自然資源部成立了自然資源怎么管

要回答問題先看一個正在發(fā)生的“不死”、“將死”的故事。故事源于“死海不死”。

死海海拔為負423米，即低于海平面423米，鹽含量比地中海高出大約10倍，具有全世界獨一無二的自然景致。死海地處內陸和沙漠，以色列、約旦和巴勒斯坦交界處。死海是湖，不是“?！?。從耶路撒冷出發(fā)，往東南方向一個多小時車程，可抵達不與任何海洋相連的“死海”?！安凰馈币蚱潲}含量很高，所以即便不會游泳的人也會浮在水面。因此“死海不死”得以為世人所知。而現在，死海將死！據以色列環(huán)境保護部近期報告，死海水位下降速度“令人震驚”，現在每年平均1.2米左右。過去40年間，死海水面累計下降大約30米。水位下降，導致原來有水處形成鹽塊；鹽塊在地下水沖刷下消失，地表顯現窟窿，即天坑；天坑會崩塌，構成危險。伴隨湖面不斷縮減，天坑逐漸增加，如今已達6500多個。中東生態(tài)和平組織提供的資料顯示，死海水面面積迄今已經減少超過三分之一。以研究為依據，一種極端預測是：死?？赡?050年干涸——死海將死！造成死海將死的主要因素之一是約旦、以色列和敘利亞等國就水資源管理和使用缺乏相互協調；二是諸多企業(yè)在死海邊投資建廠，所謂“靠山吃山、靠海吃?！?，用死海中的礦物質制造肥料、藥物和化妝品。不少約旦和以色列企業(yè)采用過時的水密集型“蒸發(fā)”工藝，從死海提取礦物質，耗費大量水資源，卻不支付“水費”；三是湖區(qū)周邊酒店和溫泉療養(yǎng)院鱗次櫛比，大量耗用水資源?？傊?，死海將死是以色列、約旦和巴勒斯坦為經濟利益驅使，無節(jié)制、粗放式使用死海之水，使其入不敷出造成了死海將死的局面。當然，全球氣候變化導致死海蒸發(fā)加快也是一方面因素。但全球氣候變化仍然離不開人類為經濟利益對大自然的過度擾動。

解決多頭管理問題

死海將死就是因為死海是大家的，每家因為站在自己既得利益的角度看問題，所以難以協調。在我國，國內對自然資源多頭管理的情況也一直存在。早期的計劃經濟體制，自然資源被作為生產資料，主要服務于國家的工業(yè)化、城市化建設，分別屬于當時的農牧漁業(yè)部、冶金工業(yè)部、地質礦產部、煤炭工業(yè)部等。隨著自然資源的功能發(fā)生轉變，人們對生態(tài)保護意識的提高，一些部門被取消，資源管理權限劃歸到其它部門。到此輪國務院機構改革方案出臺前，管理自然資源的職能仍然散落各處，農業(yè)、水利、林業(yè)等八個部門都涉及其中，這就可能導致管理上的沖突——有的要經濟利用，有的把保護納入考量?！拔曳N牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農業(yè)部了，一個是草本，一個是木本?！比珖f委員、全國社保基金理事會會長樓繼偉在2018年“兩會”期間談及改革時以此舉例，引起在場一陣哄笑。

部門間交叉重疊的矛盾反映在地方，則是升級版。在林業(yè)部門下轄的森林工業(yè)企業(yè)試驗區(qū)（森林工業(yè)企業(yè)是在國有林區(qū)從事木材采運、加工、林產化工、林機修造、運輸、供銷的企業(yè)，簡稱森工企業(yè)），農民拿著水利部門頒發(fā)的合同養(yǎng)魚時與森工發(fā)生沖突。

自然資源部的成立，將是解決過去數十年多頭監(jiān)管問題的重要一步。

區(qū)分公益性和經營性資產

自然資源部的成立，一個很重要的職責是在規(guī)劃中設置生態(tài)保護紅線，其中既包括在保護區(qū)邊界劃定的紅線，也有資源開發(fā)利用的隱形控制紅線。

對于自然資源的利用，不少學者建議區(qū)分公益性和經營性資源以分類管理。這類似林業(yè)中的公益林和商品林。北京大學國家發(fā)展研究院教授徐晉濤進一步解釋，生態(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)、社會效益為主導的森林，經營方式受到約束，一部分由自然保護區(qū)等獨立的機構管理，無論誰經營，都以公益的方式去經營；商品林則需要實現利潤最大化。也就是說，公益性自然資源需要保護和修復，經營性資源則向市場放開，更規(guī)范地進行配置。

自然資源部新任部長陸昊對如何做好“公益性”和“經營性”自然資源有經驗。陸昊赴任東北的五年，黑龍江開啟了森工企業(yè)和礦業(yè)的改革。2017年1月，黑龍江首批國有林管理局掛牌，全面“接管”林區(qū)的森林資源培育、保護、管理等行政職能。經營方面，則由四個國有林場對應的公司負責，參與市場競爭，推進林區(qū)產業(yè)轉型升級。主政期間，陸昊曾多次透露出以生態(tài)資源優(yōu)勢推動黑龍江轉型的思路，發(fā)展生態(tài)經濟，包括有機生態(tài)農產品和生態(tài)旅游等。

除市場和政府之外，隨著對多中心治理的關注，社區(qū)作為資源的直接使用者，其自組織自管理開始受到了重視，并被稱為是自然資源管理的第三條路。

確權與考核

在此輪機構改革方案中，自然資源部的職責描述近半數是收歸相關資源確權登記職能。這是針對之前資源性國有資產的家底不清，資源使用效率不高提出的。產權不清晰的問題在自然資源中實為常見。徐晉濤說，在林業(yè)領域，仍然存在相當一部分沒有確權的自然資源，主要存在于集體所有和國有之間，東北林場就是顯見的案例。邊界不清會導致重復計算，資源面積的總和相加可能會大于國土面積。全球環(huán)境研究所生態(tài)專家彭奎觀察到，在國有自然資源資產中不同層級的政府間、在集體所有中不同集體間，也會因產權不清產生糾紛。如最典型的林草之爭中，退化的林地屬于草原還是森林？

確權工作在此次機構改革之前已在進行。相信，之后這方面工作會加強、加速進行。

自然資源資產核算和定價則為確權后的管理提供了另一種思路，即制定資產負債表，對地方綠色政績考核。但如何對執(zhí)政者有效考核是一個繞不過去的問題。以前的政績考核更多是定性指標，實際對政績并沒有太大影響。如果考核不到位，自然資源管理的效果就難以達到理想。

如何管理自然資源的重任落到新組建的以陸昊領銜的自然資源部肩上。盡管陸昊有著較為豐富的實戰(zhàn)經驗，但如何逐步、較快解決自然資源管理幾十年遺存下來的問題，更好、有效管理好國家的自然資源依然任重道遠。