試析波多黎各公投的性質(zhì)及其應(yīng)用于臺灣的限制

韓克芳

[摘要]自1967年至2017年，波多黎各先后就自己的未來政治地位問題進(jìn)行過五次公投，其重要議題之一就是加入美國，成為其一個州。但不論五次公投的結(jié)果如何，美國出于自身利益考量而一直拒絕波多黎各加入。就目前來說，波多黎各與美國的關(guān)系雖然不是純粹的殖民地與宗主國的關(guān)系，但仍帶有這種關(guān)系的性質(zhì)。波多黎各公投在根本上是自決性公投，但同時帶有民主性公投的特點。有“臺獨”人士主張將波多黎各模式適用于臺灣，聲稱臺灣可以通過公投加入美國或日本，這完全是混淆了波多黎各問題與臺灣問題的不同性質(zhì)，是極為荒謬的言論。

[關(guān)鍵詞]波多黎各；公民投票；“臺獨公投”

[中圖分類號]D523[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]1672-4917（2018）04-0100-10

波多黎各自治邦（The Commonwealth of Puerto Rico），位于加勒比海的大安地列斯群島東部，包括波多黎各島及別克斯、庫萊夫拉等小島。它北臨大西洋，南瀕加勒比海，東與美屬維爾京群島、英屬群島隔水相望，西隔莫納海峽同多米尼加共和國為鄰。面積9 104平方公里，人口341萬（截至2016年），其中拉丁裔美國人占76.2%。現(xiàn)在的波多黎各人有3/4為西班牙人后裔，非白人（混血或黑人）約占1/4，首府為圣胡安。

一、波多黎各地位的歷史變遷

波多黎各，原名叫圣胡安島（San Juan），于1521年由西班牙改為現(xiàn)名。波多黎各在西班牙語中的意思是“富裕之港”，由此名稱可知波多黎各在當(dāng)時的富裕繁景。

波多黎各原為印第安人泰諾部落居住地，1493年11月19日，哥倫布在第二次航行中至此，并命名為圣胡安島。1508年西班牙人J.龐塞·德·萊昂在島上建立殖民據(jù)點，次年被任命為總督。1509年淪為西班牙殖民地。島上原有的土著印第安人自此淪為奴隸，被驅(qū)趕到農(nóng)場和金礦去做工。1509年，行政中心波多黎各建成，西班牙于1521年將圣胡安島（San Juan）改名為波多黎各。1511年泰諾人在其首領(lǐng)瓜伊巴那領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)動起義，遭殖民當(dāng)局鎮(zhèn)壓，有6000名印第安人遭到屠殺。16世紀(jì)中葉，泰諾人被消滅殆盡，殖民者從非洲運(yùn)來黑人充當(dāng)奴隸，種植甘蔗。此后波多黎各先后受到海盜騷擾和英、法、荷等國的襲擊。18世紀(jì)中葉，移民和黑奴不斷增加。經(jīng)過長期斗爭，波多黎各終于被西班牙賦予某些地方自治權(quán)。不過，從這時算起到美西戰(zhàn)爭后該島變?yōu)槊绹趁竦?，?dāng)中僅有一年的時間。1898年美西戰(zhàn)爭爆發(fā)，西班牙戰(zhàn)敗，波多黎各被割讓給美國。美國首先對波多黎各的行政管轄采取了軍政府的形式。在其對該島的兩年治理中，軍政府建立起學(xué)校、公路、鐵路、醫(yī)院和衛(wèi)生設(shè)施。1900年美國《福勒克法案》（The Foraker Act）的出臺標(biāo)志著美國對波多黎各武官統(tǒng)治的結(jié)束。美國國會在波多黎各確立了文官控制，總督、內(nèi)閣和波多黎各立法機(jī)構(gòu)兩院當(dāng)中的一院由美國總統(tǒng)任命。波多黎各人選舉立法機(jī)構(gòu)的另一院以及一位駐首都專員，該專員將在華盛頓代表該島利益，在國會有發(fā)言權(quán)但無表決權(quán)。波多黎各人還免于繳納美國稅收。美國統(tǒng)治波多黎各之初，并未賦予波多黎各應(yīng)享有的自由、民主和公正的權(quán)利，直到1917年美國國會通過《瓊斯法案》后，美國才賦予波多黎各民眾“美國公民”的身份，提供波多黎各民眾更多參與地方政府的機(jī)會。

在《瓊斯法案》中，總督仍然由總統(tǒng)任命，但成立了兩院制的立法機(jī)構(gòu)。兩院包括19人的參議院和39人的眾議院，所有成員由當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生。但是總督和美國總統(tǒng)有權(quán)否決任何一條已經(jīng)被波多黎各立法機(jī)構(gòu)通過的法律。也就是說，美國公民權(quán)沒有給波多黎各島民帶來完全的政治權(quán)利。[美]安哥爾·科利亞多—施瓦茨著：《美國最后一塊殖民地：波多黎各》，陸靜怡編譯，九州出版社2012年版，第8頁。

