從國(guó)內(nèi)首例留置案看浙江如何做好監(jiān)察改革先行者

傅瀟瀟

2016年，隨著中共中央十八屆六中全會(huì)的召開和習(xí)近平總書記發(fā)表有關(guān)監(jiān)察體制改革的重要講話，國(guó)家監(jiān)察體制改革——這個(gè)嶄新的詞語(yǔ)進(jìn)入了公眾視野，開啟了中國(guó)監(jiān)察體制改革的序章。

11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市沒(méi)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建沒(méi)上先行先試、探索實(shí)踐，為全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)。12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了關(guān)于在三省市開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，規(guī)定了試點(diǎn)工作涉及的最主要、最基本的制度。

浙江作為第一批試點(diǎn)省份，其監(jiān)察體制改革由此走上探索前行之路。

首起監(jiān)察留置案

2017年1月20日，浙江省十二屆人大五次會(huì)議選舉產(chǎn)生了第一任浙江省監(jiān)察委員會(huì)主任。當(dāng)天下午，浙江省人大常委會(huì)會(huì)議任命了省監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員。

2月17日，杭州在該省率先完成13個(gè)區(qū)、縣（市）監(jiān)委的組建、轉(zhuǎn)隸工作。4月18日上午，杭州市監(jiān)察委員會(huì)正式掛牌成立。市、縣兩級(jí)實(shí)行紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，對(duì)黨委全面負(fù)責(zé)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱。

此次改革，杭州市、縣兩級(jí)監(jiān)委從該市檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和預(yù)防職務(wù)犯罪三個(gè)部門劃轉(zhuǎn)編制259名，實(shí)際轉(zhuǎn)隸人員239人，其中市級(jí)43人、縣級(jí)196人。

機(jī)構(gòu)掛牌、人員組建，只是邁出了改革的第一步。為加快推進(jìn)紀(jì)委、監(jiān)委機(jī)關(guān)人員思想、工作、業(yè)務(wù)等方面的全面融合，杭州市紀(jì)委快速啟動(dòng)了紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)專題集中培訓(xùn)，并開始舉辦年輕干部夜學(xué)班。通過(guò)全員集中專題培訓(xùn)和年輕干部每月一至兩次的夜學(xué)，使全體紀(jì)檢監(jiān)察干部深化對(duì)全面從嚴(yán)治黨的認(rèn)識(shí)，將法律法規(guī)、黨紀(jì)黨規(guī)融會(huì)貫通，提高了隊(duì)伍戰(zhàn)斗力。

浙江省紀(jì)委書記、監(jiān)察委主任劉建超認(rèn)為，浙江監(jiān)察體制改革和山西、北京都是在中共中央的決策和全國(guó)人大決定的基礎(chǔ)上來(lái)開展相關(guān)的工作，盡管做法上可能有一些區(qū)別，但取得的成效都是一致的。至于“浙江經(jīng)驗(yàn)”，有個(gè)形象的比喻就是，改革就像一個(gè)人的身體，為了保持活力，不但這個(gè)人身體中的主動(dòng)脈血液要走通，毛細(xì)血管也要通。下一步會(huì)繼續(xù)精準(zhǔn)有序地推進(jìn)監(jiān)察體制改革。監(jiān)察體制改革不是寫意畫，而是工筆畫，一定是精準(zhǔn)的。

浙江省委書記車俊曾說(shuō)： “浙江在推進(jìn)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)上積極審慎，扎實(shí)有效，全面準(zhǔn)確落實(shí)黨中央和中央紀(jì)委決策部署，試點(diǎn)工作取得圓滿成功，為全國(guó)推開提供了浙江經(jīng)驗(yàn)。”

截至2018年3月11日，浙江省共對(duì)292名被調(diào)查人采取留置措施，辦結(jié)案件中被留置的主要監(jiān)察對(duì)象100%移送起訴。此外，未采取留置措施，直接移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴172人。浙江省監(jiān)察委成立以來(lái)，已審查調(diào)查廳級(jí)干部29人，其中涉嫌職務(wù)犯罪8人，同比增長(zhǎng)60%。移送起訴的案件平均留置42.5天，比前三年紀(jì)委“兩規(guī)”和檢察機(jī)關(guān)偵查階段的平均用時(shí)縮短64. 4%。

