從河南省看農(nóng)地承包經(jīng)營確權(quán)的法律規(guī)制

王士源

隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出加速化的趨勢，要求加快建沒與之相適應(yīng)的法律體系。2002年我國通過了農(nóng)村土地承包法，土地承包制度獲得了國家法律的確認(rèn)和保護。2013年中央一號文件強調(diào)“要在五年內(nèi)完成健全農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)登記制度來解決農(nóng)村土地的歷史遺留問題”，拉開了全國土地確權(quán)工作的序幕。

通過對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)法律規(guī)制問題的研究，對探索我國農(nóng)地法律制度建沒、保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、推動農(nóng)村土地改革、促進土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化與法制化，具有重要的意義。

農(nóng)村土地確權(quán)的歷史軌跡

農(nóng)村土地確權(quán)，是指在法律制度沒計與政策制度框架等層面，對農(nóng)民土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)、確立，并予以文本層面的確權(quán)與頒汪。我國家庭承包經(jīng)營以來，已經(jīng)確立了土地所有權(quán)歸村集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)面向包括農(nóng)戶在內(nèi)的各類經(jīng)營主體放開的政策法律體系。2015年以來的全國農(nóng)地確權(quán)試點工作以及普及工作的全面開展，使得我國農(nóng)村土地確權(quán)進入了一個比較快速、規(guī)范的新階段。

201 5年起，被納入全國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證“整省推進”的試點后，河南省下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實施意見》，在全省1529個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的2.9萬個行政村開展農(nóng)地承包經(jīng)營確權(quán)的試點工作，在政策層面制定推動方案，在法制層面確立農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)束捆綁與界定，完成頒證工作。到2016年年底，已基本完成土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等工作。2017年年底向國務(wù)院報送了基本完成土地確權(quán)工作的報告。

我國物權(quán)法規(guī)定： “物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。”土地承包經(jīng)營權(quán)是對農(nóng)地用益物權(quán)的確立，作為土地承包經(jīng)營權(quán)利人的承包者，對所承包的土地享有用益物權(quán)，在承包期限內(nèi)，擁有對抗農(nóng)村土地所有權(quán)人和其他債權(quán)人的絕對權(quán)利。當(dāng)前國家根據(jù)農(nóng)村實際需求決定把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分成為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，希望在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，推進所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。

來自河南的農(nóng)地確權(quán)法治狀況調(diào)查

本研究對河南省陜縣、固始、漯河市召陵區(qū)3個縣（區(qū)）18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的31個自然村、500多農(nóng)戶家庭展開了實地調(diào)研，最終收集有效問卷500份。農(nóng)戶的入戶調(diào)查以問卷調(diào)查為主、訪談為輔。此外還對21個涉及農(nóng)地確權(quán)的政府機構(gòu)與部門展開調(diào)研，以訪談為主，取得了相關(guān)數(shù)據(jù)與資料。

通過調(diào)查可以看出，農(nóng)戶對“三權(quán)分置”的認(rèn)識中“一般了解”的占23%，具有較高的比例，其次“比較了解”的占19%，對“三權(quán)分置” “不了解”的農(nóng)戶占到高達39%。由此得出，農(nóng)民們對承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)的理解較多，但對所有權(quán)的了解認(rèn)知較為模糊，而且能夠厘清“三權(quán)”關(guān)系的農(nóng)戶所占的比重則更低。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶對土地歸屬存在著模糊的認(rèn)識。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為土地歸國家和集體所有占到了比重的69%，認(rèn)為土地歸村民委員會或小組所有占13%，認(rèn)為屬于私有的農(nóng)戶有12%，其他回答不清楚的占6%。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，27%的農(nóng)地轉(zhuǎn)出方和16%的農(nóng)地轉(zhuǎn)入方則認(rèn)為，承包方（實際經(jīng)營方）自然獲得了土地的所有權(quán)，甚至還有在合同中出現(xiàn)類似說明。其主要原因是農(nóng)戶在潛意識中更多關(guān)注土地的收益，對于土地歸屬問題關(guān)心不多或各執(zhí)己見，這是造成農(nóng)民對土地歸屬不明確的一個主要原因。

在調(diào)查中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民間簽訂的承包合同大都不具體、不詳細、不完整，沒有按照農(nóng)村土地承包法流轉(zhuǎn)合同標(biāo)準(zhǔn)合約的具體條款執(zhí)行，有些合同嚴(yán)格來說甚至不具備法律效力，存在承包期限不明確、土地界址四至模糊、簽名與實際姓名不符等問題。一旦出現(xiàn)糾紛等問題，會因為缺乏證據(jù)或證據(jù)不足對維權(quán)產(chǎn)生阻礙。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實際操作中很多農(nóng)戶會選擇將部分土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，然后承包方作為發(fā)包方再次流轉(zhuǎn)，這種“輾轉(zhuǎn)易手”現(xiàn)象將確權(quán)證書中明確的土地面積與界限再次變得模糊起來，也為農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛埋下潛在隱患。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在土地確權(quán)中農(nóng)民占用集體土地，特別是“未利用地”的現(xiàn)象屢見不鮮，即使這次農(nóng)地確權(quán)中測繪工作結(jié)束后這種現(xiàn)象仍未杜絕，臨田的公共道路、集體所有的未利用地、國有土地被侵占成了問題高發(fā)區(qū)。