第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)合國大力推動非殖民化運(yùn)動，波多黎各的殖民地地位問題開始引起國際社會的關(guān)注，這也迫使美國開始重視波多黎各的政治地位問題。1947年美國國會允許總督由選舉產(chǎn)生。l950年，美國授予波多黎各制定憲法的權(quán)力。波多黎各于1952年頒布憲法，成立波多黎各共和國。根據(jù)該憲法，波多黎各在實現(xiàn)內(nèi)部自治的前提下，保持和美國的聯(lián)系。美國國會通過法律給予波多黎各美國聯(lián)邦領(lǐng)土地位，在內(nèi)部事務(wù)方面享有高度自治，可以自行選舉總督和立法機(jī)構(gòu)，但外交、國防、關(guān)稅等重要部門仍由美國控制。此時波多黎各在身份上仍屬于美國的殖民地，只是能行使部分主權(quán)而已。在政治不對稱的待遇下，波多黎各于l967年舉行了第一次的政治地位公投。1972年以來，聯(lián)合國非殖民化特別委員會多次重申波多黎各人民享有自決和獨立的不可剝奪的權(quán)利。1977年美國總統(tǒng)福特向國會提交了《1977年波多黎各立州法》，主張把波多黎各變成美國的第51州。1982年11月，美國總統(tǒng)里根發(fā)表聲明，支持波多黎各成為美國的一個州。1993年11月，波多黎各再次就與美國的關(guān)系舉行公投，結(jié)果多數(shù)人仍主張維持美國的自由聯(lián)邦地位。2012年11月6日，波多黎各進(jìn)行了第四次公投；2017年6月11日，波多黎各島就與美國之間的地位關(guān)系舉行了第五次公投（具體公投結(jié)果參見下文，此不贅述）。

目前，波多黎各擁有美國聯(lián)邦領(lǐng)土地位，享有內(nèi)部自治權(quán)，自行選舉總督和立法機(jī)構(gòu)。但與美國諸州不同的是，波多黎各人雖然擁有美國公民身份，但不能參加美國總統(tǒng)普選，只能參加美國總統(tǒng)選舉初選；有權(quán)選舉1名無表決權(quán)的美國眾議院議員；波多黎各人雖然不用繳納美國聯(lián)邦所得稅，但相較美國諸州，波多黎各所獲聯(lián)邦撥款更少。截至目前，波多黎各圍繞與美國的地位關(guān)系問題一直爭論不休。

二、歷史上的五次政治地位公投及結(jié)果

1952年波多黎各自治憲法實施后，盡管在民主發(fā)展的過程中取得了一定的自治權(quán)利，經(jīng)濟(jì)獲得了較快發(fā)展，但政治身份問題依然沒有得到解決；加之，波多黎各本土獨立運(yùn)動的此起彼伏、高失業(yè)率、投資環(huán)境的不斷惡化等因素的綜合作用，美國國會授權(quán)波多黎各經(jīng)由公投方式來決定其未來政治方向。

（一）歷史上五次公投回顧

1.第一次公投（1967年）

1967年，波多黎各眾議會以政治利益為由舉行第一次政治地位公投。該公投共有三個選項，即“獨立”（independence）、“自由邦聯(lián)（即維持現(xiàn)狀）”（commonwealth）、“成為美國的一州”（statehood）。公投結(jié)果，“支持獨立”的公民有0.6%，支持維持現(xiàn)狀的公民有60.4%，支持成為美國一州的公民有39.0%。[1]從數(shù)據(jù)結(jié)果看，雖然支持維持現(xiàn)狀的比例最高，但支持成為美國一個州的比例也不低，這反映出波多黎各人民對于未來地位選擇的分歧。

2.第二次公投（1993年）

1993年，波多黎各舉行第二次政治地位公投。這次公投之所以發(fā)動，主要是因為主張維持現(xiàn)狀者想要藉由公投來尋求人民對于維持現(xiàn)狀的支持，該公投選項與第一次公投相同。結(jié)果顯示，支持獨立選項的得票率為4.5%、支持維持現(xiàn)狀選項的得票率為48.9%，而支持成為美國的一州選項的得票率則為46.6%。[2]這次公投結(jié)果表明，波多黎各人民對于維持政治現(xiàn)狀較為支持，由此可以看出波多黎各對美國有很高的依賴程度，同時也可以看出美國對波多黎各的發(fā)展確實扮演非常重要的角色。正是在美國經(jīng)濟(jì)的援助之下，波多黎各享有較優(yōu)惠的經(jīng)貿(mào)待遇，所以人民當(dāng)然會傾向維持政治現(xiàn)狀。[3]289

3.第三次公投（1998年）

1998年8月13日，波多黎各眾院通過公民投票法，8月14日參院也通過公民投票法。同年12月13日，波多黎各舉行第三次政治地位公投，與前兩次公投不同的是，這次的內(nèi)容選項共包括五個：“自由邦聯(lián)（即維持現(xiàn)狀）”“與美國建立自由聯(lián)盟”“成為美國的一州”“獨立”“以上皆非”。這次公投的投票率約71%，支持自由邦聯(lián)選項的得票率為0.06%，支持與美國建立自由聯(lián)盟選項的得票率為0.29%，支持成為美國一州選項的得票率為46.69%，支持獨立選項的得票率為2.55%，而“以上皆非”的選項得票率為50.42%。[4]結(jié)果表明，支持“成為美國一州”的選民仍居多數(shù)。

4.第四次公投（2012年）

2012年11月6日，波多黎各進(jìn)行了第四次政治地位公投。此次公投由兩輪投票構(gòu)成，在第一輪中，波多黎各人就“在與美國關(guān)系上是否想改變現(xiàn)狀”進(jìn)行投票。180萬人具有投票資格，其中有6.5萬人放棄了第一輪投票；在參加投票的人中，54%的人支持改變關(guān)系。隨后，波多黎各人就如何做出改變進(jìn)行選擇，有“成為美國一州”“擴(kuò)大自治權(quán)”和“完全獨立”三個選項供投票者選擇。在后輪投票中，只有130萬人進(jìn)行了投票，其中支持成為美國第51個州的得票率為61.2%，支持?jǐn)U大自治權(quán)的得票率為33.3%，而支持完全獨立的得票率為5.5%。[5]這次公投結(jié)果幾乎是1993、1998年兩次公投的翻版，唯一不同的是在“成為美國一州”和“擴(kuò)大自治”兩個選項的差距正日益縮小。另外，支持“擴(kuò)大自治權(quán)”者的比例已經(jīng)超過了前三次的比例，反映出波多黎各民眾在國家政治地位問題上的新傾向。

