中國(guó)現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)路徑探析

鄭新業(yè) 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授

“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)對(duì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益的強(qiáng)調(diào)，給能源市場(chǎng)效率設(shè)定了要求。要滿足長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要的能源供應(yīng)，兼顧能源成本與污染排放治理，我的觀點(diǎn)是要分兩步走，第一步建立現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)體系，以實(shí)現(xiàn)能源領(lǐng)域勞動(dòng)生產(chǎn)率最大化;第二步是在稟賦與偏好下進(jìn)行權(quán)衡抉擇。因?yàn)榧词惯_(dá)到了能源經(jīng)濟(jì)體系的效率前沿，我們?nèi)圆荒艽_?！凹扔心茉从茫譀]有污染，價(jià)格還可負(fù)擔(dān)”這三大目標(biāo)能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)。一方面，在需求側(cè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整犧牲一部分GDP增長(zhǎng)，另一方面，在供給側(cè)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，用環(huán)保政策降低化石能源的污染排放，并加之能源領(lǐng)域的配套財(cái)稅體制改革和國(guó)際能源合作。

十個(gè)事實(shí)

理解我國(guó)未來(lái)的能源發(fā)展，不能脫離我國(guó)能源經(jīng)濟(jì)體系的基本國(guó)情。在我看來(lái)，“十大事實(shí)”構(gòu)成了我國(guó)今天的能源現(xiàn)狀，它們是思考中國(guó)能源改革的起點(diǎn)。

首先，從總量上看，我國(guó)能源市場(chǎng)規(guī)模巨大，作為全球最大的一次能源消費(fèi)國(guó)和最大的能源凈進(jìn)口國(guó)，巨大的產(chǎn)出需求缺口給我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)帶來(lái)能源保供的壓力。

其次，我們的能源結(jié)構(gòu)以煤為主，這導(dǎo)致環(huán)境與碳排放壓力比較大。中國(guó)能源結(jié)構(gòu)以煤為主，這是一個(gè)基本事實(shí)，經(jīng)過(guò)這么多年的發(fā)展，新能源比重也只占了4%，我認(rèn)為在可預(yù)見的將來(lái)，它也很難達(dá)到10%。這樣的能源結(jié)構(gòu)引發(fā)的一個(gè)問(wèn)題就是環(huán)境污染問(wèn)題，不過(guò)能源品替代是非常復(fù)雜的。即便是有效率的能源要想替代和成長(zhǎng)也是很困難的，以石油為例，石油是高效率的能源，它的比重從0%到40%花了足足40年。

第三個(gè)事實(shí)是政府、企業(yè)和國(guó)民擔(dān)心能源價(jià)格的沖擊。就電而言，家庭電力支出占平均家庭支出比重只有2.53%，比重不是那么可怕，但能源支出占生產(chǎn)成本和生活成本的比重在不斷上升。之后進(jìn)一步煤改氣的時(shí)候，特定地區(qū)的價(jià)格問(wèn)題值得關(guān)注。

第四是不同人群的能源利用存在差異且能源補(bǔ)貼規(guī)模龐大。低收入者用煤這類傳統(tǒng)能源較多，而高收入者用電和氣這類現(xiàn)代能源較多，同時(shí)，我們一般補(bǔ)貼電和氣。但值得注意的是，如果我們消除能源補(bǔ)貼，對(duì)不同的人影響是不同的，據(jù)我們測(cè)算，對(duì)高收入者是4%的影響，對(duì)低收入者的影響接近10%。

第五是從需求結(jié)構(gòu)看，我國(guó)能源需求和消費(fèi)的主力仍集中于制造業(yè)領(lǐng)域。高耗能產(chǎn)業(yè)能源消耗超過(guò)一半，高耗能產(chǎn)業(yè)污染非常嚴(yán)重，我們需要評(píng)估是否值得發(fā)展高耗能企業(yè)甚至需要鼓勵(lì)高耗能企業(yè)出口。

第六個(gè)事實(shí)是能源資源存在錯(cuò)配，計(jì)劃體制束縛勞動(dòng)生產(chǎn)率。在我們的現(xiàn)行體制下，高效率的企業(yè)無(wú)法發(fā)揮作用，低效率的企業(yè)在滿發(fā)。這就是資源錯(cuò)配。

第七個(gè)事實(shí)是能源缺口擴(kuò)大，數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格沖擊壓力大。我國(guó)能源進(jìn)口量每年都在增加，價(jià)格沖擊經(jīng)常發(fā)生，但是已經(jīng)轉(zhuǎn)移;數(shù)量沖擊不經(jīng)常發(fā)生，但是一旦發(fā)生，很難有替代方案。能源經(jīng)濟(jì)面臨一個(gè)重要的方向就是如何保證海外能源供應(yīng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

第八個(gè)事實(shí)就是中國(guó)能源需求在全球比重不斷提高，中國(guó)已經(jīng)成為全球能源貿(mào)易最主要的成員國(guó)之一。今天，中國(guó)賣什么什么便宜，買什么什么貴，因此是時(shí)候評(píng)估一下能源品貿(mào)易的影響了。