完善農(nóng)村土地確權(quán)的路徑探索

要避免農(nóng)民的權(quán)利受到損害，首先就必須提高農(nóng)民的法律意識，然后通過國家法律層面和地方相關(guān)法規(guī)的雙重保障，才能真正意義上保護農(nóng)民利益，推動農(nóng)村土地改革工作的順利進行。

目前我國不是缺少保護農(nóng)民的法律，而是缺少對法律貫徹和執(zhí)行的機制和措施。提高農(nóng)民自身的法律知識，歸納起來，主要有以下做法：一是要讓農(nóng)民改變以往對法律的偏見，提高農(nóng)民自身的法律意識，在權(quán)益受損時知道尋求法律援助。二是要對農(nóng)民進行法律教育宣傳培訓(xùn)。宣傳培訓(xùn)可以采取“送法下鄉(xiāng)”的形式，給農(nóng)民送去相關(guān)法律法規(guī)手冊；可以采取圖畫、動漫等喜聞樂見的形式，還可以運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段加大普法力度，例如建立村民微信群，每天推送一定的法律知識。三是要注重實際、注重實效。我們不能忽視農(nóng)村生產(chǎn)的現(xiàn)實問題，鑒于農(nóng)民生產(chǎn)的時令性，農(nóng)民的法律教育應(yīng)該選擇農(nóng)閑時期，同時要考慮到農(nóng)民自身的文化素質(zhì)，法律教育的進程應(yīng)當(dāng)循序漸進，深入淺出，通俗易懂，避免形式主義，切實提高培訓(xùn)效果。

“三權(quán)分置”政策的實施決定著我國農(nóng)村土地改革工作的進程，與此同時農(nóng)村土地承包法的完善工作也應(yīng)該進一步落實。但現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法中的規(guī)定在實際操作中卻面臨一系列問題，在保護農(nóng)民權(quán)益問題上還存在一定的障礙。

有學(xué)者指出，在土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的承包方與發(fā)包方關(guān)系問題上，“對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的這種限制與物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)不相吻合”。進一步而言，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時，承包方雖作為流轉(zhuǎn)主體，但需要經(jīng)發(fā)包方同意，這種方式完全是把土地承包經(jīng)營權(quán)作為普通債權(quán)來看待，與物權(quán)法定位的用益物權(quán)相違背，同時也與我國土地流轉(zhuǎn)的依法、自愿、有償這一基本原則不相匹配。一方面賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)自主權(quán)，另一方面又將流轉(zhuǎn)自主權(quán)建立在發(fā)包方同意的基礎(chǔ)上，這無疑是為農(nóng)民土地權(quán)益受損提供了一種法律上的默許。在實際流轉(zhuǎn)過程中，村社集體往往可以間接或者直接強加干預(yù)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，這種現(xiàn)象在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)部分村民對土地所有權(quán)歸屬都認(rèn)為屬于村社集體這一點上得到了證實，也說明農(nóng)民的權(quán)益在受損時無法得到保護，甚至無從知曉。

所以，農(nóng)村土地承包法中關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，應(yīng)該本著尊重農(nóng)民的意愿、保護農(nóng)民權(quán)益的初衷，加以修改修正，發(fā)揮農(nóng)民作為土地承包者在土地流轉(zhuǎn)中的主體性作用。同時注重各法律之間相互銜接，為地方在落實中央政策時提供強有力的法律保障，進一步加快土地法治化進程，完善農(nóng)村土地承包制度法律體系的建沒，將法律的基本原則落到實處。

以河南省為例，2016年《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實施意見》中對頒汪工作做了進一步要求，在2017年全省確權(quán)工作收尾中各地應(yīng)結(jié)合自身情況，制定流轉(zhuǎn)后糾紛處置的政策和法規(guī)，規(guī)范流轉(zhuǎn)中未解決的問題，合理引導(dǎo)農(nóng)民重視土地權(quán)益。

但是，從河南省土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的狀況來說，基本上農(nóng)民都取得了土地確權(quán)證書，但對土地權(quán)益的理解仍然不夠，思想層次上沒有轉(zhuǎn)變，很多農(nóng)民甚至仍然不相信法律。由于“三權(quán)分置”政策的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尚處于探索階段，國家層面的政策和法律規(guī)定還沒有成型，尚不能完全符合各地所需的法律支持。所以，各地要因地制宜地制定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的后續(xù)的法規(guī)和政策，解決歷史遺留問題，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛，才能切實保障農(nóng)民土地合法權(quán)益。