5.第五次公投（2017年）

2017年6月11日，波多黎各島就與美國之間的地位關(guān)系舉行第五次公投。這次公投中，波多黎各人有三個選項：成為美國的第51個州；維持現(xiàn)狀；與美國實行自由聯(lián)系下的內(nèi)部自治或獨立。如果多數(shù)人選擇第三個選項，波多黎各還會在10月再次舉行公決，在兩者中作出最終選擇。在此次公投中，只有23%的合格選民參與了投票。投票結(jié)果顯示，支持成為美國一個州的得票率為97.18%，支持維持現(xiàn)狀的得票率為1.32%，支持完全獨立的得票率為1.5%。[6]這次投票中，盡管有97%的投票者支持波多黎各成為美國第51個州，但因這次公投前沒有得到美國聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，且投票率僅有23%，其結(jié)果不被美國所承認(rèn)。

（二）公投選項及其支持力量

自20世紀(jì)60年代以來，就與美國的地位關(guān)系，波多黎各舉行了五次公投。盡管這五次公投的選項不盡相同，但核心內(nèi)容主要有以下三項：成為美國的一州；完全獨立；維持現(xiàn)狀。

支持“成為美國的一州”者認(rèn)為，無論從政治或經(jīng)濟(jì)角度來看，“維持現(xiàn)狀”或“獨立”對波多黎各或美國均不是有利的選擇，而成為美國的一個州，在政治和經(jīng)濟(jì)上才是有利的選擇。關(guān)于建州的主張雖是從20世紀(jì)下半期、波多黎各成為自由邦聯(lián)后就不斷有人提出，但真正得到重視是在1976年美國福特總統(tǒng)宣布支持波多黎各成為美國的一個州以后。在波多黎各，支持建州的主要政黨是“新進(jìn)步黨”（The New Progressive Party）。

支持“獨立”者認(rèn)為，“成為美國的一州”或“自由邦聯(lián)”兩個選項都不能徹底解決波多黎各政治地位的困境，“獨立建國”才是最佳選項。支持獨立建國者的主要政黨是“波多黎各獨立黨”（Puerto Rican Independence Party）和“波多黎各社會黨”（Puerto Rican Social Party），這兩個黨均為社會主義政黨。波多黎各獨立黨成立于第二次世界大戰(zhàn)后，主張通過選票而非暴力來達(dá)成建國理想。雖然支持獨立建國者僅為少數(shù)，但他們選舉時采取固守票源的策略，使主張自由邦聯(lián)者及建州者皆無法取得絕對多數(shù)的得票率。波多黎各社會黨信奉馬克思主義，較重視國際關(guān)系的支持，特別是在聯(lián)合國中，波多黎各社會黨經(jīng)常與古巴聯(lián)手，共同譴責(zé)美國。此外，他們認(rèn)為獨立根本不需要過渡時期，而且認(rèn)為無需和美國協(xié)商。社會黨和獨立黨最大的差別在于，社會黨不排斥通過武裝暴動而達(dá)到獨立，而獨立黨則是主張采取溫和的、非武力方式達(dá)到獨立。[3]294-295

主張“維持現(xiàn)狀”者認(rèn)為，波多黎各能擁有高度的自治權(quán)，又能跟美國結(jié)盟成為邦聯(lián)，是最佳選擇，因為大多數(shù)波多黎各人屬于中低階層農(nóng)民，對獨立建國并無強(qiáng)烈意愿，他們多關(guān)心經(jīng)濟(jì)民生問題，且認(rèn)為跟美國切斷關(guān)系并無益處。支持“維持現(xiàn)狀”者以“人民民主黨”（The Popular Democratic Party）為主要代表。[3]295

以上三種支持力量一直都存在，但發(fā)展勢頭并不相同。自1967年第一次公投以來，波多黎各本土民眾的政治民主化考量逐漸偏向務(wù)實，他們更愿意選擇留在美國擴(kuò)大自治權(quán)利甚至加入美國聯(lián)邦享受更大的經(jīng)濟(jì)利益，因而主張“獨立”的力量日漸式微。在很多波多黎各民眾看來，身為美國公民是一個驕傲。目前他們雖能夠自由進(jìn)入美國，但無權(quán)投票選舉美國總統(tǒng)或國會議員，倘若成為美國的第51個州，他們就可以享有完全的美國公民權(quán)。為達(dá)到此目的，波多黎各人甚至在華盛頓首府成立“波多黎各州美國委員會”進(jìn)行游說活動。但波多黎各最終能否通過公投成為美國一個州，不是公投結(jié)果單方面所能決定的。對于美國來說，公投結(jié)果僅僅是波多黎各民眾的一種意愿表達(dá)，即便波多黎各公投結(jié)果是選擇“成為美國的一個州”，但最終能否如愿加入，還將取決于美國政府的態(tài)度和意愿。

三、波多黎各公投的二重性質(zhì)

從五次公投的制度依據(jù)來看，是波多黎各運(yùn)用自身民主制度就未來政治地位問題向美國進(jìn)行民意表達(dá)，這樣一來，波多黎各公投在性質(zhì)上究竟是自決性公投抑或民主性公投，就顯得有些模糊，這使得一些人認(rèn)為波多黎各五次公投是民主性公投。

