國內(nèi)外食品包裝安全法規(guī)比較研究

黎英　成佳

摘要：比較國內(nèi)外食品包裝安全法規(guī)管理模式及其特點(diǎn)，探索并完善適合我國發(fā)展的食品包裝安全法規(guī)體系。從美國、歐盟、德國、日本、中國關(guān)于食品包裝安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、管理方式等方面，系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外食品包裝安全法規(guī)體系，對各國在食品包裝材料、生態(tài)安全和標(biāo)識安全的法規(guī)要求進(jìn)行比較分析，總結(jié)各國關(guān)于食品包裝安全法規(guī)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)我國食品包裝的安全化、規(guī)范化提供思路與參考。

關(guān)鍵詞：食品包裝安全；包裝安全法規(guī)；食品包裝材料

中圖分類號：TB484 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-5312（2018）06-0254-03

一、前言

食品包裝對于食品安全的影響不容忽視，不合理的食品包裝極易導(dǎo)致食品安全事故的發(fā)生。而消費(fèi)者丟棄的包裝廢棄物未經(jīng)處理或處理方式欠妥，也將給環(huán)境帶來嚴(yán)重污染。世界各國尤其是歐盟和美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家為保障消費(fèi)者健康、環(huán)境安全，紛紛制定了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行規(guī)范管理。盡管各國法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，但都能有效地解決食品包裝導(dǎo)致的食品和環(huán)境安全問題，給本國消費(fèi)者提供了較好的保護(hù)。而隨著國外包裝綠色貿(mào)易壁壘的不斷升級，我國由于包裝不善引發(fā)的食品商品出口受限問題也日趨嚴(yán)重。

針對這一現(xiàn)象，對各國頒布的有關(guān)食品包裝的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較分析，并對國外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)加以學(xué)習(xí)和借鑒，一方面可以更加完善我國的食品包裝安全法規(guī)體系，另一方面對于促進(jìn)我國食品包裝相關(guān)企業(yè)健康發(fā)展也有十分重要的意義。

二、國外食品包裝安全法規(guī)體系概況

（一）美國

美國對食品包裝的管理十分嚴(yán)格，早在19世紀(jì)初就已經(jīng)注意到灌裝食品采用的金屬包裝材料會對食品安全造成一定影響。此后，美國政府陸續(xù)立法通過法律不斷加強(qiáng)對食品包裝的規(guī)范管理，逐步構(gòu)建起了科學(xué)嚴(yán)格、復(fù)雜有效的食品包裝安全法規(guī)體系。美國頒布的食品包裝安全法規(guī)散見于聯(lián)邦法規(guī)體系之中，包括《美國聯(lián)邦法規(guī)》第21部分、《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》和《公平包裝和標(biāo)簽法》等。例如，《美國聯(lián)邦法規(guī)》第21部分中，第170節(jié)至186節(jié)詳細(xì)列出了對食品包裝材料的規(guī)范要求。同時，為保證這些法規(guī)得到有效實(shí)施，美國政府還設(shè)置了科學(xué)的管理機(jī)構(gòu)，主要包括食品和藥品管理局（FDA）、食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）、動植物健康檢查局（APHIS）和環(huán)境保護(hù)署（EPA）等。各部門管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)分工明確，進(jìn)一步保障了本國食品包裝的衛(wèi)生安全。例如，美國FDA具有對本國或進(jìn)口食品、藥品、化妝品等產(chǎn)品進(jìn)行檢測、監(jiān)督的職責(zé)，該機(jī)構(gòu)制定的關(guān)于食品接觸材料的檢測和評估標(biāo)準(zhǔn)十分嚴(yán)格。據(jù)規(guī)定在美國上市的食品，其包裝材料必須要通過各種復(fù)雜環(huán)境中的遷移測試，且各類檢測數(shù)據(jù)需獲得FDA批準(zhǔn)合格。

（二）歐盟

歐盟是一個包含多個歐洲國家的政治聯(lián)盟，為了消除各成員國問的貿(mào)易壁壘和保護(hù)消費(fèi)者健康，建立了統(tǒng)一的食品包裝安全法規(guī)體系。其中，關(guān)于食品包裝材料的法規(guī)可分為三個層次：第一層為框架法規(guī)和通用性管理條例，現(xiàn)行框架法規(guī)（EC）N01935/2004規(guī)定了食品包裝材料管理的通用安全要求，（EC）N02023/2006管理條例對食品接觸材料的生產(chǎn)規(guī)范要求和原則等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；第二層為專項指令，目前歐盟只對包括再生纖維素薄膜、活性及智能材料在內(nèi)的5類材料制定了專項指令；第三層為單獨(dú)指令指對單獨(dú)某一具體有害物質(zhì)的特殊規(guī)定，例如歐盟就專門針對危害人體健康的N-亞硝胺物質(zhì)頒布了93/11/EEC指令，其中明確規(guī)定了亞硝基類物質(zhì)的含量、遷移量的合格限量及對應(yīng)的檢測方法。

