十年后，我們應對重特大災害的能力是否提高了？

吳琪

減災科技保障了有序救援

三聯(lián)生活周刊：我是2008年5月在汶川災區(qū)現(xiàn)場碰見你的。你那時候作為專家組組長為中央決策提供依據(jù)，和民政部王振耀司長一起，研究如何評估汶川地震的災害、怎么安置災民、重建應該遵循哪些原則等等。現(xiàn)在回頭看，汶川地震在我國災害史上，是一場怎樣的災害？

史培軍：汶川地震的嚴重程度，在中國有記載的歷史上都是罕見的。從建國后的歷史來看，它與1976年的唐山大地震是一個級別的。不同之處在于，唐山是百萬人口的工業(yè)城市，比汶川傷亡大得多。汶川地震發(fā)生在山區(qū)，人口分散，否則傷亡會更加慘烈。

我們確實需要在一個歷史坐標中來看待這場災難。實際上，在2003年“非典”之后，我國開始著手國家應對重特大災害的制度設計。2007年，國家第一部《突發(fā)事件應對法》誕生。到了2008年春節(jié)期間，遇上南方低溫雨雪冰凍災害，我國是第一次依法應對這場重大災害。2008年南方低溫雨雪冰凍災害引起數(shù)以億計人的回家難題，由于水、電、交通的中斷，這場災難帶來的人口傷亡和經(jīng)濟損失，基本相當于1998年長江大洪水帶來的損失。以前我們也遇到過大災，但這次是第一次按照法律來應對，我們在應對災難時的制度能力在增強。

突發(fā)事件應對有法可依，這在我們綜合減災制度建設上是個大的進步。比如2017年九寨溝地震的救援，我們是在依法行事，法律制度保障了執(zhí)行的權威性和有效性。

三聯(lián)生活周刊：去年九寨溝地震發(fā)生后，整個救援給人秩序井然的感覺。我記得汶川地震發(fā)生后，你提到通信中斷，災區(qū)的信息出不來。海事衛(wèi)星那時在中國是奢侈品，大多數(shù)地方用不起?！巴ㄟ^這次災難我們才發(fā)現(xiàn)自己的裝備是多么落后。所以這場‘戰(zhàn)役中，情報信息工作受到很大的阻隔?！爆F(xiàn)在我們面對地震的救援，明顯的變化是什么？

史培軍：從2017年發(fā)生的四川九寨溝地震來看，我們應對突發(fā)災害的能力，確實比之前大大增強了。地震發(fā)生后，國家啟動了二級響應，四川省啟動了一級響應。汶川地震發(fā)生時，人們是比較茫然無措的，不知道該進還是該出。

這些年里我國發(fā)生的重大災難，我都是作為專家組組長奔赴現(xiàn)場。去年8月8號九寨溝發(fā)生地震后，我們首先嚴格控制外來車輛，不讓進入災區(qū)。災區(qū)內的人數(shù)，我們大致心里有數(shù)，當時景區(qū)管理方的數(shù)據(jù)是，里邊有至少5萬游客，還有在景區(qū)內工作、打工的人群。

但是九寨溝景區(qū)大，人很分散，我們馬上啟用無人機，把景區(qū)每個角落都拍了一遍，知道人群分散在哪些景點，將景區(qū)內的幾十條道路，依據(jù)交通優(yōu)化設計的信息技術，臨時改成單行道，確定一個方向進、一個方向出。本來景區(qū)內的山路就比較窄，地震后有些路塌方、埋壓堵塞了，那些能走的路，如果不加以統(tǒng)籌，一旦有雙向的車堵住了，整個救援就難以開展了。對于景區(qū)內各種數(shù)據(jù)的掌握，有利于我們擬定很細致的救援方案。

景區(qū)內所有的車，不管是公車私車，都被臨時征用為救援車，幫著帶游客出來。就這樣，我們有序地撤出了景區(qū)內的上萬輛車，每輛車都盡可能載滿乘客出來。但是景區(qū)內的車數(shù)量是不夠的，因為有些大車把客人送進去之后就出來了。所以我們又緊急動員綿陽以北的政府車輛、社會車輛，在統(tǒng)一指揮下，有序進入景區(qū)，拉人出來。我們遵循老幼弱者先走的原則，優(yōu)先把他們載出來。

