從“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案”看美國檔案解密與開放

祁天嬌

摘要：NARA從2017年7月開始分六批集中開放了肯尼迪遇刺檔案，以響應(yīng)美國法律對(duì)該檔案解密最后期限的規(guī)定。自“1992法案”頒布以來，NARA連同其他肯尼迪遇刺檔案生成和審查機(jī)構(gòu)，為推動(dòng)檔案的解密與開放做出了長期且重大的努力。本文以“約翰·F·肯尼迪總統(tǒng)遇刺檔案”開放為案例，介紹了“約翰·F·肯尼迪總統(tǒng)遇刺檔案集”解密與開發(fā)的基本過程，旨在探析美國歷史檔案解密和開放的法律環(huán)境、機(jī)構(gòu)職責(zé)與社會(huì)背景，尤其關(guān)注美國國家檔案館在檔案解密與開放方面的歷史使命、法定職責(zé)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：約翰·F·肯尼迪遇刺檔案NARA檔案解密檔案開放

檔案解密與開放不僅關(guān)系到歷史真相的揭露，更關(guān)系到當(dāng)代政府公信力的建立與社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。1963年11月22日，美國第35任總統(tǒng)約翰·F·肯尼迪遇刺身亡，成為美國甚至全球影響最大的政治事件之一。遇刺檔案則原始記錄了該事件以及長期以來美國政府關(guān)于此事件的調(diào)查。50多年來，依賴已經(jīng)解密的部分檔案，美國民眾得以揭開遇刺事件的面紗，但尚未解密的檔案也引起了美國民眾對(duì)政府公信力的質(zhì)疑。為推動(dòng)遇刺檔案的全面解密與開放，《約翰·F·肯尼迪總統(tǒng)遇刺檔案1992法案》（President John F. Kennedy Assassination Records Collection Act of 1992， JFK Records Act，下文簡稱《1992法案》）要求美國國家檔案與文件署（NARA）建立獨(dú)立館藏單位，并在法案生效25周年即2017年10月前，開放全部遇刺檔案。然而NARA的檔案開放之路歷經(jīng)坎坷，反映出美國歷史檔案解密與開放的特殊環(huán)境與機(jī)制。

一、遇刺檔案的零散解密

“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案”是指所有記錄、描述、報(bào)道、分析、解讀遇刺事件，或者其他與遇刺事件以及對(duì)該事件的調(diào)查有關(guān)的公共或私人檔案，來源于不同主體形成的原始記錄。而從分散的原始記錄到體系化的檔案館藏，遇刺檔案的建立大體經(jīng)過了記錄形成、收集與審核、移交歸檔等過程。其中也伴隨著在生成和審查機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的持續(xù)、零散的檔案解密。

遇刺事件發(fā)生后，美國中央情報(bào)局（CIA）和聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）等機(jī)構(gòu)都參與到事件調(diào)查中，形成了《沃倫報(bào)告》《眾議院遇刺特別委員會(huì)報(bào)告》等重要調(diào)查報(bào)告，并公開刊登，成為第一批解密的遇刺檔案。隨后，有關(guān)該事件的其他政府機(jī)構(gòu)文件、新聞?wù){(diào)查、文學(xué)創(chuàng)作以及各種音視頻記錄不斷生成，引起公眾對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)調(diào)查報(bào)告真實(shí)性的懷疑。為響應(yīng)公眾要求開放更多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)檔案的訴求，1992年美國國會(huì)通過了《1992法案》，指定由NARA組建“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案集”（John F. Kennedy Assassination Records Collection），以集中管理所有遇刺檔案。

為推動(dòng)遇刺檔案的收集與移交，遇刺檔案審查委員會(huì)（the Assassination Records Review Board， AR？ RB）成立，同時(shí)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和審查各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)遇刺檔案的解密。一方面，來自FBI、CIA以及其他政府機(jī)構(gòu)的官方檔案須依法移交給NARA，但移交檔案的解密權(quán)仍由這些機(jī)構(gòu)掌握；另一方面，大量的遇刺事件目擊證人證詞被收集到NARA館藏中，并全部解密向公眾開放。到1998年解散前，ARRB已經(jīng)敦促各機(jī)構(gòu)解密了大約500萬份文件。

