美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略建設(shè)

高榮偉

作為全球網(wǎng)絡(luò)技術(shù)最發(fā)達(dá)、信息化程度最高的國(guó)家，美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全所面臨的的巨大挑戰(zhàn)有著清醒的認(rèn)識(shí)。隨著網(wǎng)絡(luò)空間安全威脅日益增加，從20世紀(jì)90年代后期，美國(guó)開始著手研究應(yīng)對(duì)策略，并將這一問(wèn)題上升到國(guó)家安全戰(zhàn)略的高度。

近些年來(lái)，美國(guó)先后頒布《網(wǎng)絡(luò)空間政策評(píng)估》《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》等一系列政策性文件，從技術(shù)層面、資源層面、信息層面到法理層面搶占全球網(wǎng)絡(luò)空間制網(wǎng)權(quán)和制高點(diǎn)，加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間安全的戰(zhàn)略體系。

以關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)為中心

隨著社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的逐漸依賴以及阻止恐怖主義的需要，美國(guó)政府從20世紀(jì)90年代后期開始關(guān)注關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)自網(wǎng)絡(luò)空間的威脅，并逐步發(fā)展出成熟的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。

1999年底，美國(guó)政府公布《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，首次界定了美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全利益構(gòu)成，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)安全威脅對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，提出了通過(guò)國(guó)際合作等方式防范網(wǎng)絡(luò)空間安全風(fēng)險(xiǎn)的初步設(shè)想。2000年初出臺(tái)《保衛(wèi)美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間——保護(hù)信息系統(tǒng)的國(guó)家計(jì)劃》，成為美國(guó)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全的第一份綱領(lǐng)性文件。推出這份文件的一個(gè)重要?jiǎng)右蚴敲绹?guó)政府試圖通過(guò)制定新的游戲規(guī)則，確保美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間中分配財(cái)富的權(quán)力，建立所謂強(qiáng)大的、不斷增長(zhǎng)的創(chuàng)新型美國(guó)經(jīng)濟(jì)。

2003年2月，鑒于“9·11”恐怖襲擊事件的發(fā)生，小布什政府將網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展戰(zhàn)略從“發(fā)展優(yōu)先”調(diào)整為“安全優(yōu)先”，正式通過(guò)了《網(wǎng)絡(luò)空間安全國(guó)家戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略是美國(guó)保護(hù)國(guó)家安全整體戰(zhàn)略的一部分，也是《國(guó)土安全戰(zhàn)略》的實(shí)施戰(zhàn)略之一。該戰(zhàn)略明確了網(wǎng)絡(luò)空間安全的戰(zhàn)略地位，將網(wǎng)絡(luò)空間定義為“確保國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的‘神經(jīng)系統(tǒng)和國(guó)家控制系統(tǒng)”，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢(shì)做出了新的判斷，認(rèn)為新形勢(shì)下恐怖敵對(duì)勢(shì)力與信息技術(shù)的結(jié)合對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成嚴(yán)峻威脅。

《網(wǎng)絡(luò)空間安全國(guó)家戰(zhàn)略》提出了三大戰(zhàn)略目標(biāo)：防止美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊；減少美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)攻擊所針對(duì)的漏洞；確實(shí)遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊時(shí)，將損害及恢復(fù)時(shí)間降至最低。根據(jù)《2001年關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)法案》，“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”是指“對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要的、物理的或虛擬的系統(tǒng)和資產(chǎn)，一旦其能力喪失或遭到破壞，就會(huì)削弱國(guó)家安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全或者國(guó)家公眾健康與安全”。

奧巴馬總統(tǒng)上任伊始，就啟動(dòng)了為期60天的網(wǎng)絡(luò)空間安全評(píng)估，并于2009年5月發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)空間政策評(píng)估報(bào)告》。在該報(bào)告的發(fā)布式上，奧巴馬發(fā)表了題為《保護(hù)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施》的重要講話，指定由國(guó)家安全委員會(huì)牽頭制定新的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略，綜合運(yùn)用外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、情報(bào)與執(zhí)法“四位一體”的手段確保網(wǎng)絡(luò)空間安全。