三聯(lián)生活周刊：政府方面有了一套面對災害的應急體系，老百姓的配合程度怎樣呢？汶川地震后，有些有救援能力的人跑出災區(qū)，不熟悉情況的志愿者卻大量進入，你提過這并不是科學、有序、有效的方法。

史培軍：九寨溝地震發(fā)生后，景區(qū)外也聚集了不少人，想要進入。自發(fā)過來的人分為兩種：一種是有親朋在景區(qū)里的人，要開車進去救人。這里邊以四川省內的人過來找親友為主。一種是志愿者，認為有能力進去救援。我們告訴他們，災區(qū)必須嚴格管制，這樣才能最大限度地救出生命。

任何一個人進入高風險地帶，都很可能成為一個沒有保障的人，隨時可能成為一個需要他人救援的對象。外界救援的人如果大大超過實際需求，他們的補給就容易成問題。

一開始，被我們攔住的社會車輛很有意見，說不讓他們進去救人，也吵吵鬧鬧。我們向大家解釋：你們進去是為了接人出來，我們的工作也是為了他們安全出來。你能做的事情，我們在有序組織下，能做得更好。有些路段被滾石堵住了，鏟土機在一點點開道，社會車輛進去了就更添堵了。一直到一批批災民出來了，我們才安排一些車輛，載著應急食品、藥品、應急帳篷進入。

等到一批批游客安全出來了，前來的親友們也安心了，不憤怒了。運送出來的大批游客，四川省內的我們安排車輛送到綿陽機場、火車站，四川省外的一般送到成都機場。這次救援也體現(xiàn)了，災區(qū)大數(shù)據(jù)信息的獲取，能夠起到救命的作用。它使得我們在地震后72小時的黃金期，實現(xiàn)了近10萬人次的快速移動，大大減少了傷亡。

三聯(lián)生活周刊：也就是說，無人機航拍災區(qū)情況、交通路線的優(yōu)化，再加上有序的組織，起到了救命的作用？

史培軍：科技不僅創(chuàng)造生產(chǎn)力，科技也能保護生產(chǎn)力。像九寨溝的救援，科技在這方面發(fā)揮的作用，與創(chuàng)造財富同樣重要。我們需要意識到，防災減災救災光有資金還不夠，發(fā)展和增強科技能力同樣重要。我這兒牽頭完成了關于重特大災害的統(tǒng)計制度。2013年這項統(tǒng)計制度由國家正式頒布，我們一直在不斷完善，到今天已經(jīng)有了700多個指標用于災害統(tǒng)計。對災害把握得越準確，應急救援的工作才能做得越好。這些年我深感減災科技進步帶來的重要作用。比如近年來臺風造成的人員傷亡大幅下降，這與預警水平提高關系很大。

政府相關部門應對有序，對老百姓來說也是一個學習過程，這其中也包括志愿者隊伍。汶川地震中，一些志愿者給災區(qū)留下了不太好的印象，缺乏救援能力，反而占用了很寶貴的救災物資。如今大家已經(jīng)認識到，一場救災就是一場戰(zhàn)役，不是心懷同情就行，如果沒有知識，不會科學和專業(yè)地應對災難，在現(xiàn)場反而是制造麻煩?，F(xiàn)在的志愿者們也會有序參與培訓，專業(yè)性大大增強。

史培軍

災民自立是基礎也是根本

三聯(lián)生活周刊：汶川地震給人們帶來的心理創(chuàng)傷很大，一些親歷者向我形容，“一朝被蛇咬，十年怕井繩”。他們對于仍然居住在地震活躍帶，感到比較擔憂。

史培軍：2008年汶川地震之后，我國這10年來發(fā)生的較大級別的地震，有2010年青海玉樹地震、2013年四川蘆山地震、2017年四川九寨溝地震。加上鄰國尼泊爾2015年的大地震，在我們看來，都是印度板塊與歐亞板塊碰撞、新構造運動的結果，屬于同一個地震活躍帶和活躍區(qū)。