此后，NARA接替ARRB完成了遇刺檔案的收集與移交接收工作，并建立起獨(dú)立館藏單位——“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案集”。在該檔案集內(nèi)，一部分檔案在移交前就已經(jīng)解密，包括上文提到的《沃倫報(bào)告》等，大部分檔案在移交至NARA30天后依次解密。但仍有部分檔案沒有通過來源機(jī)構(gòu)的的解密審核，根據(jù)《1992法案》的要求，這些檔案必須在法案生效25周年，即2017年10月26日之前全部解密。

二、NARA對(duì)遇刺檔案的集中開放

NARA對(duì)遇刺檔案的集中開放，包括兩個(gè)方面：一是將已經(jīng)解密的遇刺檔案向社會(huì)公眾開放；二是敦促來源機(jī)構(gòu)加速尚未解密的遇刺檔案的解密，繼而向社會(huì)公眾開放。

1.集中開放的法定職責(zé)

NARA對(duì)肯尼迪總統(tǒng)遇刺檔案集中開放的職責(zé)是由《1992法案》明確規(guī)定的。根據(jù)法案要求，所有移交至NARA的遇刺檔案都必須集中在“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案集”內(nèi)開放，NARA不得另設(shè)其他檔案集來開放遇刺檔案。法案規(guī)定，除非因“事涉國家安全”而延遲解密，一般遇刺檔案在移交至NARA后30天內(nèi)需要解密并向公眾開放，NARA有責(zé)任向公眾提供檔案復(fù)制服務(wù)。

但同時(shí)《1992法案》也限制了NARA的檔案解密權(quán)力。NARA只負(fù)責(zé)檔案的集中開放，并不能越權(quán)來源機(jī)構(gòu)自主解密檔案。根據(jù)《1992法案》的規(guī)定，遇刺檔案的生成機(jī)構(gòu)需要審核本機(jī)構(gòu)的檔案，決定是否按照法案要求及時(shí)進(jìn)行解密和開放，如果事涉國家安全并有可能造成嚴(yán)重危害，則可申請延期解密。也就是說，NARA向公眾集中開放的遇刺檔案都已被來源機(jī)構(gòu)解密或部分解密。

2017年10月26日是《1992法案》要求的遇刺檔案全部解密的最后期限，只有那些經(jīng)過總統(tǒng)簽署認(rèn)可繼續(xù)延遲解密的檔案，才能夠繼續(xù)保密。這也是NARA之所以能夠在今年多次集中開放遇刺檔案的法律背景。

2.集中開放的檔案資源

NARA集中開放的遇刺檔案主要是指在“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案集”尚未向公眾提供利用的那部分檔案。到目前為止，該館藏單位內(nèi)共收藏有大概2000立方英尺的檔案，包括500萬頁的紙質(zhì)檔案以及照片、電影、音頻和實(shí)物檔案等。此外，還設(shè)有專門的“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案數(shù)據(jù)庫”（JFK Data？ base），以保存各機(jī)構(gòu)移交的電子文件。從上個(gè)世紀(jì)90年代后期開始至今，該館藏單位內(nèi)大約88%的檔案都已經(jīng)完全解密和開放，11%的檔案在去除涉密部分后部分開放，只有1%的檔案約3603份尚未解密。[1]NARA的目標(biāo)就是在敦促這最后1%的檔案解密的基礎(chǔ)上，為公眾提供集中、全面的遇刺檔案開放和數(shù)字化利用。為此，NARA與FBI、CIA等聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)簽署備忘錄，敦促他們加速機(jī)構(gòu)檔案解密。同時(shí)，NARA專門組建了數(shù)字化團(tuán)隊(duì)，以支持檔案開放后公眾的在線檢索利用。[2]

3.集中開放的推進(jìn)過程（見表格1）

為履行自己的法定職責(zé)、響應(yīng)《1992法案》對(duì)檔案開放最后期限的要求，NARA從2017年7月起分批開放了遇刺檔案。但由于一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以“可能損害國家安全、執(zhí)法和外交關(guān)系”為由拒絕檔案解密，特朗普總統(tǒng)遂于2017年10月26日簽署總統(tǒng)備忘錄，延遲了部分檔案的解密。這使遇刺檔案的全面解密與開放又受到了新的阻礙。但此后，NARA仍然在合法權(quán)限范圍內(nèi)開放了經(jīng)過模糊化處理[3]的部分解密的檔案，體現(xiàn)了NARA對(duì)檔案集中開放職責(zé)的堅(jiān)守。

