讓軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)成為實(shí)實(shí)在在的標(biāo)桿

佟京昊

由于中央對(duì)軍民融合工作的高度重視，目前各省市區(qū)對(duì)于國(guó)家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)的創(chuàng)建也都十分積極。但同時(shí)也應(yīng)注意到，軍民融合工作是高度復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及廣泛領(lǐng)域諸多行業(yè)。所以，對(duì)于國(guó)家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)的設(shè)立工作中央一直持高度審慎的態(tài)度，不但叫停了有關(guān)部門自行組織軍民融合示范區(qū)的申報(bào)工作，而且最終的《國(guó)家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》及第一批創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)名單也是由中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)審議確定。會(huì)上同時(shí)指出“國(guó)家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)是推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展的‘試驗(yàn)田’，要以制度創(chuàng)新為重點(diǎn)任務(wù)，以破解影響和制約軍民融合發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問(wèn)題為主攻方向，探索新路徑新模式，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法”。綜上，各地對(duì)于創(chuàng)建國(guó)家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)的工作復(fù)雜性必須要有充分認(rèn)識(shí)。

首先，要認(rèn)識(shí)到，軍民融合戰(zhàn)略不是單一的國(guó)家戰(zhàn)略，而是國(guó)家戰(zhàn)略體系的重要組成部分，軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)是這一國(guó)家戰(zhàn)略體系的重要載體。十九大報(bào)告中提出了決勝全面小康階段的科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才興國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略七大戰(zhàn)略。七大戰(zhàn)略并非各自獨(dú)立，而是各有側(cè)重緊密聯(lián)系，組成了我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略體系。因此，軍民融合示創(chuàng)新范區(qū)建設(shè)既承載著軍民融合戰(zhàn)略，也與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略、人才興國(guó)戰(zhàn)略等各戰(zhàn)略有著密切的關(guān)系。目前制約軍民融合發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾有些是軍民融合領(lǐng)域特有的問(wèn)題，但有些也是地方發(fā)展面臨的共性問(wèn)題，涉及國(guó)有企業(yè)改革、供給側(cè)改革等各方面。因此軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)需要各地政府統(tǒng)籌規(guī)劃，將之與地方中心工作緊密結(jié)合，切忌孤立化、園區(qū)化、項(xiàng)目化，而應(yīng)將之作為地方創(chuàng)新發(fā)展的重要依托之一加以重視。

其次，要認(rèn)識(shí)到，軍民融合示范區(qū)的工作重點(diǎn)在制度創(chuàng)新，難點(diǎn)在發(fā)展模式創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)，也將是黨的事業(yè)繼往開(kāi)來(lái)取得更大輝煌的重要保障。國(guó)家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)“要以制度創(chuàng)新為重點(diǎn)任務(wù)”是中央的明確要求，中央同時(shí)也明確提出“著力在體制機(jī)制創(chuàng)新、政策制度創(chuàng)新、發(fā)展模式創(chuàng)新等方面樹(shù)立標(biāo)桿”。體制機(jī)制與政策制度可納入制度創(chuàng)新的范疇，是改革的措施和手段。但是改革的目的是實(shí)現(xiàn)發(fā)展模式的創(chuàng)新，是“探索新路徑新模式，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法”。如果體制機(jī)制創(chuàng)新、政策制度創(chuàng)新的最終結(jié)果無(wú)法形成軍民深度融合發(fā)展的局面，無(wú)法形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，那么很難說(shuō)這些制度創(chuàng)新是有效的，甚至可以說(shuō)是無(wú)效的。所以制度創(chuàng)新的難點(diǎn)就在于形成行之有效的新的發(fā)展模式和發(fā)展路徑。而實(shí)現(xiàn)發(fā)展模式創(chuàng)新，不僅需要改革的決心和勇氣，更需要有深入的科學(xué)研究和合理的頂層設(shè)計(jì)相配合。

