中國體育體制研究

丁怡清

摘要：幾十年來，中國體育事業(yè)取得的輝煌成績與舉國體制息息相關(guān)，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，舉國體制弊端日漸顯現(xiàn)。本文通過文獻(xiàn)分析法，分析舉國體制的局限性，并從管理體制、產(chǎn)業(yè)體制、訓(xùn)練體制、競賽機制四個方面給出建議。

關(guān)鍵詞：舉國體制；管理；產(chǎn)業(yè)；訓(xùn)練；競賽

中圖分類號：G642.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）12-0235-03

一、體育體制的定義及組成

（一）定義

體育體制是國家組織管理體育的各種機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力劃分以及各項制度和準(zhǔn)則的總稱。

（二）組成

體育體制主要包括三個組成部分：一是體育組織機構(gòu)，即各級體育行政機構(gòu)的設(shè)置、體育社會組織的建立；二是各級行政機構(gòu)、體育社會組織的運行機制；三是體育行政機構(gòu)和體育社會組織所頒布的各項管理規(guī)定和準(zhǔn)則。

二、體育體制的類型

體育體制是一個國家或是地區(qū)在體育領(lǐng)域中權(quán)力和利益分配的結(jié)果。各國政府體制的不同致使其體育體制的結(jié)構(gòu)也不盡相同，按照管理權(quán)力的歸屬可以分為以下三類：政府主導(dǎo)型、社會主導(dǎo)性、政府和社會組織結(jié)合型。

（一）政府主導(dǎo)型

在政府主導(dǎo)型下，政府設(shè)置專門的體育管理機構(gòu)，行使幾乎全部的體育管理職能，權(quán)力高度集中。這種方式有利于人、財、物等資源配置效率的提高，但與此同時，它抑制了社會體育組織的發(fā)展。目前，只有少數(shù)的社會主義國家：古巴和朝鮮實行政府主導(dǎo)型體育體制。

（二）社會主導(dǎo)型

社會主導(dǎo)型是指政府不設(shè)有專門的權(quán)威機構(gòu)，來負(fù)責(zé)體育工作，而是由社會體育組織來管理體育。以美國為首的少數(shù)發(fā)達(dá)國家大多采用社會主導(dǎo)性。在美國，職業(yè)體育聯(lián)盟是管理各職業(yè)體育項目的最高機構(gòu)，涉及比賽規(guī)則、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的制定，電視轉(zhuǎn)播權(quán)，門票收入分成，運動員分配及流通，勞資關(guān)系等方方面面。而對于業(yè)余體育的管理，主要是通過學(xué)校系統(tǒng)下的各級體育聯(lián)合會、社會體育組中的美國奧委會，以及以美國宗教組織為代表的其他社會組織自治。

（三）政府和社會組織結(jié)合型

政府和社會體育組織共同管理的體育體制在世界范圍內(nèi)被廣泛采用。它是指政府設(shè)立專門的體育管理機構(gòu)在宏觀政策及方針制定上發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，而社會體育組織負(fù)責(zé)具體事務(wù)的展開及管理。法國是結(jié)合型體育體制的典型代表。法國政府設(shè)立的青體部和國民教育部與民間機構(gòu)中單項體育協(xié)會聯(lián)合發(fā)揮作用。既發(fā)揮了政府主導(dǎo)作用，也增加了社會民間力量對體育運動參與的積極性；其局限性體現(xiàn)在權(quán)限劃分模糊和利益分配的斗爭。

三、我國體育體制

我國現(xiàn)行的體育體制是以競技體育為中心的舉國體制，它指在特定時期內(nèi)，我國體育事業(yè)出于政治需要為達(dá)成一定的目標(biāo)，集中國家力量，對資源進行有效地配置，迅速提高體育的發(fā)展機制及相應(yīng)的組織機構(gòu)，它是體育管理組織體系以及與之相對應(yīng)的管理規(guī)范的有機統(tǒng)一。我國現(xiàn)行體育管理機構(gòu)為政府機構(gòu)和社會組織機構(gòu)。政府機構(gòu)中，設(shè)立隸屬國務(wù)院和各級政府的體育機構(gòu)對體育的運行發(fā)展進行總體干預(yù)。與此同時，在其他系統(tǒng)內(nèi)，也依據(jù)系統(tǒng)實際情況，設(shè)立相應(yīng)的體育管理機構(gòu)開展本系統(tǒng)內(nèi)的體育工作。社會組織機構(gòu)主要有三種，一種是社會組織如中華全國體育總會、中國奧委會；第二種是群團組織為工會、婦聯(lián)、共青團、學(xué)聯(lián)；第三種是民間體育組織。

