租金也較高，卻未劃為商業(yè)一級區(qū)域；而實際上公園路、北京北路的商業(yè)氛圍、商鋪價格及租金水平遠不及五堰、六堰商圈、人民北路沿線區(qū)域，商業(yè)一級區(qū)域的劃分不符合十堰市房地產(chǎn)市場狀況。

1.4現(xiàn)行基準地價體系無法滿足地價精細化管理的需要

一方面，本輪基準地價級別劃分較為粗略，部分級別面積超過130平方公里，且級別的界線未嚴格按照宗地界線、道路、河流或者其他地物為界，過粗的地價級別無法滿足微觀地價管理的需要；另一方面，隨著土地有償使用范圍的擴大，新興土地用途的出現(xiàn)，現(xiàn)行基準地價用途有待進一步細化，亟待補充辦公、基礎設施用地等用地類型，以及地下空間（停車）、商業(yè)樓層等立體化修正系數(shù)。

1.5現(xiàn)行基準地價無法滿足節(jié)約集約用地的宏觀調(diào)控作用

隨著節(jié)約集約用地上升為國家戰(zhàn)略，地價成為節(jié)約集約利用調(diào)控的重要手段。但一方面現(xiàn)行容積率修正系數(shù)體系下，在容積率低于1時地價下降，與促進節(jié)約集約用地的精神相違背；另一方面缺乏產(chǎn)業(yè)用地修正系數(shù)也不能有效促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級，未能充分發(fā)揮地價的基礎性作用，為宏觀調(diào)控服務。

2、基準地價更新工作的相關建議

2.1扎實開展資料收集和外業(yè)調(diào)查工作，嚴格按照技術規(guī)程，科學制定基準地價

一是合理確定基準地價內(nèi)涵。資料收集和外業(yè)調(diào)查是一項復雜的、嚴肅的、細致的工作，是整個基準地價更新工作的基礎，資料是否全面、精確將直接影響十堰市本次基準地價成果是否符合十堰市土地利用實際情況。依據(jù)實地外業(yè)調(diào)查和收集到一手資料，掌握分用途分區(qū)域土地開發(fā)程度、土地利用水平（如平均容積率、建筑密度、建筑系數(shù)等），科學合理確定本來基準地價內(nèi)涵。

二是科學編制分用途土地級別圖，準確評估確定基準地價。針對現(xiàn)行基準地價銜接不平衡的問題。本輪基準地價更新工作中，項目組一是按照技術規(guī)程的要求初步完成土地定級與基準地價評估工作。二是實地走訪校核各用途不同級別的基準地價邊界，并運用級差收益法對初步劃分的級別進行驗證和調(diào)整，運用市場成交案例對基準地價成果進行驗證；三是開展多層次的基準地價成果意見征詢工作。首先是通過召開意見征詢會的形式，在國土資源主管部門層面、十堰市政府層面、社會公眾層面，公開征詢意見；其次實地走訪，入戶調(diào)查，通過拜訪當?shù)氐脑u估機構、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、街道辦事處等，并依據(jù)反饋意見及時修改完善，提高成果準確性。另外，我們還邀請湖北省相關高校專家對基準地價成果進行指導，提高成果質(zhì)量。

2.2定級充分考慮規(guī)劃因子，使基準地價與城市發(fā)展方向相銜接

本次基準地價體系建立因素因子確定環(huán)節(jié)，充分考慮各類規(guī)劃的影響，設置規(guī)劃因子指標。此外，通過查閱《十堰市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”發(fā)展綱要》，《十堰市城市總體規(guī)劃（2011-2030年）》”，《十堰市國家森林城市建設總體規(guī)劃》、《十堰市高鐵片區(qū)控制性詳細規(guī)劃》、《十堰市車城南路以北片區(qū)控制性詳細規(guī)劃》等，了解十堰市近期城市發(fā)展方向，使得本次基準地價更新成果與城市發(fā)展方向相銜接。

2.3細化土地用途分類體系，與最新的城市規(guī)劃地類相銜接

本次基準地價更新中，以促進土地集約利用為目的，構建細分用途修正、區(qū)域因素修正、個別因素修正等方面的修正體系。細分用途修正體系，將土地用途細分與最新的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）和《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）相銜接，增加研發(fā)用地、科教用地、養(yǎng)老用地等新興有償使用地類。

2.4細化容積率修正系數(shù)，設置產(chǎn)業(yè)、樓層修正系數(shù)，提高土地集約利用水平

基準地價是代表設定容積率水平下的地價，在進行宗地地價計算時需將基準地價修正到宗地實際容積率水平下的地價。為了高效的應用基準地價成果，需要建立細致、真實的容積率修正系數(shù)。容積率修正采用容積率越低、修正系數(shù)越大的分段函數(shù)修正方法。此外個別因素修正中增加商業(yè)樓層修正，更好促進土地集約利用。政策調(diào)控修正體系主要考慮為促進土地集約利用、產(chǎn)業(yè)結構升級及生態(tài)保護，設置地下空間修正系數(shù)，產(chǎn)業(yè)導向修正系數(shù)等。

2.5基準地價成果要注重橫向、縱向兩方面銜接

一方面本輪基準地價更新成果要注重橫向比較，做好與現(xiàn)行基準地價成果的銜接。基準地價水平值變化幅度建議與區(qū)域商品房價格變化情況、房地產(chǎn)開發(fā)投資變化情況、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相協(xié)調(diào)。

另一方面本次基準地價更新成果要注重縱向比較，做好與同等別城市、相鄰城市的地價成果的銜接。城市地價水平值的高低客觀反映了城市間經(jīng)濟發(fā)展的水平和地位。因此基準地價更新成果確定過程中，要注重同等別城市、相鄰城市的地價成果的銜接。十堰市中心城區(qū)（茅箭區(qū)、張灣區(qū)）城市土地等別為八等，相同地價內(nèi)涵的地價水平值建議應高于鄂州市、荊門市、潛江市等（此三個城市土地等別為九等），再如相鄰區(qū)域建議地價水平值不易差異太大，如茅箭區(qū)與丹江口市、房縣接壤區(qū)域的基準地價水平要相協(xié)調(diào)。