再次，要對(duì)軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)工作中地方黨委和政府的主體責(zé)任有充分認(rèn)識(shí)。在軍民融合戰(zhàn)略提出初期，很多地方政府興建了“軍民融合產(chǎn)業(yè)園”，并通過(guò)與各軍工集團(tuán)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議的方式將園區(qū)建設(shè)主體責(zé)任轉(zhuǎn)給了軍工集團(tuán)、軍工企業(yè)，寄希望通過(guò)融入傳統(tǒng)軍工利益鏈條來(lái)減輕自身?yè)?dān)負(fù)的責(zé)任，卻忽視了習(xí)總書(shū)記對(duì)軍民融合工作“破堅(jiān)冰、除壁壘、擺脫利益羈絆”的根本要求。十九屆中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)第一次全體會(huì)議也明確提出軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)“要堅(jiān)持頂層統(tǒng)籌推進(jìn)和地方主動(dòng)探索相結(jié)合”“地方黨委和政府要主動(dòng)作為，推動(dòng)創(chuàng)新示范取得實(shí)實(shí)在在成效”。地方黨委和政府作為黨的一級(jí)組織和政府序列中的一級(jí)機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)軍民融合戰(zhàn)略中扮演的角色是基層“民口”的總代表，是當(dāng)仁不讓的改革實(shí)踐者、探索者和推動(dòng)者。毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出：“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多?！彼缘胤近h委和政府的深度參與和主動(dòng)作為，是軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略取得預(yù)期成效的重要前提。作為“試驗(yàn)田”的國(guó)家創(chuàng)新示范區(qū)，其建設(shè)主體并非是軍工集團(tuán)、軍工企業(yè)，地方黨委和政府對(duì)此要有清晰認(rèn)識(shí)，要破除等靠思維，堅(jiān)持主動(dòng)作為，積極想辦法、出政策、搭平臺(tái)，配合中央深化改革工作，摸索路徑和辦法。

除了上述對(duì)于深化改革的復(fù)雜性要有認(rèn)識(shí)以外，對(duì)軍民融合工作部分領(lǐng)域的技術(shù)復(fù)雜性也需要有充分的認(rèn)識(shí)?！蛾P(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》提出，2020年要“基本形成軍民深度融合發(fā)展的基礎(chǔ)領(lǐng)域資源共享體系、中國(guó)特色先進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)體系、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系、軍事人才培養(yǎng)體系、軍隊(duì)保障社會(huì)化體系、國(guó)防動(dòng)員體系”。十九

屆中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)第一次全體會(huì)議則指出，“要準(zhǔn)確把握軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)和資源共享、國(guó)防科技工業(yè)和武器裝備發(fā)展、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新、軍地人才雙向培養(yǎng)交流使用、社會(huì)服務(wù)和軍事后勤統(tǒng)籌發(fā)展、國(guó)防動(dòng)員現(xiàn)代化建設(shè)、新興領(lǐng)域軍民深度融合”。這六大體系建設(shè)、七大戰(zhàn)略任務(wù)涉及領(lǐng)域非常廣泛，有些是配合軍改需要地方承擔(dān)的工作，有些則是體系頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)比較成熟，尚需與基層實(shí)踐摸索相結(jié)合。但對(duì)于大多數(shù)軍民融合示創(chuàng)新范區(qū)建設(shè)來(lái)說(shuō)，主要著眼點(diǎn)應(yīng)放在中國(guó)特色先進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)體系建設(shè)，重點(diǎn)置于實(shí)現(xiàn)新興領(lǐng)域深度軍民融合。習(xí)近平總書(shū)記指出，“國(guó)防科技和武器裝備領(lǐng)域是軍民融合發(fā)展的重點(diǎn)，也是衡量軍民融合發(fā)展水平的重要標(biāo)志”。

國(guó)防科技工業(yè)體系建設(shè)，不只涉及行業(yè)本身和武器裝備發(fā)展體制改革，也是軍民協(xié)同創(chuàng)新最重要的領(lǐng)域，有著大量可共享的技術(shù)科研設(shè)施，是新興領(lǐng)域深度軍民融合的關(guān)鍵要素和重要基礎(chǔ)。了解我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)和改革的背景與導(dǎo)向，是軍民融合示創(chuàng)新范區(qū)工作方向不出現(xiàn)偏差的重要保證。