而這其中，上城區(qū)監(jiān)委辦理的全國(guó)首例監(jiān)察留置案件更是得到了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。

2017年3月17日，杭州市上城區(qū)監(jiān)察委員會(huì)依法對(duì)涉嫌貪污的某機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位工作人員余建軍作出立案調(diào)查決定，并對(duì)其采取留置措施，此案系國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作以來(lái)的全國(guó)首例監(jiān)察留置案。

彼時(shí)，上城區(qū)監(jiān)察委員會(huì)才剛剛組建一個(gè)月零四天，浙江省、上城區(qū)監(jiān)察委剛剛掛牌成立，杭州市監(jiān)察委尚未掛牌。

上城區(qū)紀(jì)委常委、區(qū)監(jiān)委委員田濤在接受本社記者采訪時(shí)表示，由于無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循、無(wú)先例可依，首期留置案面臨的困難和壓力可想而知。但就在4月5日，上城區(qū)監(jiān)委主動(dòng)聯(lián)系對(duì)接區(qū)檢察院，協(xié)商案件移送方案。17日，此案《起訴意見書》及30余卷近1米高的案卷材料一起移送區(qū)檢察院案管中心。20日，區(qū)檢察院正式?jīng)Q定逮捕佘建軍，監(jiān)察程序和司法程序的銜接轉(zhuǎn)換順利實(shí)現(xiàn)。

同年12月26日，經(jīng)杭州市中級(jí)人民法院審理判決，余建軍因犯貪污罪被判處有期徒刑15年，并處罰金200萬(wàn)元，扣押凍結(jié)在案的財(cái)物沒(méi)收并繼續(xù)追繳贓款。同時(shí)，杭州市紀(jì)委監(jiān)委還對(duì)此案啟動(dòng)“一案雙查”，對(duì)涉及失瀆職行為的5名相關(guān)責(zé)任人給予了相應(yīng)的黨紀(jì)處分。

至此，全國(guó)首例監(jiān)察留置案件落槌定音。

嚴(yán)格審批力保無(wú)誤

2017年3月16日深夜，上城區(qū)紀(jì)委書記、區(qū)監(jiān)委主任金曉東與區(qū)紀(jì)委副書記、區(qū)監(jiān)委副主任吳電榮仍堅(jiān)持在崗，他們?cè)诘却粋€(gè)涉及上城監(jiān)察委這個(gè)剛剛成立的部門重要工作的一個(gè)回復(fù)。

此前14小時(shí)，上城區(qū)監(jiān)委接到上城公安分局報(bào)告：16日凌晨4時(shí)，余建軍到轄區(qū)派出所投案，自稱其套取公款用于網(wǎng)絡(luò)賭博，現(xiàn)已無(wú)法償還。

經(jīng)向杭州市紀(jì)委報(bào)告后，金曉東很快接到通知，參加當(dāng)天下午杭州市紀(jì)委的專題會(huì)議。會(huì)議明確，由上城區(qū)監(jiān)委進(jìn)行初核，并成立由金曉東任組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

16日下午5時(shí)30分，案件調(diào)查工作會(huì)議在上城區(qū)監(jiān)委召開，決定抽調(diào)20余名業(yè)務(wù)骨干組建調(diào)查組，兵分兩路開展談話和書證調(diào)取工作。一組由區(qū)監(jiān)委委員田濤、第一紀(jì)檢監(jiān)察室主任戚曉峰帶隊(duì)，與佘建軍進(jìn)行談話；二組與兩名證人核實(shí)相關(guān)情況。

經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)等待，田濤從電話傳來(lái)信息： “成了！”通過(guò)幾小時(shí)調(diào)查，投案人身份、所述情況的真實(shí)性核實(shí)完畢。根據(jù)初步認(rèn)定的涉案金額判斷，很可能要啟用留置措施。

17日上午，案件調(diào)查工作全面推進(jìn)，初步核實(shí)余建軍利用職務(wù)便利套取公款，涉嫌職務(wù)犯罪的事實(shí)。下午，杭州市紀(jì)委、上城區(qū)監(jiān)委向浙江省監(jiān)委匯報(bào)案情調(diào)查情況，并得到回復(fù)：此案由上城區(qū)監(jiān)委立案調(diào)查，同時(shí)決定首次使用留置措施。