為更好地看清這一問題，需先對自決性公投和民主性公投的特點進(jìn)行進(jìn)一步比較。通常而言，二者主要不同有三：其一，民主性公投具有反復(fù)操作性、單方面發(fā)動性，其效力通常有咨詢性和拘束性兩種；而自決性公投則不同，通常具有一次操作性，不可反復(fù)行使，其發(fā)動前一般經(jīng)由宗主國與殖民地國家（或地區(qū)）的彼此協(xié)商，雙方就未來地位選擇問題達(dá)成共識甚至簽署協(xié)議，這樣宗主國才會認(rèn)可或接受該公投的結(jié)果。該公投結(jié)果對宗主國具有法律拘束力，必須依照公投結(jié)果去處理事后相關(guān)事宜。其二，自決性公投是國際法上的概念，而民主性公投是國內(nèi)法上的概念。前者與去殖民化相關(guān)聯(lián)，而后者直接與民主政治相關(guān)聯(lián)。后者一般不直接涉及去殖民化問題，因為去殖民化是涉及本國與他國的關(guān)系問題，而不是國內(nèi)民主所解決的問題。即便涉及去殖民化議題，也是凝聚本國的民意，向他國表達(dá)去殖民化的一種愿望，是啟動去殖民化進(jìn)程的一個步驟，所以這樣涉及去殖民化議題的公投，帶有民主性公投的色彩。

波多黎各公投與通常公投的不同在于，后者一般只具有單一性質(zhì)，即要么是自決性公投，要么是民主性公投；而波多黎各公投的性質(zhì)較為復(fù)雜，它在根本上是自決性公投，但同時具有民主性公投的特點。

要認(rèn)清這一問題，首先要厘清目前波多黎各與美國的關(guān)系。就目前來說，波多黎各與美國的關(guān)系是殖民地與宗主國關(guān)系的延續(xù)狀態(tài)，也就是說，雖然兩者關(guān)系不再是純粹的殖民地與宗主國的關(guān)系，但仍帶有這種關(guān)系的性質(zhì)。譬如，波多黎各雖然擁有部分主權(quán)權(quán)力和自治權(quán)，但美國仍掌控著其外交、國防等最為重要的主權(quán)權(quán)力，所以，波多黎各是一個享有不完全主權(quán)的國家。這種性質(zhì)的國家在20世紀(jì)80年代前都被稱作“殖民地”，后來改稱為“海外領(lǐng)地”。對此，頗具權(quán)威的《奧本海國際法》對波多黎各與美國的關(guān)系作了如下闡釋：“波多黎各的‘聯(lián)邦地位是1952年通過新憲法時取得的，而實際上相當(dāng)于與美國的一種形式上的聯(lián)系，但波多黎各不是美國的一部分。波多黎各是內(nèi)部自治的，但由美國負(fù)責(zé)對外事務(wù)。就《聯(lián)合國憲章》第十一章而言，波多黎各過去是一個非自治領(lǐng)土，美國作為它的管理國，按照第十一章對波多黎各負(fù)有某些義務(wù)。1952年的憲制改革后，美國已解除了這些義務(wù)。但在1973年，二十四國委員會通過一個決議，似乎認(rèn)為波多黎各仍然是非自治的殖民地，而且委員會的報告已經(jīng)大會核準(zhǔn)，然而，波多黎各并沒有回到美國的第十一章義務(wù)的范圍以內(nèi)?！盵7]253單就波多黎各而言，它既不是完全的殖民地，也不是完全獨立的實體；“作為未合并建制的領(lǐng)地，屬于美國，但不屬于美國的一部分”[8]168。

正因如此，2009年4月，聯(lián)合國非殖民化特別委員會在哈瓦那召開會議，討論波多黎各問題。會議結(jié)果雖然沒有提出具體的解決方式，但有一個共識，即聯(lián)合國會幫助波多黎各解決其國家地位問題，并呼吁美國尊重波多黎各的獨立權(quán)與自主權(quán)。2009年6月15日，聯(lián)合國非殖民化特別委員會通過一項決議草案，呼吁美國政府應(yīng)正視波多黎各人民的權(quán)利，波多黎各擁有加勒比海及拉丁美洲國家的民族特性，與美國人的民族特性有所不同，惟有給波多黎各獨立的國家主權(quán)，方能使波多黎各更加繁榮富強(qiáng)。同時，特別委員亦要求美國政府釋放波多黎各的政治犯。會議決議更強(qiáng)調(diào)，如果波多黎各在2009年舉辦公投，美國政府要尊重并遵守其公投決定，最遲于2011年以前要實踐波多黎各的公投決定。[3]298-299聯(lián)合國的上述行動表明，波多黎各問題是一個國際法上的去殖民化問題，是在聯(lián)合國推動的去殖民化運(yùn)動的高潮退去之后殘存下來的問題。目前波多黎各的去殖民化任務(wù)仍未徹底完成，尚有待于進(jìn)一步去殖民化。那么如何徹底去殖民化？從國際法和國際社會的實踐來看，主要有三種選擇：要么完全獨立，要么成為宗主國的一部分，要么加入他國。就波多黎各而言，徹底解決其去殖民化路徑無非有兩條：要么徹底加入美國，成為美國的一個州，進(jìn)而享有與其他州公民同等的待遇和權(quán)利，結(jié)束目前“二等美國公民”的狀態(tài)；要么完全獨立，美國放棄對波多黎各的部分主權(quán)權(quán)力?？傊?，目前這種帶有殖民性質(zhì)的關(guān)系缺乏繼續(xù)存在下去的合法性。

不過，這是從國際法角度來說的，但實際情況非常復(fù)雜。從國內(nèi)法角度看，有些規(guī)定與國際法規(guī)范未必完全相符，譬如，依據(jù)法國第五共和國憲法（1958年），法國的海外屬地可以選擇繼續(xù)為共和國的海外領(lǐng)地或海外省，或者選擇成為海外?。ㄈ绻€不是海外省），或者單獨地或集體地成為法蘭西共同體的成員。1990年1月1日，馬提尼克、瓜德羅普、留尼汪和法屬圭亞那是海外領(lǐng)地；馬伏脫、圣皮埃爾和密克隆有“集體領(lǐng)土”的地位；新喀里多尼亞（及其附屬地）、法屬波利尼西亞、法屬南方和南極領(lǐng)地、瓦利斯和富圖納島是海外領(lǐng)地；法屬波利尼西亞也是法蘭西共同體的成員。法國海外省被認(rèn)為是法蘭西共和國的一部分。參見[英]詹寧斯、瓦茨修訂：《奧本海國際法》（第1卷第1分冊），王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社1995年版，第251頁。