四、問題

中華人民共和國成立初期，我國體育在強大的外在參照系與貧弱的內(nèi)在現(xiàn)實對比之下，出于政治需要，擴大在國際社會的影響力，提升在全球的政治地位，創(chuàng)建負(fù)責(zé)任的大國形象。增強人民的民族歸屬感和民族自豪感。實行了以競技體育為中心，高度集權(quán)化的舉國體制。自十一屆三中全會以來，我國進入市場經(jīng)濟，但我國體育體制仍為舉國體制。近年來，舉國體制所產(chǎn)生的種種弊端開始凸顯。

（一）資金不足

舉國體制下，政府是唯一的投資者，行政指令作為體育發(fā)展的主要管理手段。資金來源較為單一，多依賴于政府財政投入。在競技體育方面，國家擔(dān)負(fù)著各級運動隊、國家隊的一切費用。在群眾體育方面，除了基層基礎(chǔ)體育設(shè)施的投入，國家還要對體育系統(tǒng)內(nèi)的全部列入國家編制的人員進行財政供養(yǎng)。國家財政不堪重負(fù)。

（二）效率低下

政府以計劃手段，預(yù)算撥款的模式，造成了某種程度上的高投入、低產(chǎn)出、資源浪費的現(xiàn)象。隨著競技體育規(guī)模的發(fā)展，國家維持專業(yè)隊的運作成本越來越大，效率和效益均呈現(xiàn)遞減的趨勢，市場作用發(fā)揮不夠，資源配置機制有待完善。

（三）系統(tǒng)封閉

政府包辦體育，競技體育的運行高度依賴于政府行政手段，導(dǎo)致體育人才無法合理流動。人才流動機制不健全，束縛于多元化的部門主體，主要以地方行政區(qū)域為單位。由于系統(tǒng)的封閉，退役運動員的文化素質(zhì)相對較低，再就業(yè)問題難以解決。在計劃經(jīng)濟體制下，對退役運動員國家還負(fù)責(zé)分配，但現(xiàn)如今市場經(jīng)濟體制，退役運動員所面臨的形勢更為嚴(yán)峻。

（四）發(fā)展失衡

由于政府選擇了優(yōu)先發(fā)展競技體育，特別是在各行政區(qū)內(nèi)競技體育成績與政府政績直接掛鉤的狀況下，群眾體育的發(fā)展相對滯后，社會力量一直是處于被抑制的狀態(tài)，也形成了依靠政府的慣性。全國范圍內(nèi)體育發(fā)展嚴(yán)重不平衡。

（五）目標(biāo)多元

舉國體制下，實踐主體的多元化，帶來了體育功能的發(fā)展，但是也從根本上引起體育發(fā)展的矛盾與沖突。不同層面的主體對體育的需要、選擇和取向不僅存在著差異和分歧，甚至還存在著競爭關(guān)系。尤為明顯的是公益目標(biāo)與職業(yè)化市場目標(biāo)之間的矛盾。

（六）預(yù)期不明

預(yù)期是指個體或某組織團體作為一個理性實體對未來經(jīng)濟變量的估計，企業(yè)投資體育是為了追求利益的最大化。如果預(yù)期模糊，將會引發(fā)大量短期行為。近期樂視體育裁員10%引發(fā)熱議，由于初期建設(shè)階段，對樂視體育資金的投入的管理沒有明確的預(yù)期及精準(zhǔn)的規(guī)劃，造成成本浪費以及人員冗余，為了更好地提升人均效率，完善組織機構(gòu)，提高核心競爭力，對人事結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化。企業(yè)的預(yù)期不明，某種程度上來源于政府政策的變動速度過快。

（七）產(chǎn)業(yè)畸形

市場經(jīng)濟引發(fā)了體育產(chǎn)業(yè)化改革的浪潮，由于體育產(chǎn)業(yè)化、市場化在中國還是一個全新的領(lǐng)域，政府部門對體育產(chǎn)業(yè)化的狀況，并沒有一個清楚的把握，只能從宏觀上給予意見。相關(guān)體育行政部門對體育產(chǎn)業(yè)化、市場化改革高度關(guān)注，自覺或不自覺地介入微觀經(jīng)濟活動，對相關(guān)企業(yè)或其他組織機構(gòu)不僅給予政策上的支持，還輔之資金的傾斜。許多企業(yè)作為獨立核算主體本身時，赤字情況顯著，但從政府政策的傾斜中所得利益遠(yuǎn)大于赤字，企業(yè)和政府目標(biāo)不一致，造成了體育產(chǎn)業(yè)市場的畸形。