同日下午，經(jīng)上城區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)同意后，區(qū)監(jiān)委經(jīng)向市紀(jì)委報(bào)批同意實(shí)施留置措施。

案件調(diào)查期間，浙江省市兩級(jí)黨委、紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注，分管領(lǐng)導(dǎo)多次就辦案進(jìn)程、留置措施實(shí)施、相關(guān)文書的適用等作出具體指導(dǎo)，提出明確意見，充分履行了改革試點(diǎn)的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。

在2018年全國(guó)兩會(huì)上，劉建超透露作為國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)省份，浙江在先行先試中探索出臺(tái)多項(xiàng)規(guī)定，如建立集體研究機(jī)制和上提一級(jí)審批機(jī)制，從嚴(yán)把關(guān)留置審批，同時(shí)對(duì)留置地點(diǎn)、留置時(shí)長(zhǎng)、監(jiān)督留置措施實(shí)施等作出明確規(guī)定。

2017年3月18日上午，留置操作流程的細(xì)化方案，在相關(guān)專題會(huì)議討論中進(jìn)一步完善：在宣布留置令和執(zhí)行留置措施時(shí)，監(jiān)委辦案人員必須著正裝，以示莊重。

同日下午1時(shí)28分，上城區(qū)監(jiān)委兩名辦案人員向余建軍宣布留置令，并由其本人簽字接收。隨后，辦案人員將其送至留置場(chǎng)所，并完成登記、體檢等流程。此外，區(qū)監(jiān)委還就留置期間人員安全、汛問(wèn)、飲食、醫(yī)療等問(wèn)題作出周密細(xì)致安排。

3月19日，在宣布留置后24小時(shí)內(nèi)，上城區(qū)監(jiān)委以《留置通知書》形式通知余建軍家屬和工作單位；對(duì)其進(jìn)行首次汛問(wèn)前向其宣讀《權(quán)利義務(wù)告知書》；對(duì)物品扣押進(jìn)行全程錄音錄像，并充分保障其休息權(quán)利。

為確保辦案安全落實(shí)到位，區(qū)監(jiān)委對(duì)余建軍在留置期間訊問(wèn)活動(dòng)均全程同步錄音錄像。整個(gè)調(diào)查工作體現(xiàn)了規(guī)范化法治化，也為辦理全國(guó)首例留置案留存了完整素材。

4月20日，上城區(qū)檢察院正式?jīng)Q定逮捕佘建軍，監(jiān)察程序和司法程序的銜接轉(zhuǎn)換順利實(shí)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)首起留置案留置時(shí)間為33天。

提煉經(jīng)驗(yàn)砥礪前行

據(jù)了解，余建軍是杭州市直某機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位的科員，不是黨員，不是上城區(qū)的干部，也沒(méi)有貪污上城區(qū)國(guó)有資產(chǎn)。按照以前的規(guī)定，這類案件不歸上城區(qū)管轄，因此以前的上城區(qū)紀(jì)委、區(qū)監(jiān)察局并無(wú)辦理此類案件的經(jīng)驗(yàn)。按照當(dāng)時(shí)初步查明的余建軍的貪污行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)其采取留置措施，而當(dāng)時(shí)，浙江省乃至全國(guó)也沒(méi)有一家單位辦理過(guò)留置案件，沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)可供上城區(qū)監(jiān)委借鑒。

余建軍投案自首之前，上城區(qū)監(jiān)委并未掌握其有關(guān)線索，沒(méi)有收集到任何與案件有關(guān)的證據(jù)。按照相關(guān)規(guī)定，派出所不能長(zhǎng)時(shí)間限制其人身自由，如果無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)收集到充分證據(jù)，確定其違法犯罪行為并予以留置，那就只能將其釋放，一旦其逃跑或者自殺，后果不堪沒(méi)想。

從人員因素阱，首案調(diào)查啟動(dòng)時(shí)，上城區(qū)監(jiān)察委員會(huì)才剛剛組建月余，區(qū)紀(jì)委原有干部和區(qū)檢察院轉(zhuǎn)隸干部還在磨合之中，尚未形成具有戰(zhàn)斗力的穩(wěn)定團(tuán)隊(duì)。從法律依據(jù)講，雖然有全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的十二項(xiàng)調(diào)查措施，但具體的操作細(xì)則尚未出臺(tái)，連辦案必不可少的法律文書都沒(méi)有模板。

