民營資本在PPP市場中低參與度的解決方法探討

【摘 要】 PPP項目正在如火如荼地推進，已經創(chuàng)造出一個數萬億級別的PPP交易市場。在中國，社會資本被劃分為國有資本和民營資本。民營企業(yè)對PPP項目參與熱情不高，本文從提高政府治理水平和加快PPP二級市場培育兩個方面就民營企業(yè)低參與度問題提出解決方案。

【關鍵詞】 PPP 政府治理

一、提高政府治理水平

政府治理水平是指政府的自身運行效率與公共服務能力。鄭子龍指出私人部門參與基礎設施PPP項目投資的意愿與政府治理之間的關系。私人投資PPP項目的可能性與投資額都受到政府治理水平的顯著影響。政府治理水平體現(xiàn)了政府保障契約順利履行的能力，政府治理水平越高，政府作為PPP項目的合作方充分承擔己方責任的可能性就越高。隨著政府治理的改善，私人部門的投資信心得到提升。PPP項目是一種雙向的長期合作，政府與投資人雙向進行選擇。遵紀守法、工作規(guī)范、信息披露制度健全和信譽良好的地方政府往往在PPP市激烈的競爭中對于投資人更有吸引力。因此，為了吸引更多民營企業(yè)參與PPP項目，制定推出多種規(guī)范或規(guī)則并不是最為有效的辦法，而應該在積極完善政策環(huán)境的基礎上，從政府治理的各個方面入手，切實做出有效改善，從根本上提振民營企業(yè)的投資信心。各地方政府可以從以下幾個方面入手，改善PPP領域的政府治理。

（一）改變“重建設，輕運營”的合作模式和采購方式。PPP不僅僅是一種融資模式，更是一種綜合性的管理模式。它包含規(guī)劃、融資、建設、運營維護等諸多環(huán)節(jié)。PPP項目雙方一般合作10年到30年，建設期僅有兩三年，運營期占據了全生命周期的大部分，是PPP項目持續(xù)運營、質量保障的關鍵所在。在引入社會資本時，不應當過于重視社會資本在建設方面的實力，一定程度上導致了中標方多為具有建筑承包商背景的國企，大量在運營方面具有豐富經驗的民營企業(yè)往往難以獲得機會。地方政府要避免不合理打包實施和采購PPP 項目的行為，應該對項目打包實施的做法進行更為嚴謹的評估，避免簡化實施步驟導致的項目物有所值損失和對民營企業(yè)的擠出效應。選擇社會資本時應更多關注PPP項目的運營環(huán)節(jié)，綜合評估社會資本的專業(yè)能力，給予“小而?！钡拿駹I企業(yè)更多中標機會。

（二）樹立支持PPP模式長期發(fā)展的政策預期。PPP 項目合作周期可以長達三十年，往往需要社會資本在人員、資金和資源等方面較為長期的投入，社會資本尤其是民營企業(yè)需要相應制定和調整企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略。與大型國有企業(yè)相比，民營企業(yè)抗風險能力相對較弱。民營資本參與PPP 項目需要更加穩(wěn)定、連貫和可預期的長期政策。如果項目規(guī)則是可期的，政府頒布的政策具有一定穩(wěn)定性，民營企業(yè)和政府更多地展開長期、廣泛的合作也會是可期的。現(xiàn)在政府規(guī)則的透明，監(jiān)管的到位，運作的規(guī)范，是對民營企業(yè)最大的保障。有了這個保障，更多民營企業(yè)才可能加入進來，與政府合作的信心也會更強。可以從如下幾個方面強化社會資本對國家推動PPP模式發(fā)展的預期，以提振民營資本參與PPP的投資信心。

1.對不同所有制社會資本“一視同仁”。地方政府要樹立平等合作的觀念，各級財政部門應該聯(lián)合有關部門營造公平競爭環(huán)境，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標準、同等待遇參與PPP 項目。招標選擇社會資本方時，要合理設定投標資格和評標標準，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。財政部門要同有關行業(yè)部門合理設定采購標準和條件，確保采購過程公平、公正、公開，不能以不合理的采購條件（包括設置過高或無關的資格條件，過高的保證金等）對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇。各級財政部門不對為民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP 項目進行政策支持。

2.放松對聯(lián)合體的限制。就項目的層級而言，民營企業(yè)中標的項目規(guī)模和項目個數占比較大的均為縣、區(qū)級項目，縣、區(qū)級項目的規(guī)模和個數占比分別達到了為72%和78%，表明民營企業(yè)在對PPP 項目的選擇中會更傾向于低實施機構層級的項目。低實施機構層級的項目往往規(guī)模較小，所需資金量較少，適合中小型民營企業(yè)單獨投標，高實施機構層級的項目往往因民營企業(yè)資金缺乏而無法投標。同時，在主流的 PPP 采購過程中，地方政府通常會對聯(lián)合體數量、聯(lián)合體資質、聯(lián)合體出資做出約定，限制了聯(lián)合體內部優(yōu)化權利義務分配的空間，使得大量具備專業(yè)服務能力但出資能力不強的民營資本無法直接參與PPP 項目。地方政府要鼓勵不同類型的民營企業(yè)、外資企業(yè)，通過組建聯(lián)合體等方式共同參與PPP 項目。

二、加快培育PPP二級市場

鄭子龍（2017）指出金融深化程度與私人參與PPP項目的意愿有強烈的正相關性，金融體系完善程度是私人投資者考慮的重要因素之一。PPP項目周期普遍在十年以上，并且大多數項目約定特殊目的載體股權不能自由轉讓，目前只有銀行作為債權形式進行融資，股權融資相對較少，導致大量場外資金無法進入PPP 市場。退出渠道的不完善影響了社會資本的參與熱情。推動PPP項目與資本市場深化發(fā)展相結合，依托各類產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道。提高PPP項目收費權等未來收益變現(xiàn)能力，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出機制，增強PPP項目的流動性，提升項目價值，才能吸引更多民營資本的參與。加快二級市場的培育，鼓勵風險偏好不同的投資人和專業(yè)服務機構進入PPP 領域，是實現(xiàn)PPP 項目再融資和風險分配的重要途徑，也是發(fā)起投資人獲得持續(xù)投資能力的重要渠道。

【參考文獻】

[1] 莫呂群，劉明.如何破解PPP 項目融資難[J].施工企業(yè)管理，2016，（09）.

[2] 鄭子龍.政府治理與PPP項目投資：來自發(fā)展中國家面板數據的經驗分析[J].世界經濟研究，2017（05）.

作者簡介：黃珊妮（1997—01月—29日） 女，漢族，福建泉州人，河南大學經濟學院，2015級本科生，研究方向：金融學