就迄今已經(jīng)舉辦的五次公投來說，帶有明顯的民主性公投性質(zhì)。1952年，波多黎各自治憲法的通過開啟了波多黎各政治民主化新時代。一方面，波多黎各結(jié)束了過去的純美國殖民方式獲得了高度自治；另一方面，憲法確立了波多黎各作為美國海外自治領(lǐng)地而享有獨立決定自身事務(wù)的權(quán)利。波多黎各依照自身的民主制度來發(fā)動公投，以便達(dá)成內(nèi)部共識、凝聚國內(nèi)意志后，再與美國就未來地位進(jìn)行協(xié)商談判；俟雙方達(dá)成一致意見后，再舉辦未來前途議題的公投。所以，該民主性公投的功能在于啟動后續(xù)的自決性公投。

需要特別指出的是，盡管波多黎各公投具有上述二重性質(zhì)，但這兩重性質(zhì)并非處于同一層次，自決性公投是第一層次的，民主性公投是第二層次的。波多黎各五次公投的重要意義在于其所表達(dá)出的國家前途意識，亦即通過民主性公投來向美國表達(dá)意欲解決政治地位的訴求，以啟動解決波多黎各政治地位問題的自決性公投。但美國基于自身戰(zhàn)略利益的考量，一直不主張但又無法直接阻攔波多黎各進(jìn)行啟動決定其未來地位的公投，故對波多黎各發(fā)動公投一直保持沉默，當(dāng)出現(xiàn)不利于自身的公投結(jié)果時，只好借口自己并未同意公投而不承認(rèn)公投結(jié)果的法律效力。雖然公投結(jié)果對美國并不具有法律約束力，但仍有相當(dāng)程度的政治意義，那就是：它不僅凝聚了國內(nèi)民眾的共識，也讓國際社會關(guān)注波多黎各人民的自主權(quán)與國家問題。

波多黎各公投是自決性公投，主要是因為下面的兩個原因：一是波多黎各有被殖民的歷史，而去殖民化很容易跟國際法上的自決聯(lián)系在一起；二是波多黎各公投的議題選項設(shè)計當(dāng)中存在著未來地位的選項，而這些選項通常是在自決性公投當(dāng)中。問題的復(fù)雜在于，波多黎各公投是運(yùn)用國內(nèi)法上的民主制度來實現(xiàn)國際法上的自決。這一現(xiàn)象在新的歷史時期所體現(xiàn)出來的一個重要特點，是去殖民化與民主化相互交織的產(chǎn)物。過去為去殖民化而舉辦的公投，多是在殖民地、非自治領(lǐng)地等落后地區(qū)，那些地區(qū)根本沒有民主制度可利用，他們舉辦公投是基于人民主權(quán)原理。而后來隨著二戰(zhàn)后世界范圍內(nèi)興起的民主化浪潮，即便是沒有完成去殖民化任務(wù)的國家或地區(qū)，也大多進(jìn)入了民主發(fā)展的序列（當(dāng)然，民主發(fā)展水平的高低是另一回事），這時它們?yōu)樽詻Q而發(fā)動公投時就會利用其民主制度（包括民主性公投）來進(jìn)行，這樣一來，自決性公投與民主性公投就交織在一起。這種現(xiàn)象除了波多黎各公投外，還有西撒哈拉公投、南蘇丹公投等等。綜上所述，筆者認(rèn)為，波多黎各公投在根本上是作為美國的海外領(lǐng)地而發(fā)動的自決性公投，但同時帶有民主性公投的特點。

四、公投選項的影響因素與基本走向

（一）波多黎各視角的分析

波多黎各舉辦過五次公投，雖然因沒有獲得美國國會授權(quán)而由波多黎各單方面發(fā)動，使得其公投結(jié)果對美國不具法律約束力，但從美國對波多黎各的政治讓步來看，公投還是達(dá)到了一定程度的目的。

1.試圖通過加入美國以擺脫經(jīng)濟(jì)困境

波多黎各的經(jīng)濟(jì)模式是在1947年建立起來的，長期以來的經(jīng)濟(jì)停滯或倒退使波多黎各面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。從2000年和2010年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)對比來看：2000年波多黎各公債是242億美元，到2010年公債上升到622億美元；2000年波多黎各經(jīng)濟(jì)增長了3%，到2010年經(jīng)濟(jì)下滑到-3.6%；2000年波多黎各股票指數(shù)是6930美元，到2010年卻是2028美元，這個下降說明在股票市場，本地資金在本地公司中減少，波多黎各的經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響到了所有社會階層；2000年有28%的人口接受了食物票劵，到2010年這個數(shù)字上升到了35%，波多黎各40%以上的人都生活在貧困線以下。[8]180面臨嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)和財政危機(jī)的波多黎各政府積極推動公投，希望通過正式成為美國的一個州來解決自身的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。近年來，波多黎各經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，債務(wù)高達(dá)700億美元，公共機(jī)構(gòu)和服務(wù)的開支逐年縮減，政府無力償還和承擔(dān)。根據(jù)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計部門提供的數(shù)據(jù)，2017年波多黎各46%的民眾生活在貧困線以下，失業(yè)率高達(dá)11.5%。經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍預(yù)測未來幾年波多黎各經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)衰退。[9]面對持續(xù)惡化的經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)，許多當(dāng)?shù)鼐用襁x擇逃離波多黎各。波多黎各新進(jìn)步黨一直推動波多黎各正式成為美國的一個州。如果加入美國獲得成功，其居民不僅可以獲得與美國其他州平等的政治權(quán)利，還可獲得更多聯(lián)邦政府資金的支持，從而緩解自身經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)。