在困難重重的局面下，上城區(qū)區(qū)委書記陳瑾高度關(guān)注此案，在立案前直至結(jié)案后，多次聽取專題匯報(bào)，多次親自參加部門協(xié)調(diào)會(huì)并作重要指示，特別是勇?lián)呜?zé)任，親自簽署《立案審批表》。

由于余建軍是在沒(méi)有任何證據(jù)準(zhǔn)備的前提下投案自首的，必須迅速收集到足夠的證據(jù)，以確定是否對(duì)其采取留置措施。案件剛開始的頭兩天是最艱難的時(shí)刻，十多個(gè)辦案人員分頭行動(dòng)，通宵加班，白天外出取證，夜晚撰寫報(bào)告，通過(guò)20多個(gè)小時(shí)的連續(xù)奮戰(zhàn)，本案中關(guān)鍵一個(gè)犯罪事實(shí)被證據(jù)徹底鎖定。這使得上城區(qū)監(jiān)委有足夠的把握對(duì)調(diào)查對(duì)象采取留置措施。

此案為上城紀(jì)委監(jiān)委向違紀(jì)違法犯罪打響的第一槍，在浙江省紀(jì)委監(jiān)委、上城區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，上城紀(jì)委監(jiān)委實(shí)踐了12項(xiàng)法定監(jiān)察職權(quán)中的11項(xiàng)，創(chuàng)設(shè)了20佘套法律文書，經(jīng)歷了留置辦案的全流程，也摸索了一整套與公安、檢察院、法院、案發(fā)單位等部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，這些工作為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了上城經(jīng)驗(yàn)、上城樣本。辦案過(guò)程中，組織動(dòng)員機(jī)關(guān)全部業(yè)務(wù)精英20余人，分成五個(gè)辦案小組，統(tǒng)一指揮，分工協(xié)作，全心投入，精益求精。余建軍案鍛煉了隊(duì)伍，振奮了士氣，使紀(jì)委原有干部和檢察院轉(zhuǎn)隸干部完美融合。

此前任上城區(qū)反貪局長(zhǎng)的上城區(qū)區(qū)監(jiān)委委員田濤告訴記者，監(jiān)察工作相對(duì)于此前工作，對(duì)自身要求更高，力求做到紀(jì)法雙能，其性質(zhì)也要求調(diào)查內(nèi)部透明化。新的崗位讓他深深感覺到自己并不是一個(gè)從事司法的機(jī)器，而是一個(gè)司法從業(yè)的主體、一個(gè)政治工作的參與者。

余建軍案是國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)的第一例采取監(jiān)察留置措施案，作為國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)省份，浙江為監(jiān)察法的制定提供了實(shí)踐素材。

此外，浙江還先后制定出臺(tái)《監(jiān)察留置措施操作指南》 《監(jiān)察留置場(chǎng)所暫行規(guī)定》等，為依法有效開展監(jiān)察提供了有力保障。

在今年兩會(huì)上，談及浙江未來(lái)的監(jiān)察體制改革工作，劉建超表示，國(guó)家需要制定統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，同時(shí)應(yīng)完善機(jī)制加強(qiáng)監(jiān)察委內(nèi)部職責(zé)銜接，深化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)等的協(xié)作配合。例如要理順執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門與審查調(diào)查部門、派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)界限，進(jìn)一步明確執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門的調(diào)查權(quán)限、派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)察權(quán)限和工作程序等。

劉建超稱，浙江未來(lái)也將繼續(xù)推動(dòng)監(jiān)察體系拓展延伸，特別是向國(guó)有企業(yè)、科教文衛(wèi)、基層群眾自治組織延伸，從體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。

浙江省委書記車俊則表示，監(jiān)察法通過(guò)以后，浙江還將在幾個(gè)方面重點(diǎn)下功夫。浙江將把監(jiān)察法所體現(xiàn)的法治精神和制度安排落實(shí)到該省全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中去，特別是落實(shí)到清廉浙江建設(shè)的謀劃部署中去，鞏固和發(fā)展山清水秀的政治生態(tài)。