三、解密與開放的限制因素

歷史檔案的解密與開放，是NARA當(dāng)前面臨的最重要的問題之一。[5]雖然NARA始終在推動(dòng)肯尼迪遇刺檔案的集中開放，但仍然受限于多種因素對(duì)檔案解密程度的約束。

1.法律法規(guī)因素

任何向NARA移交檔案的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，都必須根據(jù)《信息自由法》的要求審核并決定本機(jī)構(gòu)的檔案是否解密和開放。根據(jù)法案規(guī)定，即使那些不涉及國家機(jī)密的檔案，如果在《信息自由法》規(guī)定的解密豁免的范圍內(nèi)也可以不向公眾公開。雖然《信息自由法》保障了公民的檔案利用權(quán)力，但并沒有強(qiáng)制所有公民要求的檔案都必須公開，而是由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)審慎地考慮這些檔案是否能夠解密。這是造成目前NARA部分館藏?zé)o法向公眾開放的主要原因。

2.行政命令因素

根據(jù)《強(qiáng)制解密審查法》的規(guī)定，美國公民可以向美國國家檔案館副館長請求利用某些不受《信息自由法》約束的檔案，但這一部分的檔案是否能夠開放仍然取決于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的決定。NARA無權(quán)擅自開放未解密

檔案。[6]

3.機(jī)構(gòu)限制因素

除了法律法規(guī)層面的約束外，NARA檔案的解密與開放受到檔案來源機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格限制。在2008年NARA與CIA簽署的備忘錄中，明確規(guī)定NARA無權(quán)向CIA要求移交那些尚未解密的檔案。

四、美國歷史檔案解密與開放的啟示

1.立法規(guī)范檔案解密與開放

歷史檔案的解密與開放作為保障公民獲取信息自由的重要途徑，應(yīng)被納入國家立法體系中。例如，1966年美國國會(huì)通過的《信息自由法》保障“公民可以不受時(shí)間地域限制自由利用聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的檔案”。[7]立法對(duì)于檔案解密與開放的推動(dòng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是明確規(guī)定檔案生成機(jī)構(gòu)或保管機(jī)構(gòu)有義務(wù)在一定期限內(nèi)解密并向公眾開放檔案；二是給予部分涉及國家安全、機(jī)構(gòu)機(jī)密以及個(gè)人隱私問題的檔案，獲取解密豁免，從而明確檔案解密與開放范圍。

通過立法可以對(duì)檔案解密與開放的基本程序進(jìn)行規(guī)范：（1）限定檔案開放的最后期限?！?992法案》規(guī)定遇刺檔案在移交30天后開放，有效地避免了檔案開放中常見的“一拖再拖”現(xiàn)象，強(qiáng)制推進(jìn)檔案開放進(jìn)程。（2）明確各機(jī)構(gòu)在檔案解密和開放過程中的責(zé)任和義務(wù)。《1992法案》授予聯(lián)邦機(jī)構(gòu)審核本機(jī)構(gòu)檔案的權(quán)利，授予ARRB收集、審查遇刺檔案的權(quán)利，授予NARA集中保管和開放遇刺檔案的權(quán)力，保證不同機(jī)構(gòu)各司其職，不相互推諉，也不相互干預(yù)。（3）規(guī)范檔案開放的形式和內(nèi)容。在遇刺檔案開放中，模糊化處理版本、數(shù)字化副本、原始版本等，都可作為合法的檔案開放形式，這種靈活的開放形式為檔案安全維護(hù)提供了空間。

2.建立機(jī)構(gòu)間協(xié)同合作機(jī)制

歷史檔案的解密與開放，往往涉及來源機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、保存機(jī)構(gòu)、審查機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)，例如遇刺檔案就可能來源于FBI、CIA等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，經(jīng)過ARRB審查后被移交至NARA。但遇刺檔案的開放又必須與來源機(jī)構(gòu)的解密工作保持一致，這就需要不同機(jī)構(gòu)在履行各自職責(zé)的同時(shí)，協(xié)同推進(jìn)檔案開放。

首先，機(jī)構(gòu)間需要達(dá)成共識(shí)。可以以機(jī)構(gòu)協(xié)議、備忘錄等形式，達(dá)成機(jī)構(gòu)協(xié)作的成文規(guī)范。例如，NARA就同CIA簽署備忘錄，就CIA向NARA移交檔案的時(shí)間期限、移交過程以及檔案開放權(quán)限等，進(jìn)行雙方認(rèn)可的明確規(guī)范。