2.目前“獨立”選項的支持率一直很低

目前，波多黎各處于美國海外領(lǐng)地的政治地位，每年享有美國大量的財政補(bǔ)助來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，波多黎各民眾也無需向美國繳納所得稅。在美國的經(jīng)濟(jì)援助下，“獨立”選項的比例很難得到提高。就現(xiàn)實而言，波多黎各的完全獨立似乎不切實際。從人口生活分布來看，目前大約有300～400萬的波多黎各人仍居住在波多黎各，但居住在美國各地的波多黎各人已達(dá)500～600萬人，雙方之間的婚姻、工作、經(jīng)濟(jì)、生活等已建立了緊密的聯(lián)系。波多黎各人自己也承認(rèn)，若沒有美國的各項援助，波多黎各無法自行發(fā)展下去，因為波多黎各是一塊資源缺乏的地方，需要外來的援助與廣大的市場。[3]301-302事實上，從1967年波多黎各第一次公投開始，“獨立”選項就從未獲得過民眾的廣泛支持，歷史上支持“獨立”選項的民眾比例最高的為1993年公投時的4.5%；1998年公投中，“獨立”選項的支持率僅為2.55%；2012年公投中，“獨立”選項的支持率雖有較快增長，達(dá)到5.50%，但與“維持現(xiàn)狀”和“成為美國一個州”兩個選項的支持率相比差距明顯；2017年公投中，支持獨立選項的支持率為1.5%。五次公投結(jié)果顯示，選擇民族獨立的民眾從未占據(jù)主流，甚至得票率都沒有達(dá)到兩位數(shù)，相反選擇擴(kuò)大自治權(quán)利的民眾和希望加入美國聯(lián)邦并成為其一州的民眾成為了主流，而且選擇此二項的民眾比例不相上下。

（二）美國視角的分析

1.波多黎各成為美國一個州，不符合美國的利益

主要原因有三：其一，美國政府完全掌控了波多黎各的外交、國防事務(wù)，同時無須向波多黎各撥付大量聯(lián)邦資金，這對美國來說是非常有利的局面。倘若要吸納波多黎各成為第51個州，不僅無法給美國帶來額外的實際收益，相反卻要給波多黎各每年增加很多財政補(bǔ)貼，這勢必增加美國的財政負(fù)擔(dān)。就單單如此高昂的政府赤字對于當(dāng)下經(jīng)濟(jì)不振的美國來說并不是一筆“劃算的買賣”。其二，居住在美國的4780萬拉美裔美國籍人已經(jīng)成為美國最大的少數(shù)民族，他們現(xiàn)在占美國人口的15.5%，至2050年西語裔人的比例預(yù)計將達(dá)到24.4%。很多主張成立第51個州的支持者認(rèn)為，這是波多黎各的機(jī)會。但是，美國西語裔人口的迅速增長，使美國的主要民族——白種人意識到自己在不斷地失去主導(dǎo)地位，他們擔(dān)心自己被變成少數(shù)民族，為此，在波多黎各成立州這個特定議題上，他們必然采取阻攔的態(tài)度以防止西語裔人口對他們主導(dǎo)地位的侵蝕和挑戰(zhàn)。其三，倘若美國接納波多黎各為美國的第51個州，那么已經(jīng)沉寂多年的華盛頓特區(qū)成立州的議題可能又要重啟。[8]167所以，美國國會和政府在波多黎各成為美國第51個州問題上的態(tài)度始終是消極的。也正因為如此，美國國會對于1967、1993、1998、2012、2017年連續(xù)五次當(dāng)?shù)毓兜慕Y(jié)果一直不予理睬。如果美國國會不轉(zhuǎn)變態(tài)度，波多黎各政府發(fā)動的公投只能是一廂情愿的政治游戲。種種跡象顯示，美國接納波多黎各為自己的一個州，短期內(nèi)不太可能。

2.波多黎各走向完全獨立，不符合美國的利益

自1898年以來，美國出于自身政治、經(jīng)濟(jì)利益考量，對波多黎各進(jìn)行長期殖民控制，是其一貫的、未改變的戰(zhàn)略，將其由純粹殖民地變?yōu)楹Ｍ忸I(lǐng)地，無非是在去殖民化浪潮不可阻擋的情勢下變換了“殖民手法”而已。波多黎各對于美國而言，具有重大的戰(zhàn)略意義，特別是作為美國在巴拿馬運(yùn)河的戰(zhàn)略防御的重要一環(huán)，其不可落入他國之手。早在美西戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，美國政界、軍界已經(jīng)對波多黎各的戰(zhàn)略重要性作了合理評估，對通過軍事力量奪取波多黎各作了充分準(zhǔn)備，這就為美國在美西戰(zhàn)爭之后順利管治波多黎各鋪平了道路。在當(dāng)今美國的全球戰(zhàn)略中，波多黎各有著不可忽視的戰(zhàn)略地位，美國不會輕易放手讓波多黎各走向完全獨立。

