縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制特點(diǎn)和思路探討
——以貴州省凱里市為例

文/ 游文星 四川廣安 638000

1、研究背景

伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施，鄉(xiāng)村規(guī)劃的地位和作用被普遍關(guān)注。各地開展了面廣量大的鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展起到了很好的指導(dǎo)作用。但總體來看，鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制存在以下幾方面的問題：一是就村論村，規(guī)劃同質(zhì)化，特點(diǎn)不突出，指導(dǎo)性不強(qiáng)，缺乏整體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是法定規(guī)劃體系中的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和總體規(guī)劃，對(duì)于鄉(xiāng)村僅局限在目標(biāo)定位、鎮(zhèn)村體系、產(chǎn)業(yè)方向和配套標(biāo)準(zhǔn)等宏觀的戰(zhàn)略性安排，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)需求和問題的深入分析，缺乏對(duì)村莊整治和發(fā)展建設(shè)的具體措施；三是受現(xiàn)有村莊規(guī)劃的視角所限，無法在鄉(xiāng)村空間把鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、特色鄉(xiāng)村規(guī)劃、傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃更好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，更好的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

正因如此，縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制就是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，對(duì)于縣域鄉(xiāng)村空間的全局性考慮，為鄉(xiāng)村地區(qū)的持續(xù)有效發(fā)展提供了規(guī)劃保障。

圖1 縣域村莊建設(shè)規(guī)劃編制思路框架圖

2、縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的基本認(rèn)識(shí)

2.1 規(guī)劃目的

主要是為了統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間、資源、設(shè)施和建設(shè)，指導(dǎo)鎮(zhèn)鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃編制，深入推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境的改善和提升。

2.2 規(guī)劃性質(zhì)

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是以城市總體規(guī)劃為指導(dǎo)，以縣域?yàn)橐?guī)劃單元，以鄉(xiāng)村地區(qū)為規(guī)劃對(duì)象的縣域總體層面的專項(xiàng)規(guī)劃，是縣級(jí)人民政府統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間、資源、設(shè)施和建設(shè)的重要手段，是鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃編制和實(shí)施整體改善農(nóng)村人居環(huán)境的規(guī)劃建設(shè)管理的重要依據(jù)。

2.3 規(guī)劃任務(wù)

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，落實(shí)縣域“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)、鄉(xiāng)村體系、鄉(xiāng)村用地、鄉(xiāng)村重要設(shè)施、鄉(xiāng)村風(fēng)貌、村莊整治指引”等六大方面的內(nèi)容，滿足近期改善農(nóng)村人居環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)要求。

2.4 規(guī)劃特點(diǎn)

一是對(duì)象不同。縣域村莊建設(shè)規(guī)劃是以村鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展為主要研究對(duì)象，規(guī)劃深入到自然村的布局層面，有別與現(xiàn)行有關(guān)規(guī)劃僅到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者是行政村的規(guī)劃程度。并且在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)的自然資源與生態(tài)保護(hù)與利用關(guān)系，使規(guī)劃編制更加合理有效。

二是內(nèi)容不同。縣域村莊建設(shè)規(guī)劃編制不僅規(guī)劃村鎮(zhèn)體系、規(guī)模和職能，也要研究區(qū)域范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)分布、鄉(xiāng)村建設(shè)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)和人口分布情況。

三是深度不同?？h域村莊建設(shè)規(guī)劃編制不僅僅提出配置標(biāo)準(zhǔn)和要求，更需要建立多層級(jí)的分級(jí)管理體系，并為各分級(jí)規(guī)劃提出發(fā)展建設(shè)指引，對(duì)鄉(xiāng)村各公共服務(wù)設(shè)施布局提出多層級(jí)的管控引導(dǎo)措施。

2.5 編制思路

由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段存在差異，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)也不盡相同，其規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃重點(diǎn)和規(guī)劃深度應(yīng)當(dāng)有所差異，因地制宜地編制規(guī)劃，編制思路上應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

全縣域、大統(tǒng)籌——從整個(gè)縣域的角度出發(fā)，對(duì)全域綜合安全格局、用地宜居性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，以便更為科學(xué)和系統(tǒng)地對(duì)村莊的土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)風(fēng)貌等做出定位。

求大同、存小異——從整個(gè)區(qū)域的角度出發(fā)，通過鎮(zhèn)、鄉(xiāng)逐級(jí)落位，綜合考量各層級(jí)村組的民族、地形、氣候等共性內(nèi)容，將更有利于區(qū)域?qū)用娓鞔褰M的協(xié)同發(fā)展和統(tǒng)籌落實(shí)。