第九個(gè)事實(shí)是節(jié)能減排與地區(qū)發(fā)展權(quán)存在兩難選擇，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)若要追求節(jié)能減排，一定程度上需要以“犧牲”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為代價(jià)，一方面有違民眾的意愿，另一方面不利于地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第十個(gè)事實(shí)是能源領(lǐng)域市場(chǎng)體制與監(jiān)管框架初步建立。首先，煤電油氣領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革都取得了一定的進(jìn)展，但市場(chǎng)機(jī)制尚未真正建立。煤炭領(lǐng)域整體實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，電基本實(shí)現(xiàn)了省級(jí)建立電力市場(chǎng)，對(duì)自然壟斷的監(jiān)管基本完成。其次，社會(huì)政策成效顯著，電力交叉補(bǔ)貼保證了居民用電，2015年青海省基本上消滅無(wú)電人口，但這是非常昂貴的事情，一個(gè)很大的問(wèn)題就是是否可持續(xù)。再者，盡管監(jiān)管體系初步形成，但“政府之手”失靈的問(wèn)題不容忽視，以批發(fā)價(jià)的93號(hào)汽油為例，汽油價(jià)格總比政府監(jiān)管低11%，柴油低13%，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度越高的價(jià)格越偏離監(jiān)管價(jià)格，價(jià)格管制作用有限。

中國(guó)能源結(jié)構(gòu)以煤為主，這是一個(gè)基本事實(shí)，這么多年新能源也只占了4%，在可預(yù)見的將來(lái)，它也很難達(dá)到10%。

改革與權(quán)衡抉擇

中國(guó)能源體系改革有著巨大的空間，隨之而來(lái)的改革紅利也非常大，如何在建設(shè)現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)體系，基于能源稟賦達(dá)到能源效率的前沿的同時(shí)，確?！凹扔心茉从?，又沒有污染，價(jià)格還可負(fù)擔(dān)”，以保證“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這是需要大家思考的一個(gè)問(wèn)題。

對(duì)于建立現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)體系。首先，在可競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域中讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。放開市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，在可以競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，讓企業(yè)自由進(jìn)入;政府在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域放開各種價(jià)格管制，并提升對(duì)價(jià)格波動(dòng)的容忍度，讓企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)決定價(jià)格水平。

其次，用好“政府之手”。中國(guó)能源領(lǐng)域煤電氣油都存在效率提升空間，資源錯(cuò)配的問(wèn)題也需要解決好，自然壟斷能源監(jiān)管能力也要提升，監(jiān)管者要頂住其他利益集團(tuán)的訴求。對(duì)于自然壟斷領(lǐng)域，如電網(wǎng)和城市燃?xì)夤?，要加?qiáng)監(jiān)管，使用激勵(lì)性監(jiān)管等多種手段，從監(jiān)管體系的科學(xué)建設(shè)和監(jiān)管能力的有效提升兩方面強(qiáng)化政府的監(jiān)管能力;對(duì)于上下游的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，強(qiáng)化單一市場(chǎng)內(nèi)份額不能超過(guò)20%的規(guī)則等事前反壟斷安排，加強(qiáng)市場(chǎng)勢(shì)力的識(shí)別、防范和抑制等事后反壟斷措施，同時(shí)放棄價(jià)格管制等扭曲交易市場(chǎng)的手段，確保能源市場(chǎng)健康平穩(wěn)運(yùn)行。在今年有關(guān)部門舉辦專家座談會(huì)時(shí)，我們提出了一個(gè)意見，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有權(quán)利以低于成本的價(jià)格對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠。

當(dāng)能源勞動(dòng)生產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)最大化后，我們?nèi)匀豢赡苊媾R污染減排和能源價(jià)格不可兼得的問(wèn)題，仍然存在相互制約甚至相互矛盾的三大目標(biāo)將會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉搭I(lǐng)域硬約束的可能性。

在既定目標(biāo)和約束下要實(shí)現(xiàn)全社會(huì)福利最大化，政府和公眾需要第二步——在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)模、企業(yè)和家庭的用能成本和治污減排之間權(quán)衡取舍。一方面是需求側(cè)調(diào)整，各類政策帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低重工業(yè)的需求，我們犧牲一部分高耗能產(chǎn)業(yè)的GDP，犧牲一部分的就業(yè)，犧牲一部分的稅收，換取能源的需求下降。另一方面是供給側(cè)，水、核、風(fēng)、光比重上升，雖然會(huì)帶來(lái)成本的上升，但也可以換取化石能源煤電的減少，從而減少污染。另外煤是我們最主要的能源，煤炭的清潔利用也非常重要，可以實(shí)施更加嚴(yán)格的脫硫脫硝，從而進(jìn)一步減少排放。

然而，權(quán)衡抉擇背后其實(shí)是巨大的利益調(diào)整，難度極大。因此，需要重大的配套措施。為了減緩能源成本上升的壓力、減輕政府的負(fù)擔(dān)并保障能源供應(yīng)安全，我們的建議是，提升環(huán)境稅征收標(biāo)準(zhǔn)，由中央統(tǒng)籌使環(huán)境稅額符合最優(yōu)稅收安排，盡可能減少環(huán)境稅導(dǎo)致的市場(chǎng)扭曲;將成品油消費(fèi)稅徹底改為增值稅，并實(shí)施增值稅稅率差異化改革;將部分含碳商品的增值稅稅率調(diào)整至30%，同時(shí)將非含碳商品的增值稅稅率下調(diào)至9%，可以在基本保障稅收規(guī)模穩(wěn)定的同時(shí)減少污染型商品的生產(chǎn)和消費(fèi)，同時(shí)為環(huán)境友好型的企業(yè)和居民減輕稅收負(fù)擔(dān)。對(duì)于居民能源消費(fèi)，要逐步取消交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性，使交叉補(bǔ)貼與城鄉(xiāng)“低?！敝贫扔袡C(jī)結(jié)合，讓居民用能回歸商品屬性的同時(shí)，通過(guò)“政府之手”實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的兜底式補(bǔ)助。

今天，中國(guó)賣什么什么便宜，買什么什么貴，是時(shí)候評(píng)估一下能源品貿(mào)易的影響。

鄭新業(yè) 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授