2011年5月16日，奧巴馬政府公布《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略》，宣稱要建立一個(gè)“開放、互通、安全和可靠”的網(wǎng)絡(luò)空間，并為實(shí)現(xiàn)這一構(gòu)想勾勒出了政策路線圖。該戰(zhàn)略闡述了美國(guó)“在日益以網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)的世界如何建立繁榮、增進(jìn)安全和保護(hù)開放”，其內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、執(zhí)法和外交等多個(gè)領(lǐng)域，“基本概括了美國(guó)所追求的目標(biāo)”。該戰(zhàn)略文件稱，為了打造一個(gè)“可共同使用、安全、可信賴”的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間，美國(guó)將綜合利用外交、防務(wù)和發(fā)展等多種手段。2016年7月，美國(guó)發(fā)布關(guān)于應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的“總統(tǒng)政策指令”——授權(quán)美國(guó)聯(lián)邦政府部門對(duì)向美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊的個(gè)人或?qū)嶓w實(shí)施制裁。

縱觀從小布什政府到奧巴馬政府的網(wǎng)絡(luò)安全政策戰(zhàn)略的演進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略始終以網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)為中心，著力于與其有關(guān)的三個(gè)重點(diǎn)方面，即政府部門和私營(yíng)部門之間的公私合作、網(wǎng)絡(luò)安全信息的共享以及個(gè)人隱私和公民自由的保護(hù)。在網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)對(duì)策略上，美國(guó)政府基本經(jīng)歷了從政策到立法，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)防御、再到國(guó)際威懾的階段，這顯示了美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全策略逐漸走向全面和成熟，也體現(xiàn)了其爭(zhēng)奪網(wǎng)絡(luò)空間主導(dǎo)權(quán)的深層次戰(zhàn)略意圖。

發(fā)揮軍隊(duì)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的特殊作用

美軍認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)不僅打在戰(zhàn)時(shí)，更打在平時(shí)；不僅打在軍用網(wǎng)絡(luò)，更打在民用互聯(lián)網(wǎng)。出于此種考慮，2009年初，美國(guó)將網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)列為“核心能力”。5月，美軍戰(zhàn)略司令宣布征召4000名士兵組建一支網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)“特種部隊(duì)”。6月23日，時(shí)任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨發(fā)布成立美國(guó)網(wǎng)絡(luò)司令部的命令，新司令部將負(fù)責(zé)軍用網(wǎng)絡(luò)空間的防御任務(wù)。該網(wǎng)絡(luò)司令部統(tǒng)管全美軍的網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)指揮，首任司令由美國(guó)國(guó)家安全局局長(zhǎng)基思·亞歷山大兼任。該命令指出，網(wǎng)絡(luò)空間與陸地、海洋和天空一樣，是一個(gè)獨(dú)特的軍事領(lǐng)域，國(guó)防部必須做好該領(lǐng)域的防御作戰(zhàn)和進(jìn)攻作戰(zhàn)準(zhǔn)備。

2011年7月14日，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布首份《網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》，以加強(qiáng)美軍及重要基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)。新戰(zhàn)略包括五大支柱：第一，將網(wǎng)絡(luò)空間列為與陸、海、空、太空并列的“行動(dòng)領(lǐng)域”；第二，變被動(dòng)防御為主動(dòng)防御，從而更加有效地阻止、擊敗針對(duì)美軍網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的入侵和其他敵對(duì)行為；第三，加強(qiáng)國(guó)防部與國(guó)土安全部等其他政府部門及私人部門的合作；第四，加強(qiáng)與美國(guó)的盟友及伙伴在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的國(guó)際合作；第五，重視高科技人才隊(duì)伍建設(shè)并提升技術(shù)創(chuàng)新能力。盡管美國(guó)一再?gòu)?qiáng)調(diào)該戰(zhàn)略重在防御，但從種種跡象來(lái)看，美軍已經(jīng)將網(wǎng)絡(luò)空間的威懾和攻擊能力提升到更加重要的位置。

2015年4月，美國(guó)國(guó)防部又發(fā)布新版《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》，首次公開表示將網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)作為今后軍事沖突的戰(zhàn)術(shù)選項(xiàng)之一，明確提出要提高網(wǎng)絡(luò)空間的威懾和進(jìn)攻能力，擺出積極防御和主動(dòng)威懾的姿態(tài)。該戰(zhàn)略表明美國(guó)已突破了網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)的編制體制、武器裝備、融入聯(lián)合等一系列瓶頸問(wèn)題，形成了網(wǎng)絡(luò)攻防的有效模式，具備了發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)的全部能力。