（三）未來走向

從美國來說，它希望與波多黎各的地位關(guān)系能夠維持現(xiàn)狀，因為這對美國最為有利，既可以行使波多黎各的部分主權(quán)權(quán)力

政治上，美國國會對波多黎各事務(wù)享有絕對話語權(quán)；經(jīng)濟(jì)上，美國大企業(yè)長期控制波多黎各的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)以及服務(wù)業(yè)；軍事上，20世紀(jì)50年代，波多黎各別克斯島又以安全保護(hù)為交換條件再次讓渡波多黎各領(lǐng)土主權(quán)，美國隨即開始對波多黎各實行軍事駐扎。參見師嘉林：《波多黎各政治身份問題初探》，《武陵學(xué)刊》2017年第5期。，又無須付出很大的經(jīng)濟(jì)代價。若波多黎各走向完全獨立，盡管自己不必再付出任何代價，但也不能再行使波多黎各的主權(quán)權(quán)力，這對美國是不利的。倘若允許波多黎各加入美國，盡管美國行使波多黎各的主權(quán)權(quán)力更加順暢，但對波多黎各經(jīng)濟(jì)支援的力度肯定要加大，這對美國來說，也是不利的。所以，美國希望維持現(xiàn)狀。正因如此，美國對波多黎各企圖改變現(xiàn)狀的公投，置若罔聞，借口沒有經(jīng)過美國國會的批準(zhǔn)而不承認(rèn)其法律效力。但美國這一態(tài)度不符合國際法和聯(lián)合國的去殖民化行動。從國際法的角度來講，美國要么允許波多黎各成為自己的一個州，成為美國的一部分，享有與美國其他州的民眾一樣的權(quán)利；要么允許它獨立建國。無論以上哪種選項結(jié)果，都標(biāo)志著完成了去殖民化的任務(wù)，但不能維持波多黎各目前這種帶有殖民色彩的海外領(lǐng)地身份。從去殖民化的角度看，美國將波多黎各的政治地位由殖民地改為海外領(lǐng)地，賦予波多黎各自治權(quán)，這表明美國在幫助波多黎各去殖民化的道路上邁出了重要一步，對于這一點我們必須予以肯定；但另一方面，它與聯(lián)合國所倡導(dǎo)的徹底去殖民化相比，任務(wù)還沒有完成，還有很長的一段路要走，這是讓人焦慮的。

在波多黎各公投的三個選項（即“維持現(xiàn)狀”“完全獨立”“成為美國一個州”）之中，“維持現(xiàn)狀”選項是波多黎各所不滿意的狀態(tài)，否則，就不會反復(fù)發(fā)動公投；在一定意義上說，反復(fù)發(fā)動公投行為，本身就表明波多黎各對目前現(xiàn)狀是不滿意的，是希冀改變的。試想，如果滿意的話，何必還要反復(fù)公投呢？在剩余的兩個選項中，“完全獨立”選項的支持率一直很低，很顯然，這個選項得不到多數(shù)民眾的支持，也不是他們期待的方向。因此說，反復(fù)公投的目的就是要向美國表達(dá)一個民意，那就是希望加入美國、成為美國的一個州。五次公投的結(jié)果數(shù)據(jù)也很清晰地反應(yīng)出這一點。在波多黎各看來，最佳選項是成為美國的一個州，其次是維持現(xiàn)狀，最后是完全獨立。歸根結(jié)底，美國和波多黎各之間的根本分歧在于，美國傾向于主張維持現(xiàn)狀，而波多黎各傾向于加入美國、成為美國的一個州，其他的都是次要分歧。

從歷史上看，但凡曾經(jīng)享有自治權(quán)利的地區(qū)或國家，在經(jīng)過一段時間的過渡后大都實現(xiàn)了完全獨立。譬如，南非于1910年實現(xiàn)自治并于1961年退出英聯(lián)邦建立完全獨立的共和國、新加坡于1959年實現(xiàn)自治并于1965年實現(xiàn)完全獨立、塞內(nèi)加爾于1958年實現(xiàn)自治并于1960年實現(xiàn)完全獨立等等，即使是當(dāng)今的澳大利亞、新西蘭、加拿大、巴布亞新幾內(nèi)亞以及圭亞那，它們都在英聯(lián)邦內(nèi)部獲得了獨立，成為了名副其實的主權(quán)國家。[10]84但是，現(xiàn)在波多黎各的問題在于，其多數(shù)民眾不支持改變“現(xiàn)狀”，走向“完全獨立”，所以，這個問題也不完全是一個美國阻撓其“獨立”的問題?？陀^地說，如果波多黎各堅定地走向完全獨立，美國也未必會竭力阻攔，這可以從美國對波多黎各政治地位問題的積極表態(tài)上得到印證。譬如，1998年9月17日，美國參議院通過了眾議院提交的279號議案，該議案理解并支持在美的波多黎各移民有權(quán)表達(dá)自己對波多黎各未來政治身份的關(guān)心，同時允許波多黎各于1998年年底舉行公投解決其政治身份問題。波多黎各身份法案（the Puerto Rican Status Act）要求公投結(jié)束后，波多黎各應(yīng)該有一個12年的過渡期來調(diào)整其新的政治身份。根據(jù)美國國會相關(guān)法規(guī)，國會樂于接受基于憲法有效性的波多黎各民族自決方式，規(guī)范化的自決程序使國會有理由相信波民眾對于其政治身份可以作出明智的選擇。[11]266-267美國憲法第四條第三款規(guī)定：“國會得準(zhǔn)許新州加入聯(lián)邦，如無有關(guān)各州之州議會及國會之同意，不得于任何州之管轄區(qū)域內(nèi)建立新州；亦不得合并兩州或數(shù)州，或數(shù)州之一部分而成立新州。國會有權(quán)處置合眾國之屬地及其他產(chǎn)業(yè)，并制定有關(guān)這些屬地及產(chǎn)業(yè)的一切必要的法規(guī)和章則；本憲法中的任何條文，不得作有損于合眾國或任何一州之權(quán)利的解釋?！盵12]594根據(jù)美國憲法的上述規(guī)定，國會有權(quán)決定波多黎各的政治身份，國會必須履行其道德和法律義務(wù)給予波多黎各民眾民族自決的權(quán)利，同時就波多黎各政治決議的規(guī)范化予以授權(quán)。