（八）管辦不分

由于市場經(jīng)濟的不成熟，在體育產(chǎn)業(yè)化過程中，體育行政部門作為國家利益的代表干預(yù)市場，以行政手段管理市場，造成政府部門管辦不分。運動管理中心作為全國單項協(xié)會的常設(shè)辦事機構(gòu)，在項目管理時以國家體育總局的授權(quán)的行政單位身份，負(fù)責(zé)把中國競技體育水平搞上去，不僅抓專業(yè)運動成績管理，還抓體育市場管理。全國單項協(xié)會出臺相關(guān)條例以及規(guī)程，是公共權(quán)力的擁有者。雖然協(xié)會內(nèi)成員并不是行使該項公共權(quán)力的主體，但該權(quán)利的行使難免要交由具體的機構(gòu)或個人，在現(xiàn)實生活中，公共權(quán)力運行中含有較大變數(shù)的私人性行為不可避免發(fā)生，協(xié)會人員作為經(jīng)濟人介入市場化操作。

（九）專職沖突

隨著社會競爭壓力的增大，專業(yè)隊的運行成本越來越高，維系運作難度越來越大。在計劃經(jīng)濟體制下，相關(guān)人員一旦被專業(yè)隊錄取，便解決了就業(yè)等后顧之憂，且經(jīng)濟待遇相對優(yōu)渥。而現(xiàn)在，專業(yè)隊體制受到強大的沖擊，一方面，專業(yè)隊和體校為運動員提供的文化教育相對較少且淘汰率又高。另一方面，市場經(jīng)濟體制下，運動員退役后再就業(yè)成為一大難題。從經(jīng)濟效益上，職業(yè)隊能夠提供更高薪酬。雖然說由于企業(yè)的加入，職業(yè)隊在一定程度上解決了專業(yè)隊經(jīng)費短缺問題，運動員待遇相比專業(yè)隊有很大幅度的提高，但是由于產(chǎn)權(quán)不清及政企目標(biāo)差異，俱樂部問題也是層出不窮。在訓(xùn)練效果方面，職業(yè)隊往往是通過以賽代練，運動員參加過多的商業(yè)比賽，而無法對系統(tǒng)訓(xùn)練的時間進行保障。

（十）機制問題

回顧我國體育發(fā)展的歷史過程，雖然從總體上看，相關(guān)政策數(shù)量不斷增加，政策層級不斷提升，政策內(nèi)容也在不斷豐富，但政策目標(biāo)大多空泛、不具體、不明確，政策缺乏針對性。對于政策內(nèi)容的解讀、界定、實施、落實并未形成一套成熟的運行機制。資源配置機制、保障機制、就業(yè)培訓(xùn)機制、經(jīng)濟補償機制等方面也均需要完善和提高。鄧亞萍作為體育界政協(xié)委員，在提案中就運動員保障機制談道，“專業(yè)運動員退役安置問題一直是制約我國競技體育舉國體制通暢運行的瓶頸”。在職業(yè)體育規(guī)制政策方面，我國體育產(chǎn)業(yè)政策文件中，僅有一件涉及到職業(yè)體育管理的具體政策，即《關(guān)于加快體育俱樂部發(fā)展和加強體育俱樂部管理的意見》，該政策頒布于1999年，已不適應(yīng)我國足球、籃球等職業(yè)聯(lián)賽現(xiàn)期的發(fā)展需要。幾十年來，全國單項協(xié)會和運動項目管理中心在建立相關(guān)規(guī)制方面曾作出不懈的努力，但由于缺乏政府高層所建制的政策，賭球、賄賂、假球、黑哨等令行不止。關(guān)于健身休閑業(yè)，在英、法、澳、日等發(fā)達(dá)國家，都明確地將健身休閑業(yè)定義為非營利性產(chǎn)業(yè)，國家在稅收、信貸等方面給予一定的優(yōu)惠扶植政策。我國在2014年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見中》提出完善稅費價格政策：對相關(guān)經(jīng)認(rèn)定企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，對從事文化體育業(yè)企業(yè)按3%的稅率計征營業(yè)稅，對體育場館自用房產(chǎn)和土地享受相關(guān)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的優(yōu)惠。盡管有了這些政策的出臺，但對體育企業(yè)類別的劃分不夠明晰，實施起來難度大。

