中國助力老撾減貧研究

王耀華　寧龍?zhí)?/p>

摘要：老撾是我國西南鄰國，也是我國“一帶一路”戰(zhàn)略重要合作伙伴。中國助力老撾減貧既是承擔(dān)國際責(zé)任，也是促進中老兩國政治溝通、民心相通的重要途徑。文章首先介紹老撾貧困現(xiàn)狀：然后從自然環(huán)境、民族、宗教、產(chǎn)業(yè)等角度分析導(dǎo)致老撾貧困的原因：其次對老撾減貧過程中的重要問題進行探討，發(fā)現(xiàn)老撾公務(wù)員等管理者能力素質(zhì)低、貧困率發(fā)展不平衡、教育區(qū)域發(fā)展不平衡是制約老撾減貧的主要問題：最后提出中國助力老撾減貧的策略。

關(guān)鍵詞：中國；助力；老撾；減貧

一、老撾貧困現(xiàn)狀

截止到2015年，老撾的人均國民收入不足2000美元，全國人口中，貧困人口約占20%：到2016年老撾貧困家庭數(shù)量為76318戶，占到全國總家庭數(shù)量的6.56%：貧困村莊的數(shù)量是1689個，占老撾國內(nèi)村莊總數(shù)的17.85%，盡管在國際援助的幫助下，老撾經(jīng)濟獲得較快增長，全國貧困率下降，但是老撾經(jīng)濟增長的成果并不能使全民獲益，老撾國內(nèi)出現(xiàn)貧困分布不均勻、貧富差距逐漸增大的問題。老撾北部偏遠山區(qū)、自然資源缺乏地區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)、老革命重災(zāi)區(qū)的貧困率局部極高，農(nóng)村貧困問題嚴重，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)顯著。老撾是東盟國家中貧困率最高的國家之一。目前，貧困問題依然是老撾經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的主要障礙。

二、老撾貧困原因

老撾是東南亞國家中唯一一個內(nèi)陸國家，森林覆蓋率高，山地和高原占全國80%面積，偏遠山區(qū)自然資源匱乏，環(huán)境惡劣，農(nóng)業(yè)發(fā)展困難，因此貧困率極高；老撾還是一個多民族的國家，全國有49個民族。由于少數(shù)民族生活習(xí)俗不同，同時受到教育發(fā)展水平的限制，老撾山區(qū)的少數(shù)民族較少外出發(fā)展，這就導(dǎo)致老撾少數(shù)民族聚居地區(qū)貧困問題無法改善：由于歷史原因，老撾受佛教影響很大，在佛教的教義影響下，老撾民眾物質(zhì)欲望匱乏、生性安逸，缺乏主動脫貧的意識，這也是老撾貧困率較高的原因之一：農(nóng)業(yè)是老撾國內(nèi)的主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)人口占到全國人口的90%以上，老撾國內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，第二、三產(chǎn)業(yè)人口僅占全國人口的5%左右，而老撾民眾的教育程度較低，農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏技術(shù)和資金支持，基礎(chǔ)設(shè)施落后，成為制約老撾減貧進程的重要因素。

三、老撾減貧存在的問題

（一）公務(wù)員等管理者能力素質(zhì)低

1.老撾公務(wù)員整體學(xué)歷水平較低

老撾國內(nèi)公務(wù)員數(shù)量大概有10萬余人，中專畢業(yè)的公務(wù)員數(shù)量最多，大約占公務(wù)員總數(shù)的45%，大專學(xué)歷的公務(wù)員占比約15%，本科生占比約10%，而具有較高學(xué)歷的碩士和博士畢業(yè)生不及5%，另外還有25%左右的公務(wù)員低于中專學(xué)歷，公務(wù)員系統(tǒng)作為國家的管理階層，是推動國家經(jīng)濟體制改革和實現(xiàn)國家脫貧的重要決策者和踐行者，然而，老撾公務(wù)員系統(tǒng)缺乏優(yōu)秀的人力資源，使老撾缺少經(jīng)濟改革和脫貧致富的中堅力量，缺少提出創(chuàng)造性和先進性改革及減貧策略的智囊。