多層級(jí)、求協(xié)同——在以上各個(gè)層面的分析與規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定不同層面的發(fā)展目標(biāo)和策略。對(duì)于市級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)等各級(jí)政府也提出不同深度的原則性的職權(quán)要求，各級(jí)政府相互協(xié)調(diào)，相互統(tǒng)籌，真正有效的落實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。

3、貴州省凱里市縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐

3.1 凱里概況

凱里市位于貴州省黔東南苗族侗族自治州西北部，為黔東南州州府所在地，是以苗、侗族為主體的多民族聚居的城市，市域面積1595.16平方公里，下轄11鎮(zhèn)7街道。2016年底，規(guī)劃區(qū)內(nèi)總?cè)丝跒?1.5萬人，其中城鎮(zhèn)人口約為42.06萬人，農(nóng)村人口19.44萬人，城鎮(zhèn)化率為68.37%，而苗族人口超過一半，是全國少數(shù)民族比重最大的城市之一。

3.2 鄉(xiāng)村體系：全域?qū)用娼y(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以鄉(xiāng)村職能規(guī)劃為基礎(chǔ)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)和整治

在構(gòu)建“產(chǎn)、城、游”有機(jī)聯(lián)動(dòng)的城市空間結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略影響下，規(guī)劃綜合考量各村莊的城鄉(xiāng)關(guān)系、生態(tài)環(huán)境、特色資源和區(qū)位條件等因素，根據(jù)凱里市各村莊的基礎(chǔ)條件，將市域村莊劃分為四種職能類型：城鎮(zhèn)服務(wù)型、工業(yè)型、旅游型、農(nóng)業(yè)型村莊。

3.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展：以鄉(xiāng)村旅游和特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為龍頭，帶動(dòng)鄉(xiāng)村全域發(fā)展

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，緊緊抓住凱里豐富的苗侗民俗文化資源、優(yōu)良自然山水環(huán)境和特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的打造。在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，結(jié)合深入各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際走訪調(diào)研，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展六大板塊：南部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光、民族文化體驗(yàn)片，東部休閑康養(yǎng)、鄉(xiāng)村觀光片，東北河谷生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，西北山地特色發(fā)展板塊，西部產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展片以及中部綜合發(fā)展片區(qū)。

3.4 設(shè)施統(tǒng)籌：城鄉(xiāng)等值，構(gòu)建以居民需求為依據(jù)的城鄉(xiāng)生活圈公共服務(wù)體系，共建共享

突破了村鎮(zhèn)規(guī)劃中長期采用的公共服務(wù)設(shè)施層層劃撥、集中配置的傳統(tǒng)技術(shù)路徑, 引入“生活圈”概念，從居民的生活需求與活動(dòng)范圍考慮，以不同生活圈的服務(wù)半徑、服務(wù)規(guī)模為依據(jù)，統(tǒng)籌配置公共服務(wù)設(shè)施。構(gòu)建居民點(diǎn)“基本生活圈——一級(jí)生活圈——二級(jí)生活圈——三級(jí)生活圈”，并進(jìn)行相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施配套，滿足居民的公共服務(wù)需求。

3.5 整治指引：分類指引，促進(jìn)村莊有序建設(shè)，改善村民生活質(zhì)量，形成居住環(huán)境優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施完善、特色風(fēng)貌鮮明的美麗村莊

按照貴州省整體改善農(nóng)村人居環(huán)境村莊分類要求，確定村莊（農(nóng)村居民點(diǎn)）整治類型（分為普及型、提升型、精品型三種村莊類型），制定各類型村莊整治重點(diǎn)和要求，指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制和村莊改善農(nóng)村人居環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目配建。

結(jié)語：

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃不是單一的空間規(guī)劃或建設(shè)規(guī)劃，而是人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、空間、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施、風(fēng)貌特色和實(shí)施建設(shè)等各元素高度關(guān)聯(lián)、互相銜接協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，從市域?qū)用媸崂聿⒋_定村莊適宜的發(fā)展路徑與建設(shè)模式，強(qiáng)調(diào)發(fā)展引導(dǎo)與空間規(guī)劃并重，突出運(yùn)營管理，明確村莊整治實(shí)施措施。更有利于落實(shí)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的有關(guān)要求，為鄉(xiāng)村地區(qū)的快速高效發(fā)展提供了有效的指導(dǎo)。本文是筆者結(jié)合工作實(shí)踐的一些思考和總結(jié)，在此拋磚引玉，以期引起業(yè)界同行的進(jìn)一步關(guān)注和討論。

參考文獻(xiàn)：

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