關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期處置探討

【摘要】我國(guó)地基本土地制度不斷的在進(jìn)行完善和修改，其中依法、有償、有權(quán)限出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)是我國(guó)現(xiàn)行的基本土地制度之一。自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，這項(xiàng)制度在全國(guó)逐漸的開(kāi)始推行，有效的對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)管理問(wèn)題進(jìn)行了劃分和規(guī)范，同時(shí)也解決了商業(yè)用地的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有建設(shè)用地；使用權(quán)；使用期限

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)限的出讓，促進(jìn)了國(guó)計(jì)民生的發(fā)展也規(guī)范了我國(guó)國(guó)有土地的使用情況。隨著時(shí)間的推移，部分土地到達(dá)了使用年限，后期使用大筆的資金繳納“延期”費(fèi)用的報(bào)道不絕于耳。關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期處置問(wèn)題，得到了全國(guó)人民的廣泛關(guān)注。

1、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期處置問(wèn)題現(xiàn)狀

我國(guó)雖然實(shí)行了土地有償制度，但是制度中的許多內(nèi)容還不完善，導(dǎo)致后期實(shí)踐當(dāng)中問(wèn)題重重。國(guó)有土地出讓制度中，土地的出讓期限和到期處置問(wèn)題得到了人們廣泛的關(guān)注。雖然不同用途的土地可使用的最高出讓年限經(jīng)過(guò)法律的明確規(guī)定，但是在處理中仍然有許多模棱兩可的地方，這些規(guī)定大多都會(huì)比了土地出讓續(xù)期的問(wèn)題，關(guān)于續(xù)期是否需要交費(fèi)、如何交費(fèi)、交費(fèi)比例多少等等都沒(méi)有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致了在管理當(dāng)中面臨無(wú)據(jù)可依的問(wèn)題，切實(shí)的影響了我國(guó)國(guó)有土地的管理和再利用。

目前，我國(guó)在逐步開(kāi)展國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)限到期處置問(wèn)題，這樣既符合當(dāng)前我國(guó)土地管理的需要，有能夠促進(jìn)我國(guó)土地管理制度的進(jìn)一步完善，為我國(guó)的土地管理工作提供更合理的方案。明確國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期處置問(wèn)題，能夠有效的提高土地的利用率，推進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程；實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的增值保值問(wèn)題，并能夠完善我國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度，具有十分深遠(yuǎn)的意義。

2、權(quán)限處置在國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐

2.1深圳經(jīng)驗(yàn)：繳納方式與產(chǎn)權(quán)效力的平衡

為了更好地解決到期土地續(xù)期問(wèn)題，深圳市規(guī)定，如果續(xù)期，業(yè)主必須支付地價(jià)。有兩種支付方式可供業(yè)主選擇：一是一次性支付，補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%，并按約定年期修正；二是采取年地租的方式，業(yè)主每年交付租金，標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)土部門(mén)定期發(fā)布。但只有一次性補(bǔ)齊地價(jià)的業(yè)主，才可以獲得新的商品房產(chǎn)權(quán)證，而付年租則只能獲得非商品房產(chǎn)權(quán)證，不能進(jìn)入商品房市場(chǎng)進(jìn)行交易。深圳的這一規(guī)定較好地將續(xù)期費(fèi)用的繳納方式與相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)效力進(jìn)行了匹配，一方面提供可供選擇的繳納方式，不再迫使使用權(quán)人一次性支付巨額費(fèi)用，充分保障其正常使用需求；另一方面又限制了按年繳費(fèi)的產(chǎn)權(quán)效力，引導(dǎo)使用權(quán)人選擇地方政府更偏愛(ài)的一次性繳清方式[1]。

2.2香港經(jīng)驗(yàn)：土地續(xù)期費(fèi)用與物業(yè)稅平衡，政府收地權(quán)力與補(bǔ)償義務(wù)平衡。

香港地區(qū)與內(nèi)地一樣，土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有，在土地使用權(quán)出讓時(shí)，使用權(quán)人須支付土地出讓金。此外，在土地出讓期內(nèi)使用者每年還要向政府支付差餉和一定比例的地租，這些按年收取的費(fèi)用類(lèi)似于大陸可能推出的物業(yè)稅，其中，僅差餉收入就占香港財(cái)政收入的5%。正因如此，香港對(duì)于出讓期限屆滿后的土地延長(zhǎng)租約不再收取續(xù)期費(fèi)用，但業(yè)主仍要按規(guī)定繳納差餉和地租。這種做法有效實(shí)現(xiàn)了土地續(xù)期費(fèi)用和物業(yè)稅的協(xié)調(diào)，避免過(guò)重的稅賦對(duì)使用權(quán)人的正常生活造成影響。同時(shí)香港的《收回土地條例》還規(guī)定，若為了公共用途的需要，政府可以收回土地，但必須給予公正補(bǔ)償。