我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)幾十年來(lái)秉持傳統(tǒng)行業(yè)化發(fā)展體制，目前由核、航天、航空、船舶、兵器、軍事電子六大行業(yè)的十余個(gè)軍工集團(tuán)為主體發(fā)展。這種行業(yè)化的發(fā)展體制，存在著以行業(yè)內(nèi)分工替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不足，在對(duì)企業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的效果上與專業(yè)化發(fā)展模式形成對(duì)照。一般來(lái)說(shuō)，專業(yè)化企業(yè)的核心能力來(lái)自于對(duì)其核心技術(shù)領(lǐng)域的持續(xù)開(kāi)發(fā)，其發(fā)展的核心優(yōu)勢(shì)一般為其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。而行業(yè)化發(fā)展體制則有可能會(huì)使自身的發(fā)展過(guò)于依賴行業(yè)壁壘和內(nèi)部的利益分配，外在表現(xiàn)上，核心優(yōu)勢(shì)是對(duì)行業(yè)資源的掌握，對(duì)技術(shù)發(fā)展的需求并不強(qiáng)烈。

正因?yàn)樯鲜龊诵膯?wèn)題的存在，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕91號(hào)）明確提出，“打破軍工和民口界限，不分所有制性質(zhì)，制定軍品科研生產(chǎn)能力結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，對(duì)全社會(huì)軍品科研生產(chǎn)能力進(jìn)行分類管理，形成小核心、大協(xié)作、專業(yè)化、開(kāi)放型武器裝備科研生產(chǎn)體系。核心能力由國(guó)家主導(dǎo)；重要能力發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)扶強(qiáng)；一般能力完全放開(kāi)，充分競(jìng)爭(zhēng)”。從技術(shù)角度而言，武器裝備集成與核心領(lǐng)域行業(yè)化基本等同于專業(yè)化，而越基礎(chǔ)的配套領(lǐng)域，通用性越強(qiáng)，行業(yè)化和專業(yè)化發(fā)展的差距越大。因此這種小核心、大協(xié)作的發(fā)展實(shí)際上就是專業(yè)化的科研生產(chǎn)模式，也必然是開(kāi)放型的。

除了國(guó)防科技工業(yè)的改革與發(fā)展，建設(shè)中國(guó)特色先進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)體系和做好軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)更要關(guān)注新興領(lǐng)域的軍民深度融合。伴隨信息化、智能化、生物工程等新興領(lǐng)域和新興技術(shù)的持續(xù)快速進(jìn)步，國(guó)防科技工業(yè)已非六大行業(yè)所能涵蓋。要使這些新興領(lǐng)域發(fā)展不再走傳統(tǒng)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的老路，使之能同時(shí)滿足于國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，就必須注重新興領(lǐng)域的軍民深度融合。而實(shí)現(xiàn)新興領(lǐng)域軍民深度融合，要以關(guān)注軍民兩用技術(shù)為基礎(chǔ)。軍民兩用技術(shù)，是指其技術(shù)發(fā)展不但可用于研制新的軍用產(chǎn)品滿足軍事需要，也可用來(lái)研制民用產(chǎn)品投放市場(chǎng)，或直接研制軍民通用產(chǎn)品。軍民兩用技術(shù)首先是一種客觀存在，美國(guó)國(guó)防部和商務(wù)部各自公布的面向未來(lái)的關(guān)鍵技術(shù)有80%以上是重合的，軍民兩用技術(shù)也成為美國(guó)當(dāng)前技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)對(duì)軍事科技進(jìn)行巨額投入，為保證這些技術(shù)投資的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)，美國(guó)政府采取的主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是“軍轉(zhuǎn)民”戰(zhàn)略。應(yīng)該說(shuō)，這一戰(zhàn)略在冷戰(zhàn)中取得了良好的效果，最終美國(guó)擊敗蘇聯(lián)贏得冷戰(zhàn)，可以說(shuō)正是緣于這種高技術(shù)的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)，而非軍事技術(shù)本身。然而，美國(guó)政府同時(shí)發(fā)現(xiàn)，“軍轉(zhuǎn)民”需要二次投入，是“緩慢的商品化過(guò)程”。冷戰(zhàn)結(jié)束后，一方面美國(guó)對(duì)軍事技術(shù)投入大幅縮減；另一方面，伴隨信息化技術(shù)的迅速崛起，民間科研投入和創(chuàng)新能力獲得大幅提高，而民用產(chǎn)品應(yīng)用的廣泛性，也大大縮短了高新技術(shù)產(chǎn)品成熟的進(jìn)程。為了順應(yīng)這種變化，美國(guó)政府于1993年開(kāi)始執(zhí)行國(guó)防轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略，大力鼓勵(lì)發(fā)展軍民兩用技術(shù)，并要求武器系統(tǒng)中大量采用民用技術(shù)和產(chǎn)品。美國(guó)政府的這些舉措，有效地促進(jìn)了美國(guó)建立軍民一體的先進(jìn)國(guó)家工業(yè)體系，最終，連一直由政府投入發(fā)展的宇航技術(shù)也轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)。“軍民兩用技術(shù)”成為美國(guó)當(dāng)前的主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