政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑，在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家，最常用采用的政策工具是財政補貼和稅收優(yōu)惠政策?！蛾P(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見中》中表示，對于有條件的地方可設(shè)立體育發(fā)展專項資金，對符合條件的相關(guān)企業(yè)及社會組織給予項目補助、貸款貼息和獎勵等優(yōu)惠政策。該項政策含金量高、操作性強，是我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上里程碑式的文件，但因頒布年限較短，其所產(chǎn)生的政策紅利有待進一步觀察。

五、完善舉國體制的舉措

（一）體育管理體制

從國際體育發(fā)展的趨勢來看，競技體育職業(yè)化、市場化是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，體育管理體制傾向于向社會主導(dǎo)型發(fā)展，政府退出直接管辦的狀態(tài)，但是這并不意味著，政府全然撒手競技體育，我國群眾體育的基礎(chǔ)還很薄弱，我國國情也決定了，當(dāng)今以后包括在今后的很長時間內(nèi)，競技體育的有效運行還仍然需要政府的干預(yù)，體育管理體制的發(fā)展目標(biāo)是政府和社會各司其職、分工協(xié)作、協(xié)調(diào)發(fā)展，由市場將政府和社會聯(lián)系起來。政府進一步加強對體育事業(yè)的宏觀調(diào)控能力，抓好體育發(fā)展規(guī)劃的大方向，完善市場競爭規(guī)則，創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，建立健全相關(guān)法規(guī)法制；政府實現(xiàn)管辦分離，加大促進項目管理中心向體育協(xié)會的轉(zhuǎn)化，將有些項目放由體育協(xié)會管理經(jīng)營，由市場去優(yōu)化配置資源，與此同時，將權(quán)力下放到省市各級，包括訓(xùn)練基地，充分發(fā)揮地方的主導(dǎo)性和積極性。

（二）體育產(chǎn)業(yè)體制

為糾正市場失靈，促進體育消費，進一步培育和解放體育市場，推動我國體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高我國體育產(chǎn)業(yè)在國際范圍內(nèi)的核心競爭力，要加大對健身休閑、保健康復(fù)、體育培訓(xùn)、場館經(jīng)營等方面的優(yōu)惠扶植政策力度，與此同時，出臺相關(guān)配套文件和具體措施，加強對體育競賽、職業(yè)體育的改革舉措落地的監(jiān)督和考核。在組織政策方面，應(yīng)該清晰地劃分產(chǎn)業(yè)組織的邊界，明確政府、市場、社會和企業(yè)等多元主體的職責(zé)；將體育服務(wù)業(yè)作為國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)中重要的組成部分，提升其比重，促進體育本體產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，拓展相關(guān)業(yè)務(wù)，促進融合發(fā)展，完善體育產(chǎn)業(yè)的鏈條，推動集群發(fā)展，以促進我國體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的順利推進；優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，因地制宜地發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，建立東、中、西體育產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、良性互動的發(fā)展格局；堅持自主創(chuàng)新、加強產(chǎn)學(xué)研基地結(jié)合，提高體育產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化水平，加大對體育產(chǎn)業(yè)標(biāo)志及無形資產(chǎn)保護。

（三）體育訓(xùn)練體制

學(xué)訓(xùn)矛盾、國家利益和地方矛盾、訓(xùn)練經(jīng)費不足矛盾等弱化了競技體育訓(xùn)練教育人、培養(yǎng)人的本質(zhì)。完善和發(fā)展訓(xùn)練體制，拓寬訓(xùn)練渠道，發(fā)展橫向和縱向訓(xùn)練途徑。提升運動員人文觀念，全面發(fā)展運動員素質(zhì)，促進運動員的全面發(fā)展，從根源上解決訓(xùn)練過程高淘汰率、文化教育水平低、退役運動員再就業(yè)困難等問題。與此同時，要提高運動訓(xùn)練的科技含量。

（四）體育競賽體制

改革全運會體制，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，調(diào)動國家、社會等各方面的積極性，促進競技體育面向市場，提高競賽質(zhì)量和效率，縮短戰(zhàn)線，突出重點，加強規(guī)范化管理，設(shè)計出更加科學(xué)的制度。

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Research on Chinese Sport Whole-nation System

DING Yi-qing

（Department of Physical Education，Peking University，Beijing 100871，China）

Abstract：For decades，the brilliant achievements what China sports have made is closely related to sport whole-nation system，but with the economic development and social progress，the drawbacks of sport whole-nation system occur increasingly. Through literature analysis，this paper analyzes the limitations of sport whole-nation system，and gives suggestions from four aspects：management system，industrial system，training system and competition mechanism.

Key words：sport whole-nation system；management system；industrial system；training system；competition mechanism