2.老撾的公務(wù)員專業(yè)和崗位配置較為混亂

老撾國家存在公務(wù)員所學(xué)專業(yè)與崗位不相稱、各部門公務(wù)員數(shù)量配置不合理等問題。首先，是因為老撾公務(wù)員招聘和選拔體制不規(guī)范，導(dǎo)致人不能盡其才：其次，是因為老撾公務(wù)員體系建設(shè)不合理，老撾公務(wù)員體系人員冗余，部門設(shè)置體制落后，改革速度慢，推動改革難度大。而且部門之間配合不到位，職責(zé)相互推諉，辦事效率低下，嚴重阻礙了老撾經(jīng)濟的發(fā)展和減貧政策的高效開展。

3.老撾公務(wù)員培訓(xùn)機制落后

公務(wù)員培訓(xùn)制度不健全、培訓(xùn)內(nèi)容跟不上形勢要求、教學(xué)手段落后、用于公務(wù)員培訓(xùn)的師資條件薄弱、培訓(xùn)經(jīng)費不足、培訓(xùn)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等。培訓(xùn)是公務(wù)員素質(zhì)能力提升的再生力量，公務(wù)員培訓(xùn)體系的落后直接導(dǎo)致了公務(wù)員水平的整體落后。老撾需要有活力、有能力的政府來帶動全國實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標，在2020年基本解決全國貧困問題。因此，加快推進政府公務(wù)員體系的建設(shè)，提升公務(wù)員行政水平，對于老撾減貧具有根本性作用。

（二）貧困率發(fā)展不平衡

1.各省份之間貧困率分布不平衡

老撾各省份貧困率差距較大，目前老撾貧困率較高的省份有波喬省、沙拉灣省、色公省、華潘省、川壙省。這些省份多為山區(qū)和高原，交通不便導(dǎo)致信息閉塞，基礎(chǔ)設(shè)施嚴重落后導(dǎo)致人力資源極其缺乏，自然環(huán)境惡劣導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展無所依托：這些地區(qū)也是少數(shù)民族聚居的地區(qū)，老撾尤其是少數(shù)民族傳統(tǒng)觀點根深蒂固，絕大多數(shù)信奉佛教，缺乏物欲感，缺乏主動脫貧的意識和態(tài)度，這給老撾減貧工作帶來極大的挑戰(zhàn)，而且老撾最近幾年把國家發(fā)展重心放在城市扶貧和城市發(fā)展方面，對農(nóng)村地區(qū)的投入較少，導(dǎo)致老撾地區(qū)之間發(fā)展不平衡的問題非常突出，甚至成為社會動蕩的根源。

2.階層流動不通暢且農(nóng)民貧困率高

老撾國內(nèi)各階層之間流通不通暢，階級上升通道阻塞，貧困的家庭情況無法改善，富裕的家庭財富越來越多，使得各階層之間貧困差距逐漸拉大。老撾國內(nèi)腐敗現(xiàn)象嚴重，公務(wù)員招聘不透明，沒有關(guān)系的一般家庭的子女很難進入公務(wù)員體系：農(nóng)業(yè)是老撾國內(nèi)主要的發(fā)展產(chǎn)業(yè)，工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展十分落后，因此就業(yè)崗位極其缺乏，這就使得老撾民眾收入來源單一，缺少發(fā)家致富的途徑：而老撾民眾賴以生存的農(nóng)業(yè)基本處于起步階段，農(nóng)業(yè)科技水平和基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，主要是以粗放型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式為主，導(dǎo)致大量農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口仍然掙扎在貧困線下。

（三）教育區(qū)域發(fā)展不平衡

1.偏遠地區(qū)學(xué)生入學(xué)率低

由于各地區(qū)所處的地理環(huán)境不同、各少數(shù)民族歷史文化傳統(tǒng)的不同以及受各族群對學(xué)校教育的群體態(tài)度等主觀因素影響，導(dǎo)致偏遠山區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)教育水平極度落后，學(xué)生入學(xué)率極低，在全國范圍內(nèi)，女性的入學(xué)率和受教育程度都偏低。人才的缺乏和人力資本素質(zhì)的低下又極大地限制了這些地區(qū)的發(fā)展，形成了一個惡性循環(huán)。