另外，在食品包裝標(biāo)識和包裝廢棄物等方面，歐盟也頒布了諸多法規(guī)條例進(jìn)行安全監(jiān)管。例如，《包裝與包裝廢棄物指令》及其修正案中對包裝從生產(chǎn)到廢棄回收的各個環(huán)節(jié)都提出了要求，并對包裝材料的種類、數(shù)量和重金屬含量也進(jìn)行了嚴(yán)格限制等，以達(dá)到盡可能減少包裝和包裝廢棄物對環(huán)境影響的目的。總的來說，歐盟有關(guān)食品包裝安全的法規(guī)內(nèi)容十分具體詳實(shí)，對于食品包裝材料的選擇、包裝標(biāo)識的使用、包裝廢棄物的回收處理等方面都制定了具體可靠的法律依據(jù)。

（三）德國

德國是一個工業(yè)發(fā)達(dá)但自然資源較為缺乏的國家，其政府具有極為強(qiáng)烈的環(huán)保意識。在包裝監(jiān)管方面，德國頒布了《廢棄物分類包裝條例》、《德國包裝法令》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物管理法》、《包裝及包裝廢棄物管理條例》等法規(guī)條例以減少包裝廢棄物產(chǎn)生，達(dá)到節(jié)省資源和保護(hù)環(huán)境的目的。例如，德國于1990年出臺的《廢棄物分類包裝條例》，首次通過立法對包裝廢棄物處理作了要求規(guī)范。德國對食品包裝同樣有著嚴(yán)格的要求，例如《食品、煙草制品化妝品和其它日用品管理法》（LFGB）是德國關(guān)于食品安全的基本法，該項法規(guī)中也有關(guān)于規(guī)范食品包裝的基本要求。在德國，食品接觸材料必須通過LFGB測試，食品才能銷往市場?！短砑觿┰S可法規(guī)》主要對各類食品添加劑的使用范圍、使用限量等進(jìn)行了規(guī)范，其中也對食品包裝標(biāo)識作了要求規(guī)范。作為歐盟成員國之一，德國還需要循歐盟頒布的食品包裝安全相關(guān)法規(guī)的要求，這進(jìn)一步規(guī)范了德國對食品包裝的管理。同時，各聯(lián)邦州進(jìn)行監(jiān)督和管理，保證食品包裝安全法規(guī)的順利實(shí)施。

（四）日本

日本建立的食品包裝安全體系是以《食品安全法》為基礎(chǔ)，衍生法規(guī)為準(zhǔn)則，相關(guān)行業(yè)協(xié)會制定的標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)?！妒称钒踩ā纷鳛槿毡娟P(guān)于食品安全的總綱性法律文件，其對食品包裝、容器也進(jìn)行了基礎(chǔ)規(guī)范。例如，要求氯乙烯樹脂包裝、容器必須經(jīng)過特定試驗(yàn)過程等。而在此法基礎(chǔ)上，日本海關(guān)、厚生勞動省等管理部門又制定了一系列衍生性法規(guī)，來加強(qiáng)對食品包裝的安全監(jiān)管。以日本厚生勞動省為例，日本食品包裝的進(jìn)口、生產(chǎn)和銷售都必須得到厚生勞動省許可。同時，該管理部門還可根據(jù)需要出臺標(biāo)準(zhǔn)對食品包裝材料加以規(guī)范，包括適于所有包裝材料的一般標(biāo)準(zhǔn)，針對塑料、玻璃、橡膠等物質(zhì)頒布的類別標(biāo)準(zhǔn)，以及專門用途標(biāo)準(zhǔn)。

此外，由于行業(yè)協(xié)會制定的推薦性標(biāo)準(zhǔn)已被日本食品包裝行業(yè)廣泛采納，例如，日本衛(wèi)生PVC協(xié)會（JHPA）制定的肯定列表；日本油墨制造商協(xié)會制定的包裝材料否定列表等。因此，目前日本企業(yè)更多通過這種非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對食品包裝進(jìn)行自我規(guī)范管理。