我國有四大地震區(qū)，華北、西南、西北和臺灣，都面臨著地震威脅，這里邊有歐亞板塊、印度板塊的活動，也有我國華北地區(qū)自身地質構造運動的原因。比如以北京為中心，周邊300公里為半徑的地區(qū)，歷史上也曾發(fā)生過一些大地震，并不比西南地區(qū)少。只是最近這些年，西南地區(qū)比較活躍。

在汶川地震后，社會上就有聲音說，為什么不把人搬離地震帶？這是不現(xiàn)實的。我們不可能通過一次災后安置工作，消除中國到處存在的城鄉(xiāng)二元差異的現(xiàn)實，我們也沒有奢侈到不在地震帶住人、生產(chǎn)與生活。災害高風險地帶不等于無人居住地帶，美國、日本都有不少災害高風險地帶，它們同時也是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和人群高密度居住地帶。所以除了極個別情況，我們不是將人搬離地震帶，而是如何建設設防水平高的房屋、如何增強應對災害的能力。

三聯(lián)生活周刊：汶川地震災區(qū)重建后，房子的抗震烈度如何呢？

史培軍：住房一般都是抗8級地震烈度，醫(yī)院、學校這些公共建筑，抗震級別要高一些，能達到8.5級到9級?？拐鸺墑e每提高一級，房屋的修建成本要高出大約20%。有些個別災害高風險地區(qū)，人口居住分散，對房子抗震的級別要求又特別高，重建的時候就會把這些人遷到相對安全的地方。在重建的過程中，安全被放在了最重要的位置。

回頭來看，2008年的汶川地震對我國綜合減災能力的提高，起到了很大推動作用。汶川地震之后，我國將5月12日設成了國家防災減災日，每一年“5·12”前后都有很充足的宣傳。這正如陳颙院士所主張的：我們第一要重視災害鏈;第二應該認識到，高質量建筑能夠化解地震災害;第三要提倡防災文化，堅持以預防為主，做好事前防范與應對?，F(xiàn)在我國各級政府對防災減災救災的重視，在2008年之前是不可想象的。

三聯(lián)生活周刊：你在汶川地震之后，又幾次回去考察災區(qū)，和災區(qū)的地方政府打交道也比較多。四川在災后重建中，匯集了非常多的資金和資源，這些資助給四川災區(qū)整體上帶來了什么樣的變化？

史培軍：1976年我國的經(jīng)濟水平到了崩潰邊緣，沒有財力去應對一場百萬人口工業(yè)城市的大地震。唐山地震8年之后，經(jīng)濟發(fā)展才恢復到地震之前的水平。在經(jīng)濟不發(fā)達的時候，一個社會的重建也乏力，人的精神狀態(tài)恢復起來也慢。

2008年汶川地震之時，我國國力強盛多了，災后的救援重建真是體現(xiàn)了“集中力量辦大事”的精神。2008年當年，四川就獲得各種捐助和捐贈700多億元，是世界上大災后獲得捐助與捐贈最多的一次。很多地方政府對口援助災區(qū)，拿出本級財政支出的1%，他們不光出錢，還出人援建。不然只有資金，災區(qū)是無法短期內重建成這樣的。

四川災區(qū)利用災后重建的機會，重新規(guī)劃自己的人口和產(chǎn)業(yè)布局、調整災區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構，這是中國大災后重建的一個創(chuàng)舉。利用重建的機會，把生態(tài)建設、扶貧、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等統(tǒng)籌起來，向著綠色發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展邁進。

三聯(lián)生活周刊：一些基層干部也向我提到，他們擔心老百姓留下“地震后遺癥”，說的是一些老百姓在習慣了援助之后，“等、靠、要”的思想嚴重了。

史培軍：2008年地震之后，四川省連續(xù)5年保持在西南5省區(qū)GDP增長之首。大量的錢投到了四川，中央投入三分之一，地方政府投入三分之一，對口援助省市和百姓自己也投入一部分?！?·12”之后，我們很快公布了地震損失，后來又公布了恢復重建和援建方案，這體現(xiàn)了一種讓人看到希望的決心。