綜上所述，軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)是個(gè)具有高度復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，與國(guó)家國(guó)防實(shí)力提升和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著密切關(guān)系，作為責(zé)任主體的地方政府應(yīng)首先重視以下幾方面工作：

地方政府不僅要政治重視，更要“用心用腦”。很多地區(qū)在貫徹中央指示精神時(shí)常采取彰顯“政治重視”的做法，務(wù)求展現(xiàn)對(duì)中央精神的高度重視。可是對(duì)于建設(shè)軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)這種技術(shù)復(fù)雜性很高的深化改革工作，僅有政治上的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因?yàn)椋趪?guó)防技術(shù)領(lǐng)域，地方政府會(huì)處于技術(shù)上的弱勢(shì)地位，既得利益群體很容易提出些所謂“技術(shù)性”理由杯葛改革，這就需要決策者有擔(dān)當(dāng)、有思考、有決斷。

發(fā)揮專家和智庫(kù)體系作用。十八大后，我國(guó)改革工作由“摸著石頭過(guò)河”過(guò)渡到“強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)”，這是黨治國(guó)理政能力提升的重要標(biāo)志。針對(duì)軍民融合深度發(fā)展工作，習(xí)近平同志曾多次強(qiáng)調(diào)要“突出問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)”。多年來(lái)，我國(guó)基層政府頂層設(shè)計(jì)工作始終存在偏重方法導(dǎo)向、規(guī)劃流于形式、回避尖銳問(wèn)題等現(xiàn)象。因此，建設(shè)軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)，要在深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央相關(guān)要求的同時(shí)，多與參與國(guó)家軍民融合深度發(fā)展相關(guān)問(wèn)題研究的專家學(xué)者探討交流，充分發(fā)揮國(guó)家智庫(kù)、軍隊(duì)智庫(kù)、社會(huì)智庫(kù)、行業(yè)智庫(kù)等的作用。所謂“兼聽(tīng)則明”，切勿使決策咨詢程序化、利益化，切切實(shí)實(shí)做好本地區(qū)軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的謀劃工作。

要統(tǒng)籌搭建軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)各類平臺(tái)。如前所述，我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)一直遵循行業(yè)化管理模式，很多領(lǐng)域游離于地方政府管理之外，各地政府對(duì)行業(yè)發(fā)展缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和行政手段。雖然在“民參軍”大潮促進(jìn)下，部分民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始參與一些軍工配套工作。但這些民營(yíng)企業(yè)普遍規(guī)模有限，即使具備一些分支領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，也普遍不足以獨(dú)立承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)。因此，需要地方政府大有作為，積極組建相關(guān)平臺(tái)，不只是信息共享平臺(tái)和投融資平臺(tái)，也包括技術(shù)承接和產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。通過(guò)充分動(dòng)員地方國(guó)企、高等院校、民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)資本等各方面力量，主動(dòng)承接國(guó)防科技工業(yè)改革中的人員溢出和技術(shù)溢出，創(chuàng)新體制機(jī)制，開(kāi)展交叉持股和混合所有制改革，整合地方優(yōu)勢(shì)技術(shù)實(shí)力組建專業(yè)化平臺(tái)，對(duì)接國(guó)家和軍隊(duì)武器裝備發(fā)展需求，摸索相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建可借鑒可移植的發(fā)展模式。

總之，軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略體系的重要載體，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)勢(shì)工業(yè)領(lǐng)域形成有著深遠(yuǎn)的影響，將成為中國(guó)特色先進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)體系的重要組成部分。政府必須主動(dòng)謀劃，積極探索，才可能較好地回應(yīng)中央設(shè)立軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)的期望。（中國(guó)航空規(guī)劃建設(shè)發(fā)展有限公司）