其次，可以在機(jī)構(gòu)之外設(shè)立一個(gè)獨(dú)立第三方，用于處理機(jī)構(gòu)間的爭議、監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的合作或者直接承擔(dān)決定權(quán)。例如，跨機(jī)構(gòu)安全分類上訴委員會(huì)（ISCAP）就機(jī)構(gòu)無法就公眾提出的檔案開放要求進(jìn)行積極反饋時(shí)，審查各機(jī)構(gòu)檔案并做出是否向公眾提供利用的決定。

3.平衡多層級(jí)之間的利益

包括《信息自由法》在內(nèi)的很多法律都在要求保障公民信息自由權(quán)利的同時(shí)，也予以一些特殊信息或公共檔案以“豁免權(quán)”。《1992法案》即使強(qiáng)制限定了“遇刺檔案”的最后開放期限，也留下了延期的空間，即當(dāng)檔案“明顯損害國家軍事防御、情報(bào)行動(dòng)、執(zhí)法或者外交關(guān)系；可識(shí)別的危害嚴(yán)重到超過了公眾對(duì)信息公開的興趣”時(shí)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可以向總統(tǒng)申請延期檔案開放。這些法律的“留白”也是為了給當(dāng)代不可預(yù)測的多方因素留有再議空間。

各國的歷史檔案開放都面臨著國家安全、機(jī)構(gòu)機(jī)密、個(gè)人隱私以及公眾信息權(quán)利之間的矛盾，如何調(diào)解這些矛盾，需要不同主體在保護(hù)國家安全的原則下，在尊重公眾信息權(quán)力的基礎(chǔ)上，堅(jiān)定地履行自己的法定職責(zé)，同時(shí)以協(xié)作方式謀求多方利益的平衡。

五、總結(jié)

從“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案”25年來經(jīng)歷的解密與開放過程，我們可以洞察出美國歷史檔案開放的大體機(jī)制：法律層面的強(qiáng)制約束、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的持續(xù)推動(dòng)、多方主體的博弈協(xié)同以及不同歷史階段社會(huì)決策的更迭等，都對(duì)“遇刺檔案”的解密與開放起到了極為重要的推動(dòng)或阻礙作用。其中，以NARA為代表的檔案保管機(jī)構(gòu)，以中立的立場嚴(yán)格執(zhí)行自己的法定職責(zé)，對(duì)于推動(dòng)“遇刺檔案”的最后全部開放，發(fā)揮了不可小覷的積極力量。各國在歷史檔案開放過程中，都難免受到各種因素的阻礙，這其中對(duì)國家安全的考量、對(duì)涉及主體利益的維護(hù)等都往往成為“阻礙”檔案解密和開放的最核心因素。但是隨著法律體系的不斷健全，以及社會(huì)對(duì)信息自由的不斷追求，我們相信這其中的矛盾將逐漸走向調(diào)和。而在這一過程中，檔案保存機(jī)構(gòu)以及檔案管理者，有義務(wù)擔(dān)負(fù)起自己的法定職責(zé)與歷史使命，為搭建一個(gè)公開、透明的公共檔案環(huán)境，做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

注釋與參考文獻(xiàn)：

[1] National Archives. The President John F. KennedyAssassinationRecordsCollection[EB/OL].[2017-11-28]. https：//www.archives.gov/research/jfk

[2] National Archives. JFK Assassination Records Processing Project[EB/OL]. [2017- 11- 28]. https：// www.archives.gov/research/jfk/processing-project

[3]根據(jù)美國法律和隱私保護(hù)要求，美國在信息公開時(shí)會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，若一份文件中包含涉密內(nèi)容，可以對(duì)涉密部分進(jìn)行遮蓋或模糊化處理，僅公開其他不涉密內(nèi)容。

[4] National Archives. JFK Assassination Records -2017 Additional Documents Release[EB/OL]. [2018-01- 12]. https：//www.archives.gov/research/jfk/2017-release

[5] David J. Mengel， Access to United States Gov？ ernment Records at the U.S. National Archives and Re？ cords Administration[J]. Japan- U.S. Archives Seminar， 2017（05）：13

[6] National Archives. Declassified Records[EB/ OL]. [2017-12-01].

https：//www.archives.gov/research/declassification. html

[7]閆靜.美國檔案開放利用中隱私保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)及特點(diǎn)分析[J].檔案，2015（10）：52-55

作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院