但是在地震災區(qū)的重建中，我們也看到需要改善的地方。一方面是災區(qū)的地方政府，都希望列入中央支持的恢復重建當中，各地在專家進行災害評估的時候，都怕給自己評得不夠嚴重，這在某種程度上，成了“比慘大會”。我們的財稅制度，分級管理有待完善，災區(qū)的地方政府，容易把這樣的災害，看作是找中央要錢的難得機會。

有一些災民，對政府的依賴心理確實在增加。不過也有相當多的人是看到了積極的發(fā)展機會，比如重建使得農(nóng)家樂集中起來發(fā)展，各有分工，形成規(guī)模。人口集中起來居住之后，公共服務更有保障。地震后我去過幾次四川災區(qū)，總是能感覺到當?shù)厝藗儗ι畹臒釔?，那種積極向上的精神每每都很打動人。

地震后我就提出，一旦條件具備，當?shù)貞摫M快組織恢復生產(chǎn)，因為政府有了正常的財政收入，才能去管理社會，才能去發(fā)展企業(yè)，當?shù)氐娜藗儾拍苤\生。我們應該充分發(fā)揮他們自己的積極性。他們有勞動能力，災害過后可以重建家園。災民如何自立，才是重建后最基礎、最根本的問題。

需要綜合應對多種災害

三聯(lián)生活周刊：除了地震災后，我國現(xiàn)在總體的綜合減災能力如何？

史培軍：汶川地震過去10年了，我們回頭看，正是要問問自己：作為一個世界經(jīng)濟體量排名第二的國家，我們的防災減災救災能力，是不是與我們的經(jīng)濟水平相一致？

一方面，確實與以往相比，進步很快。但是要從我國是世界第二大經(jīng)濟體來看，我們綜合減災的水平，在全世界還進入不了前30名。各級政府還沒有完全意識到，保護生命比經(jīng)濟發(fā)展還重要。北京、上海這樣的大都市區(qū)設防標準比較高，但我們大多數(shù)城鎮(zhèn)設防水平仍然較低，農(nóng)村則是幾無設防。我們倡導建設美麗鄉(xiāng)村，應該意識到安全是底線，安全比美麗更重要。

三聯(lián)生活周刊：我們很多人對設防還沒有多少概念?！霸O防低的城市、幾無設防的鄉(xiāng)村”，需要怎樣來改變？

史培軍：現(xiàn)在很多城市有了抗地震的設防標準，但是對于臺風、山洪、沙塵暴、冰凍雨雪、滑泥流這些災害，沒有完善的設防標準。一場一場臺風過去了，山洪過去了，我們的新老建筑有沒有達標？不知道。因為我們連針對這些災害的設防標準都沒有，所以根本談不上有沒有達標。

老百姓的投保意識不強。我總說，大家出去吃一頓飯的錢，就能給一棟房子投保。人們并沒有拿出多少財力，來投入防災減災救災。發(fā)達國家的投保率在15%～25%的水平，英美高達40%～50%，我國不到5%。所以我國遇到大災，基本是國家與地方政府出資重建，保險資金參與很少。一個社會設防水平和意識強的國家，從公眾到企事業(yè)單位、各級政府，都應該利用商業(yè)保險保護自己。

我們也需要從單一災害應對，轉變?yōu)槎酁暮C合應對，提升綜合風險防范的能力。比如2015天津濱海爆炸事件，它的次生災害沿著生產(chǎn)鏈、供應鏈，沿著不同的地理環(huán)境條件擴散開來。管理部門如果各管一段的話，很多問題難以有效解決?，F(xiàn)在國際社會對防范多災種、災害鏈、災害遭遇（碰頭）和系統(tǒng)風險越來越重視。在將綜合風險防范與綠色發(fā)展、減災與應急管理統(tǒng)籌起來方面，我國還處在起步階段。有時候，防災減災救災的共識難以達成，有利益得失的問題，有管理政績的問題，有互相間缺乏信任造成的溝通難題。