與2011年發(fā)布的首份《網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》相比，該戰(zhàn)略的主動(dòng)性、進(jìn)攻性明顯增強(qiáng)。首先，拓展軍隊(duì)的職能任務(wù)。最突出的表現(xiàn)是，美軍將“保衛(wèi)美國(guó)國(guó)土與美國(guó)國(guó)家利益免于遭受具有嚴(yán)重后果的網(wǎng)絡(luò)空間攻擊”作為職責(zé)使命和戰(zhàn)略目標(biāo)。其次，發(fā)展進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)力量。2016年10月，網(wǎng)絡(luò)空間司令部宣布下屬133支網(wǎng)絡(luò)任務(wù)部隊(duì)已全部具備初始作戰(zhàn)能力。

2016年12月24日，奧巴馬在任期末期簽署《國(guó)防授權(quán)法案》，將網(wǎng)絡(luò)司令部提升為完備的作戰(zhàn)司令部，美國(guó)國(guó)家安全局局長(zhǎng)被指定兼任網(wǎng)絡(luò)司令部司令。網(wǎng)絡(luò)司令部聚焦于國(guó)防部網(wǎng)絡(luò)發(fā)展戰(zhàn)略中提出的三項(xiàng)核心使命：防衛(wèi)國(guó)防部網(wǎng)絡(luò)并確保其數(shù)據(jù)安全性；支持聯(lián)合軍事指揮官制定的各項(xiàng)作戰(zhàn)目標(biāo)；在接收到指令后，保護(hù)美國(guó)的各項(xiàng)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施。網(wǎng)絡(luò)司令部的獨(dú)立建制，進(jìn)一步提升了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的戰(zhàn)略定位，在經(jīng)費(fèi)支撐方面，2018財(cái)年預(yù)算相比2017財(cái)年增加近16%，達(dá)到6.47億美元。

2017年2月28日，美國(guó)防部國(guó)防科學(xué)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)威懾的工作組報(bào)告》，建議制訂“網(wǎng)絡(luò)威懾”計(jì)劃，提高“網(wǎng)絡(luò)威懾能力”。5月23日，美海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)指揮、控制和通信的萊特爾中將在參議院聽(tīng)證會(huì)上稱，美軍正在建立一支有進(jìn)攻能力的“網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)預(yù)備軍”，以應(yīng)對(duì)黑客對(duì)美各部門網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的威脅。

此外，美軍以技術(shù)研發(fā)驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略防御領(lǐng)先能力。美軍在進(jìn)行的重要研究有研發(fā)網(wǎng)絡(luò)化的新一代核武器系統(tǒng)，以應(yīng)對(duì)核武器聯(lián)網(wǎng)后被攻擊的問(wèn)題；美國(guó)空軍研究實(shí)驗(yàn)室撥款75萬(wàn)美元用于開發(fā)網(wǎng)絡(luò)欺騙系統(tǒng)——Prattle系統(tǒng)，以有效降低攻擊者滲透網(wǎng)絡(luò)的能力；美國(guó)防部還將利用人工智能方法和相關(guān)技術(shù)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊，提高網(wǎng)絡(luò)安全智能化水平。

特朗普時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略

2016年11月9日，特朗普當(dāng)選美國(guó)第45任總統(tǒng)，至今一年有余。盡管特朗普就任時(shí)間不長(zhǎng)，但對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題給予了較大關(guān)注。其在競(jìng)選期間就曾聲稱，“要讓美國(guó)真正安全起來(lái)，我們必須把網(wǎng)絡(luò)安全放到首要位置”。特朗普稱，要應(yīng)對(duì)黑客攻擊與竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。

2016年度美國(guó)大選期間，由于遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊，導(dǎo)致選舉過(guò)程跌宕起伏，即使在大選結(jié)果出爐后，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)攻擊的調(diào)查和爭(zhēng)論仍持續(xù)不斷。而該事件對(duì)美國(guó)乃至整個(gè)世界政治走向的影響都是深遠(yuǎn)的，這也進(jìn)一步增強(qiáng)了美國(guó)政府加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全舉措的決心。

