《跨界環(huán)境影響評價公約》評析

呂瑤瑤

【摘 要】 隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也導(dǎo)致了一系列全球性的環(huán)境污染和生態(tài)平衡破壞問題。因此，解決環(huán)境問題是當(dāng)務(wù)之急。全球環(huán)境問題的解決不能只考慮自身，要將國家、地區(qū)，乃至全球作為一個整體來解決，《跨界環(huán)境影響公約》是為跨界環(huán)境保護(hù)制定的一項公約。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境保護(hù) 跨界環(huán)境影響評價公約 環(huán)境污染

跨界環(huán)境影響評價是指對于可能引起重大跨界環(huán)境損害的活動，行為起源國要在其實施之前對其潛在的跨界環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測、評價，并采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，以期減少或消除該活動可能對環(huán)境產(chǎn)生的重大不利跨界影響。跨界環(huán)境影響評價制度，是國家通過立法對跨界環(huán)境影響評價的對象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)跨界環(huán)境影響評價活動的一套規(guī)則。

一、《跨界環(huán)境影響評價公約》的產(chǎn)生背景及發(fā)展歷程

環(huán)境影響評價制度現(xiàn)在已經(jīng)不僅僅是一個國家的國內(nèi)制度，環(huán)境法的特殊性要求各國政府采用特別的法律手段滿足保護(hù)環(huán)境的需要，環(huán)境影響評價是一項重要的法律手段。國際法意義上的跨界環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)是有多個國家參與、評價過程充分考慮對他國環(huán)境的影響，有相對成熟的法律制度保障其實施。目前各國出于對本國主權(quán)的顧慮以及利益保護(hù)，往往規(guī)避跨界環(huán)境影響評價的國際性，無法實現(xiàn)跨界環(huán)境的預(yù)防。因此有一套相對成熟的跨界環(huán)境影響評價制度是保證實現(xiàn)跨界環(huán)境影響評價的關(guān)鍵。

20世紀(jì)60年代環(huán)境影響評價制度最初出現(xiàn)時，僅僅在北美和歐洲的部分國家實施。由于環(huán)境問題本身可能產(chǎn)生跨界的影響，隨著社會發(fā)展、公眾環(huán)境意識的提高以及各國對環(huán)境問題重視程度的提高，如何界定國家間就環(huán)境問題的權(quán)利義務(wù)關(guān)系成為了學(xué)界普遍關(guān)注的問題，歐洲一些國家也開始考慮建立一個跨界的環(huán)境影響評價制度。

上個世紀(jì)70年代，開始出現(xiàn)關(guān)注各國應(yīng)如何避免不利于鄰近國家的環(huán)境損害等議題的國際性文件。1972年，為了明確各國控制環(huán)境問題產(chǎn)生跨界影響的責(zé)任，聯(lián)合國在瑞典斯德哥爾摩召開的“人類環(huán)境會議”中發(fā)表了《人類宣言》，該宣言的第21項原則即尊重他國環(huán)境原則中主張：各國應(yīng)確保并控制其管轄境內(nèi)之活動并未對其他國家或境外之地域造成損害。在該原則的影響下，1975年歐洲安全與合作會議簽訂了《赫爾辛基協(xié)定》，指出聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會應(yīng)跟進(jìn)并明確環(huán)境影響評價之概念。1975年，在歐洲安全與合作組織會議最后一項決議中提出，要求歐洲經(jīng)濟(jì)委員會開展有關(guān)于環(huán)境影響評價的活動。

1991年，《跨界環(huán)境影響評價公約》（埃斯波公約）由歐洲經(jīng)濟(jì)委員會的41個成員國在芬蘭簽訂，該公約于1997年正式生效，是第一個以環(huán)境影響評價為主要內(nèi)容的國際文件。然而，盡管埃斯波公約是聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會的產(chǎn)物，但是經(jīng)2001年修訂以后，開始允許其他非歐洲經(jīng)濟(jì)委員會成員國的聯(lián)合國成員國加入，當(dāng)前埃斯波公約共有44個締約國加歐盟。修訂后，締約國進(jìn)而協(xié)商建立了監(jiān)察委員會和跨界環(huán)境影響評價資料庫，同時大力協(xié)助發(fā)展中國家和處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的國家加入埃斯波公約。