當(dāng)然，美國在處理國際事務(wù)時經(jīng)常言行不一，也是一個不爭的事實。盡管口頭上同意，但未必在實際行動上真正支持。未來波多黎各問題的解決，美國需要擔(dān)負(fù)重要的責(zé)任。從美國三權(quán)分立體制的具體分工來說，美國憲法中的聯(lián)邦財產(chǎn)和領(lǐng)地條款賦予國會管理美國海外領(lǐng)地的專屬權(quán)力，并交由國會參眾兩院各專門委員會全權(quán)負(fù)責(zé)波多黎各事務(wù)，因此，國會就成為了決定波多黎各事務(wù)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，未來波多黎各政治問題的解決還取決于美國國會的態(tài)度與決策。當(dāng)然也不否認(rèn)，美國總統(tǒng)的權(quán)力以及波多黎各政黨紛爭的局面也對波多黎各政治問題的解決產(chǎn)生了較大影響。[10]86

五、為何波多黎各能而臺灣不能

有些臺獨人士認(rèn)為，波多黎各作為美國的殖民地延續(xù)狀態(tài)，它可以選擇加入美國，或者獨立建國，或者維持現(xiàn)狀。那么臺灣以前是日本的殖民地。既然這樣的話，臺灣也可以像波多黎各一樣，自由選擇自己的未來地位和前途：或成為美國的第51個州，或加入日本，或獨立建國。筆者認(rèn)為，這種說法純屬混淆是非。

第一，波多黎各問題和臺灣問題是性質(zhì)不同的兩個問題。前者是一個涉及國際法上的自決權(quán)的問題，而后者是一個國內(nèi)法上的主權(quán)不可分割的問題。目前臺灣是中國領(lǐng)土的一部分，不是任何一個國家的殖民地，而是中國境內(nèi)存在的一個與中央政府對抗的事實上的政權(quán)，不具有國際法上自決權(quán)的主體資格，所以，臺灣未來地位的解決所依據(jù)的是國內(nèi)法（憲法）而非國際法，需要由兩岸雙方在一個中國框架內(nèi)通過協(xié)商談判來解決，國際社會不可介入。臺灣之于中國，與波多黎各之于美國，是性質(zhì)不同的問題，沒有任何可比性。所以，波多黎各可以公投其政治地位問題，但臺灣則不可以通過公投來表決其政治地位問題。

第二，波多黎各和臺灣是地位不同的兩個實體。相對于美國，波多黎各在整體上是一個國家，至少是一個單獨的政治實體，只不過其主權(quán)行使受到了某些限制、是不完全主權(quán)國家而已。波多黎各未來政治地位的解決可以通過公投向美國表達(dá)自己的意愿，而且這個意愿是全體波多黎各人民經(jīng)過公投的結(jié)果。然而，臺灣則不同，它是中國領(lǐng)土的一部分，不是一個單獨的政治實體，它不能單方面提出涉及領(lǐng)土主權(quán)變更的訴求，因為臺灣領(lǐng)土的主權(quán)所有權(quán)屬于海峽兩岸的全體中國人。

第三，波多黎各自決性公投與臺灣分離性公投是性質(zhì)不同的兩種公投。波多黎各的殖民歷史并沒有徹底終結(jié)，它從美國的殖民地變?yōu)槟壳暗暮Ｍ忸I(lǐng)土，雖然在去殖民化的道路上向前邁進(jìn)了一步，但仍沒有徹底完成去殖民化的任務(wù)，其發(fā)動自決性公投是為了完成這一任務(wù)，所以其公投是受到國際法支持的，是合法的、正當(dāng)?shù)男袨椤６_灣問題則不同，盡管臺灣以前曾是日本的殖民地，但在1945年日本將其交還中國以后，臺灣被殖民的歷史已經(jīng)宣告終結(jié)，它不存在去殖民化的任務(wù)。正因如此，在聯(lián)合國公布的殖民地名單中就沒有“臺灣”的名字，所以臺灣不能夠發(fā)動關(guān)涉領(lǐng)土變更的公投。其實，臺灣所謂“自決性公投”實質(zhì)上是分離性公投，只是打著自決權(quán)的名義來從事分離，為其分離行為增加合法性而已。

通過對波多黎各公投案例的解析，我們可以更好地把握自決性公民投票的適用原則及各種規(guī)則，以防自決權(quán)被分離主義勢力曲解、濫用。從理論上說，自決與分離是不同的，前者是合法的，受國際法保護(hù)；而后者在國際法上不被支持，在國內(nèi)法幾乎不被允許。但自決權(quán)經(jīng)常被“臺獨”分離主義勢力借用來粉飾其分裂行為的合法性，這種“偽自決權(quán)”具有一定的迷惑性和煽動性。對此，我們應(yīng)保持警惕。

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[12]朱?；荨⒑海骸妒澜绺鲊鴳椃ㄎ谋緟R編》美洲、大洋洲卷，廈門大學(xué)出版社2015年版。

Abstract： From 1967 to 2017， Puerto Rico has held five referendums on its future political status. One of the key issues is to become a state of the United States. However， no matter what the outcomes of the five referendums are， the United States has consistently refusing Puerto Rico for its own good. For the time being， although Puerto Ricos relation with the United Sates is not purely the relation between colony and suzerainty， it has the characteristics of this kind of relation. Puerto Ricos referendum is fundamentally a self-determination plebiscite， but with the characteristics of referendum. Some of the Taiwan pro-independence activists advocate that the Puerto Rico model is applicable for Taiwan， saying that Taiwan can join the United States or Japan through referendums， which is an utterly ridiculous statement confusing the different nature of Puerto Rico issue and Taiwan issue.

Key words：Puerto Rico； referendum； “Taiwan Independence Referendum”

（責(zé)任編輯 孫俊青）