特朗普上任后，繼承了奧巴馬對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的重視程度，繼續(xù)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全施策，延長(zhǎng)了奧巴馬政府針對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的黑客入侵、大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)黑客入侵、選舉系統(tǒng)的黑客入侵等網(wǎng)絡(luò)攻擊制裁行政令。盡管截至目前，特朗普政府尚未公布其在網(wǎng)絡(luò)空間與網(wǎng)絡(luò)安全議題上完整的政策主張，但美國(guó)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)采取了一系列行動(dòng)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全攻防。

2017年1月31日，特朗普上任后的第10天，他在白宮召集的網(wǎng)絡(luò)安全會(huì)議上便明確表示，“美國(guó)將迅速采取行動(dòng)保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)，并使信息技術(shù)系統(tǒng)現(xiàn)代化。我將使我的內(nèi)閣部長(zhǎng)和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)負(fù)起對(duì)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的全部責(zé)任?！碧乩势杖蚊W(wǎng)絡(luò)安全專家為總統(tǒng)國(guó)土安全及反恐顧問(wèn)，也顯示出對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全事關(guān)國(guó)家安全重要性的認(rèn)識(shí)。

到目前為止，特朗普政府相繼發(fā)布的法規(guī)有《政府技術(shù)現(xiàn)代化法案》《電子郵件隱私法案》《網(wǎng)絡(luò)安全框架》法案等。2017年2月23日，美國(guó)防部國(guó)防科學(xué)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)威懾的工作組報(bào)告》，建議制訂“網(wǎng)絡(luò)威懾”計(jì)劃，提高“網(wǎng)絡(luò)威懾能力”。2017年12月18日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普發(fā)布了任期內(nèi)首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》。在這份戰(zhàn)略文件中，特朗普政府?dāng)?shù)十次提及網(wǎng)絡(luò)安全，稱美國(guó)將遏制、防范，并在必要的時(shí)候打擊使用網(wǎng)絡(luò)空間能力攻擊美國(guó)的黑客。

新“報(bào)告”強(qiáng)調(diào)“美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代機(jī)遇和挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)將決定國(guó)家未來(lái)的繁榮與安全”，提出美國(guó)需要擁有一套“防治結(jié)合、具有彈性”的應(yīng)對(duì)體系，讓網(wǎng)絡(luò)“反應(yīng)美國(guó)的價(jià)值觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，捍衛(wèi)自由，保障美國(guó)國(guó)家安全”。新“報(bào)告”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)安全在美國(guó)國(guó)家安全中的重要性，并提出了更為明確的目標(biāo)，凸顯了特朗普政府更加務(wù)實(shí)、重視網(wǎng)絡(luò)安全的特點(diǎn)。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)實(shí)力、保障網(wǎng)絡(luò)安全，特朗普新“報(bào)告”還提出了四項(xiàng)新政策，分別為改善對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的“甄別、追責(zé)和響應(yīng)”“識(shí)別和優(yōu)先處理風(fēng)險(xiǎn)”“威懾和瓦解惡意的網(wǎng)絡(luò)行為體”和“進(jìn)行分層防御”。這些政策均為特朗普政府根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題特點(diǎn)及當(dāng)前美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全情況而提出的，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和專業(yè)性，攻勢(shì)意味也更加突顯。

經(jīng)過(guò)約20年的規(guī)劃與努力，美國(guó)自身的網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)和防護(hù)監(jiān)管能力已經(jīng)得到大大增強(qiáng)。特朗普任職美國(guó)總統(tǒng)之后，美國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略進(jìn)入了一個(gè)深度調(diào)整的階段?？梢灶A(yù)料，特朗普政府在網(wǎng)絡(luò)空間安全的著力點(diǎn)將進(jìn)入“下一個(gè)階段”，即由國(guó)內(nèi)為主轉(zhuǎn)向側(cè)重國(guó)際舞臺(tái)，在國(guó)際層面有步驟地推動(dòng)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略的實(shí)施?？梢酝茢啵乩势照乱徊綍?huì)比前幾任總統(tǒng)更為“關(guān)注”和“著力”于向外推行美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略和“網(wǎng)絡(luò)空間外交”。