《公約》迄今為止經(jīng)過兩次修正。

第一修正案于2001年在索菲亞達(dá)成，修正案決定開放公約，允許非聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會成員的聯(lián)合國成員國加入。2014年8月26日，第一修正案通過實施。

第二修正案于2004年在克羅地亞達(dá)成，修正案決定對公約內(nèi)容做出一些細(xì)微變化。尚未實施。

二、《跨界環(huán)境影響評價公約》的內(nèi)容與適用范疇

《公約》內(nèi)容包括正文和附錄兩個部分。

簡要內(nèi)容：

1.各締約國實施跨界環(huán)境影響評價的義務(wù)

各締約國應(yīng)當(dāng)根據(jù)埃斯波公約，對擬議的，有可能產(chǎn)生重大跨界影響的項目進(jìn)行項目前的環(huán)境影響評價。

2.來源國的通知義務(wù)

跨界環(huán)境影響來源國有義務(wù)將擬議中的可能造成重大不利影響的項目通知受影響國家，受影響國應(yīng)在通知所限定的時間范圍內(nèi)答復(fù)來源國，決定自己是否參與來源國的環(huán)境影響評價程序。

通知的內(nèi)容應(yīng)包括：項目的資訊（包括可能產(chǎn)生跨界影響的可得訊息）；可能影響項目的有關(guān)決定；受影響國家的回復(fù)期限等。

3.來源國的跨界環(huán)境影響評價資料提供義務(wù)

項目來源國應(yīng)當(dāng)向受影響國提供有關(guān)跨界環(huán)境影響評價程序的資料，來源國也可以請求受影響國提供其可能受到的環(huán)境影響的資料。同時，項目所涉及的締約方應(yīng)當(dāng)通知受影響地區(qū)的公眾。一旦受影響國表示欲參加環(huán)境影響評價，來源國還應(yīng)提供以下信息：環(huán)境影響評價程序的相關(guān)信息，包括意見傳達(dá)的期限；擬議活動的相關(guān)資料和其可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

4.來源國制定跨界環(huán)境影響評價報告書的義務(wù)

報告中應(yīng)當(dāng)包含對擬議項目的內(nèi)容、目的、替代方法、對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響、潛在影響、嚴(yán)重程度、緩解措施等內(nèi)容。

5.來源國和受影響國的協(xié)商義務(wù)

跨界環(huán)境影響評價報告書完成后，項目來源國應(yīng)當(dāng)與受影響國進(jìn)行協(xié)商，研究減輕不利環(huán)境影響或消除不利影響的措施。項目來源國將根據(jù)跨界環(huán)境影響評價報告的結(jié)果作出最后決定，并將決定的內(nèi)容和決定所做出的依據(jù)或緣由通知受影響的國家。

三、《跨界環(huán)境影響評價公約》的實施現(xiàn)狀

埃斯波公約締約國第三次會議審查了締約國之間跨界環(huán)境影響評價的實施。根據(jù)會議中所提供的資料分析顯示，埃斯波公約和各項雙邊、多邊協(xié)議的持續(xù)發(fā)展使越來越多的締約國開展對跨界環(huán)境影響評價的應(yīng)用。根據(jù)埃斯波公約的規(guī)定，歐洲經(jīng)濟(jì)委員會成員國必須在跨界環(huán)境影響評價區(qū)域合作的層面上開展環(huán)評，在環(huán)評過程中除了履行埃斯波公約的規(guī)定，還需要特別關(guān)注公約指導(dǎo)下簽訂的雙邊或多邊條約中的有關(guān)規(guī)定，以及與該埃斯波公約有關(guān)的跨界環(huán)評指南。