2.偏遠地區(qū)教學(xué)資源短缺

老撾的教育資源配置和師資力量分配不平衡，老撾偏遠地區(qū)學(xué)校數(shù)量少，學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施缺乏，教材落后沒有實用性。由于偏遠地區(qū)生活環(huán)境差，老師們大多不愿意來這里教書，或者待不長久，造成這些地區(qū)師資力量薄弱，而且偏遠地區(qū)缺少能夠直接培養(yǎng)學(xué)生提高技術(shù)水平的職業(yè)技術(shù)學(xué)校。國家和政府對偏遠地區(qū)資金投入較少，能用于教育發(fā)展的資金就更加短缺，教育是幫助貧困人群提高技能，使他們自主改善生活水平和提高生活質(zhì)量的重要方式，因此，改變偏遠地區(qū)的高貧困率要重視改善這些地區(qū)的教育情況。

四、中國助力老撾減貧策略

（一）增加中老公務(wù)員培訓(xùn)與經(jīng)驗交流合作

2014年，李克強在東盟會議上提出“東亞減貧合作倡議”，老撾減貧項目是我國向發(fā)展中國家提供的100個減貧項目之一，而且我國對老撾的減貧援助發(fā)生了轉(zhuǎn)型升級，從傳統(tǒng)的對政府直接投資到建立更多的民生工程，更加切實的關(guān)注老撾人民的減貧需求。老撾公務(wù)員整體能力素質(zhì)較低，公務(wù)員培訓(xùn)機制落后，在減貧和脫貧方面經(jīng)驗不足：而我國在歷史的發(fā)展過程中，積累了豐富的減貧經(jīng)驗。因此，中老可以在公務(wù)員培訓(xùn)方面加強交流與合作。第一，我國有完善的培訓(xùn)基礎(chǔ)設(shè)施和良好的環(huán)境，老撾可以派出相關(guān)公務(wù)員團隊到中國，針對扶貧減貧問題進行管理經(jīng)驗交流和管理能力培訓(xùn)，通過系統(tǒng)地講解我國的減貧策略和實施方法，幫助老撾公務(wù)員等管理者創(chuàng)新減貧思維，提高扶貧能力：第二，針對老撾特定的貧困地區(qū)和當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，開展中老聯(lián)合減貧合作。派出我國的扶貧專家到老撾貧困地區(qū)，通過實地調(diào)研，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，與老撾當(dāng)?shù)卣块T一起制定具有地區(qū)特色的減貧計劃。第三，鼓勵老撾公務(wù)員來我國留學(xué)深造，通過在學(xué)習(xí)提高公務(wù)員能力素質(zhì)，從而提高老撾公務(wù)員系統(tǒng)的創(chuàng)新和活力。

（二）增加對偏遠地區(qū)農(nóng)民融入性技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)

老撾農(nóng)業(yè)發(fā)展十分落后，其北部偏遠地區(qū)10多萬貧困人口還處于毀林燒荒、刀耕火種的原始農(nóng)業(yè)形態(tài)，而我國具有先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)，可以派農(nóng)業(yè)技術(shù)人員走進老撾偏遠山區(qū)，融入到民眾中去，有針對性的幫助當(dāng)?shù)刎毨丝诟纳粕钏?。第一，可以定期在老撾農(nóng)業(yè)較不發(fā)達地區(qū)舉辦適合本地區(qū)農(nóng)作物或者畜牧業(yè)種植、養(yǎng)殖的專題培訓(xùn)班，例如：開辦“雜交水稻種植技術(shù)培訓(xùn)班”、“養(yǎng)豬生產(chǎn)培訓(xùn)班”等，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的技術(shù)和能力，提高農(nóng)田經(jīng)濟效益，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮直接的作用。第二，在老撾農(nóng)業(yè)最不發(fā)達地區(qū)成立“農(nóng)業(yè)問題咨詢處”，可以幫助老撾農(nóng)民及時解決各種農(nóng)業(yè)問題，還可以提供長期技術(shù)指導(dǎo)。從而幫助這些地區(qū)農(nóng)民快速的提高農(nóng)田產(chǎn)量，改變貧困狀況。第三，派專家組實地考察并提供改進建議，定期派專家組到老撾各種植、養(yǎng)殖區(qū)進行考察，了解該地區(qū)的種植、養(yǎng)殖情況，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)和發(fā)展建議。