2.3德國(guó)經(jīng)驗(yàn)：地上物補(bǔ)償與使用權(quán)續(xù)期平衡

雖然德國(guó)實(shí)行土地私有制，但同樣存在著長(zhǎng)期使用別人所有土地的情況。土地使用權(quán)到期后，使用權(quán)人喪失使用權(quán)，但擁有要求所有權(quán)人按照合同約定或其他慣例對(duì)其上建筑物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，即補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。土地所有權(quán)人在補(bǔ)償使用人以后收回土地使用權(quán)，如果土地所有權(quán)人暫時(shí)不愿意進(jìn)行補(bǔ)償，則可以要求使用權(quán)人繼續(xù)免費(fèi)使用該土地，即延期請(qǐng)求權(quán)，使用權(quán)人可使用到期土地，直到所有權(quán)人做出補(bǔ)償為止。

3、完善和改進(jìn)的途徑

第一層次：歷史遺留問(wèn)題土地與規(guī)范出讓土地的平衡。完善和改進(jìn)到期管理制度，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)歷史遺留問(wèn)題土地與規(guī)范出讓土地進(jìn)行平衡：若當(dāng)時(shí)取得土地使用權(quán)所付出的地價(jià)，與按法定最高年限計(jì)算相差較少，可以象征性補(bǔ)繳地價(jià)款后延長(zhǎng)至最高年限；如果當(dāng)初取得土地的對(duì)價(jià)差異較大，可按相應(yīng)的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足后延長(zhǎng)至最高年限，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家法律的接軌。這樣，既充分考慮了歷史遺留問(wèn)題，也使個(gè)別問(wèn)題納入了國(guó)家法律統(tǒng)一的調(diào)整范圍。類(lèi)似情況在香港回歸時(shí)也有發(fā)生，香港回歸前，所有土地契約都將期滿，為了保持香港在過(guò)渡期內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，香港統(tǒng)一規(guī)定回歸前到期的土地自動(dòng)續(xù)期至2047年。

第二層次：住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地的平衡。第一，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期，非住宅建設(shè)用地申請(qǐng)續(xù)期。2007 年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》規(guī)定，住宅建設(shè)用地到期自動(dòng)續(xù)期。考慮到制度改進(jìn)的連續(xù)性和平穩(wěn)性以及優(yōu)先滿足居住需求的合理性，這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)延續(xù)。但為了實(shí)現(xiàn)公共利益和落實(shí)城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)賦予國(guó)家收回到期土地的權(quán)力，因此非住宅建設(shè)用地可采用申請(qǐng)續(xù)期。第二，實(shí)行差別化的續(xù)期年限。從土地利用的客觀規(guī)律上看，工商業(yè)用地的實(shí)際使用周期較短，更新調(diào)整需求較大，粗放利用情況較為普遍，企業(yè)、商家遷移或消亡之后原土地往往成為低效用地，甚至長(zhǎng)期閑置。因此，續(xù)期年限的設(shè)置中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮短一些工商業(yè)用地的年限[2]。

第三層次：借鑒深圳、香港和德國(guó)等地區(qū)和國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)平衡。第一，一次性繳納和按年繳納相結(jié)合，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)有差異。為了防止使用權(quán)人因無(wú)法承擔(dān)一次性繳清高額的續(xù)期費(fèi)用而喪失建筑物使用權(quán)，影響其正常經(jīng)營(yíng)或生活，應(yīng)當(dāng)允許使用權(quán)人按年繳納續(xù)期費(fèi)用。對(duì)于按年繳納續(xù)期費(fèi)用，不發(fā)放完全產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)證，不允許進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行永久性交易，也不允許進(jìn)行抵押。一次性繳清續(xù)期費(fèi)用的使用權(quán)人，可以得到完全產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)證，實(shí)現(xiàn)完整的權(quán)利第二，國(guó)家收回到期土地應(yīng)對(duì)地上物予以補(bǔ)償，否則適當(dāng)延長(zhǎng)使用權(quán)年限。國(guó)家按規(guī)定收回到期土地時(shí)，應(yīng)該對(duì)使用權(quán)人所有的地上物進(jìn)行補(bǔ)償，并對(duì)使用權(quán)人的搬遷費(fèi)用和過(guò)渡期損失予以適當(dāng)補(bǔ)貼。若國(guó)家暫時(shí)無(wú)法進(jìn)行補(bǔ)償，則使用權(quán)人有權(quán)免費(fèi)續(xù)用該土地，直至地上物喪失使用功能或國(guó)家做出補(bǔ)償為止。

結(jié)語(yǔ)：

由于部分出讓的國(guó)有土地面臨續(xù)期問(wèn)題，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)限到期處置問(wèn)題再一次的引起了廣泛的關(guān)注和探討。要解決這一問(wèn)題，必須緊緊的圍繞我國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度和實(shí)際情況，制定出更加合理完善的方案來(lái)進(jìn)行改進(jìn)，讓管理有據(jù)可依，更加高效科學(xué)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張舟，唐健，譚榮.到期管理：多目標(biāo)下的平衡——國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期管理制度的完善與改進(jìn)[J].中國(guó)土地，2014（04）：35-37.

[2] 唐健，王慶日，譚榮.國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)到期處置研究[J].中國(guó)土地，2016（05）：23-29.

作者簡(jiǎn)介：

余敏，鄂州市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，湖北鄂州。