埃斯波公約簽訂后，給歐洲地區(qū)帶來對顯著的影響就是出現(xiàn)許多借鑒本公約而簽訂的區(qū)域性合作條約，在國家層面，各締約國創(chuàng)建新的法律或修改現(xiàn)有法律以確立環(huán)境影響評價的程序，特別是在跨界情形下的環(huán)境影響評價程序。有許多國家決定修改現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法律以便于吸納公約的相關(guān)條款，還有一些國家通過制定詳盡的與跨界環(huán)境影響評價有關(guān)的特別立法來實現(xiàn)跨界環(huán)境影響評價程序。

四、《跨界環(huán)境影響評價公約》面臨的挑戰(zhàn)

《公約》當(dāng)前被認(rèn)為是創(chuàng)新的國際法律文件，在可持續(xù)發(fā)展、預(yù)防、減少和控制環(huán)境影響方面達(dá)到國際領(lǐng)先水平。公約可以使國盡可能的避開潛在的跨界環(huán)境問題，使越多的成員參與實施，保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

然而公約的實施中仍面臨著兩個主要問題，一個是公約自身效力的問題，公約的國際化性質(zhì)導(dǎo)致俄公約的公眾參與性不高，一項制度與政策的實施，是需要廣大的民眾來認(rèn)可和維護(hù)的。但是對于大多數(shù)國家來說，相關(guān)的環(huán)境法規(guī)仍然有所欠缺，缺乏可操作性，公眾的環(huán)保意識不是很高，加之實施跨界環(huán)境影響評價，必然會在一定程度上降低企業(yè)的投資機(jī)會，增加企業(yè)的投資成本，這些都直接導(dǎo)致了公眾對跨界環(huán)境影響評價制度的排斥與不認(rèn)可。

另外一個是公約適用過程中的覆蓋范圍的問題?？缃绛h(huán)境影響評價如何在多個國家中開展以及開展的方式是一大難題，當(dāng)前的跨界多集中于兩國或三國之間，倘若一項可能產(chǎn)生重大不利環(huán)境影響的活動發(fā)生在五個甚至更多國家之間，僅僅通過兩兩跨界環(huán)評并不能解決根本的環(huán)境問題，如何在一項跨界環(huán)境影響評價中吸納多個國家成為一個新的挑戰(zhàn)。

五、《跨界環(huán)境影響評價公約》未來的發(fā)展方向

1、對于跨界環(huán)境影響評價公約的發(fā)展前景，最主要的是公約的全球性普及問題。

跨界環(huán)境影響評價之所以沒有普及，很大一部分原因在于很多國家出于對主權(quán)上的顧慮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的考慮，而規(guī)避對跨界環(huán)境問題采取事先的環(huán)境影響評價程序。面對這種情形，需要建立一個全球性跨界環(huán)境影響評價制度的框架公約，規(guī)范一般的跨界環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)和跨界環(huán)境影響評價內(nèi)容，為各區(qū)域的跨界環(huán)境影響評價條約提供指導(dǎo)。

2、區(qū)域性跨界環(huán)境影響評價制度的完善

區(qū)域性跨界環(huán)境影響評價制度與全球性跨界環(huán)境影響評價制度最大的區(qū)別在于它的地區(qū)性特征。環(huán)境問題既有全球共性，也有地區(qū)的個性，每個地區(qū)都有其獨(dú)特的自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)條件，在這兩者的作用下，再加上各國地理位置特點，全球生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)被分為無數(shù)個區(qū)域，跨界環(huán)境影響評價也在不同的區(qū)域開展。采取區(qū)域性的合作方式簽訂跨界環(huán)境影響評價制度的條約和協(xié)定可以更有效的執(zhí)行跨界環(huán)境影響評價全球性框架公約。

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