（三）建立中老跨境經(jīng)濟合作區(qū)

老撾是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國，其工業(yè)發(fā)展十分落后，因此國內(nèi)就業(yè)機會較少。建立中老跨境經(jīng)濟合作區(qū)，可以帶動老撾邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，提高邊境地區(qū)的就業(yè)率和人民收入。老撾邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度極低，是貧困人口分布集中的地區(qū)，但是勞動力成本低，資源豐富：我國邊境地區(qū)勞動力成本高，但是具有技術(shù)和資金優(yōu)勢。中老邊境地區(qū)生產(chǎn)要素互補，借助中老陸路相通的區(qū)位優(yōu)勢，建立和發(fā)展中老跨境經(jīng)濟合作區(qū)，不僅可以帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，改善老撾邊境地區(qū)人民的貧困狀況，還可以改善跨境經(jīng)濟合作區(qū)內(nèi)和周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生水平，對老撾邊境地區(qū)的減貧問題產(chǎn)生立竿見影的效果。目前中老跨境經(jīng)濟合作區(qū)的建設(shè)還處于初級階段，2015年中老簽署了《中國老撾磨憨一磨丁經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)共同總體方案》，標志著中老第一個跨境經(jīng)濟合作區(qū)的建立。但是磨憨一磨丁經(jīng)濟合作區(qū)還存在很多問題，缺乏統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理機制、資金投入不足、缺乏有創(chuàng)新能力的高科技產(chǎn)業(yè)支持等，其功能和對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的帶動作用還沒有體現(xiàn)。因此進一步完善現(xiàn)有的跨境經(jīng)濟合作區(qū)，加快中老磨憨一磨丁經(jīng)濟合作區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，從而減少老撾邊境地區(qū)貧困人口的數(shù)量，降低老撾發(fā)達地區(qū)和偏遠山區(qū)貧困率不平衡狀態(tài)。

（四）增加對老撾教育的全方位援助

教育是幫助老撾民眾提高自主脫貧能力的重要途徑，是老撾實現(xiàn)永久性減貧和經(jīng)濟發(fā)展的有力保障，因此，幫助老撾改善國內(nèi)教育情況，提高全國教育水平，是助力老撾減貧的重要內(nèi)容。老撾國內(nèi)小學(xué)八千余所，初中600余所，高中、技校、中專、大專、大學(xué)等數(shù)量極少，總和約百所，而且全國分布不均勻。從上學(xué)的人數(shù)來看，小學(xué)人數(shù)最多，初中和高中數(shù)量次之，技校、中專、大專、大學(xué)的人數(shù)占全國總?cè)藬?shù)的不足1%，老撾國家的學(xué)校數(shù)量少是制約老撾學(xué)生各階段入學(xué)率的一個重要原因，增設(shè)私立學(xué)?？梢詭椭蠐刖徑饨虒W(xué)資源緊張的狀況，尤其是增設(shè)技校的數(shù)量。由于老撾職業(yè)教育質(zhì)量較差，課程設(shè)置不合理，教學(xué)內(nèi)容不深入，培養(yǎng)的學(xué)生職業(yè)素質(zhì)不能滿足市場的需要。因此，增加職業(yè)教育學(xué)校在老撾的建設(shè)，引起老撾人民對職業(yè)教育的重視，能較快的提高學(xué)生的專業(yè)技能，提高老撾勞動力素質(zhì)。老撾教師數(shù)量少，而且優(yōu)秀的教師資源缺乏，可以與老撾政府簽訂教育援助項目，鼓勵老撾方面派出教師團隊來我國交流和學(xué)習(xí)。設(shè)立援助老撾教育基金，提高偏遠地區(qū)教師的工資水平，為偏遠地區(qū)留住教育人才，改善偏遠地區(qū)的教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施，從而提供良好的教學(xué)環(huán)境，改變老撾教育發(fā)展不平衡的問題，促進老撾各地區(qū)人民的共同富裕。