三、中國食品包裝安全法規(guī)體系概況

中國對食品包裝的安全監(jiān)管可追溯至20世紀(jì)60年代，1972年國務(wù)院批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于防止食品污染的決議》，將食品容器和包裝材料列入引起食品污染的原因之一。此后，為避免食品被包裝容器和包裝材料污染，中國開始制定一系列涉及規(guī)范食品包裝相關(guān)方面內(nèi)容的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。例如《食品衛(wèi)生法（試行）》（1982年）、《食品衛(wèi)生法》（1995年），以及2009年的《食品安全法》都將食品容器和包裝材料納入法規(guī)管理范圍實(shí)施安全監(jiān)管。目前我國尚未頒布有關(guān)食品包裝安全的專項法規(guī)，但制定的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)約500余項，已基本建立起一套食品包裝安全法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。2015年新修訂的《食品安全法》將與食品容器相關(guān)的條款增加至22項，進(jìn)一步加強(qiáng)了對食品包裝的安全規(guī)范?！妒称钒b用原紙衛(wèi)生管理辦法》、《食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入審查通則》、GB9685-2008《食品容器包裝材料用添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》和GB7718《食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》等有關(guān)食品包裝的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，對食品包裝材料、標(biāo)識等方面都作了相關(guān)要求。

同時，為進(jìn)一步加強(qiáng)食品包裝安全監(jiān)管力度，近年來我國對食品包裝安全相關(guān)管理機(jī)構(gòu)也作了相應(yīng)調(diào)整。各部門職權(quán)分工更加明確，但分段管理的模式仍未發(fā)生根本性的變革。

四、國內(nèi)外食品包裝安全法規(guī)對比研究

目前，世界各國出臺的有關(guān)食品包裝安全法律條文，大致涉及三個方面進(jìn)行規(guī)制：一是食品包裝材料安全；二是食品包裝生態(tài)安全；三是食品包裝標(biāo)識安全。如今歐盟與美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家，在食品包裝安全方面已經(jīng)具備較為完善法規(guī)和管理機(jī)制。而我國對食品包裝安全關(guān)注較晚，相關(guān)法規(guī)的制定也尚處于起步階段，還存在許多不足。

（一）食品包裝材料安全相關(guān)法規(guī)

食品包裝材料中的化學(xué)成分向食品發(fā)生遷移，會給消費(fèi)者健康帶來潛在威脅。世界各國都頒布法律對食品包裝材料的提出了嚴(yán)格要求，其中歐盟和美國的法規(guī)體系最具代表性。美國是最早制定相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的國家，歷經(jīng)百年已經(jīng)建立了復(fù)雜靈活且成熟可行的法規(guī)體系。歐盟的食品接觸材料法規(guī)立法層次分明，涵蓋范圍廣，“法規(guī)（ReguJation）”直接適用于各成員國，具有普適性；“指令（Directive）”需各成員國在規(guī)定期限內(nèi)轉(zhuǎn)化為本國法規(guī)方可實(shí)施。中國主要通過“標(biāo)準(zhǔn)”對食品包裝材料安全要求進(jìn)行規(guī)定，例如，塑料、聚苯烯、聚乙烯等食品包裝材料都有獨(dú)立的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，要求清晰明確，便于使用。但與歐盟、美國較為完善的法規(guī)體系相比仍存在較大差距，具體體現(xiàn)在包裝材料中有害成分安全限量、物質(zhì)遷移限量、添加劑限制種類等方面。例如各國或地區(qū)對于豁免物質(zhì)的遷移限量要求規(guī)定不一，歐盟規(guī)定為10ug/kg；美國的遷移限量值是歐盟的1/20為0.5ug/kg，比歐盟更加嚴(yán)格；我國參照歐盟法規(guī)要求雖同樣規(guī)定為10ug/kg，但在實(shí)際檢測中，限于我國現(xiàn)有技術(shù)水平，很多單體添加劑還無法被檢測出，可以檢測出的也不能達(dá)到國外的靈敏度要求⑨。因此，在食品包裝材料安全法規(guī)方面，我國仍需結(jié)合本國現(xiàn)狀借鑒國外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善相關(guān)安全評估機(jī)制并及時更新標(biāo)準(zhǔn)，促使我國食品包裝材料標(biāo)準(zhǔn)體系更加完善和科學(xué)。

（二）食品包裝生態(tài)安全相關(guān)法規(guī)

目前，世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家大多制定了有關(guān)包裝回收利用、減量化和低碳環(huán)保方面的嚴(yán)格法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)來保護(hù)本國生態(tài)環(huán)境安全。其中，歐盟頒布的相關(guān)法規(guī)涉及面最廣、最嚴(yán)格。例如，歐盟于2004年修訂的《包裝指令》，對各成員國包裝廢棄物的回收利用和再生的具體目標(biāo)等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。歐盟與美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家還強(qiáng)調(diào)“生產(chǎn)者責(zé)任”，即生產(chǎn)者應(yīng)對產(chǎn)品包裝從生產(chǎn)、使用直至廢棄處理的整個生命周期負(fù)責(zé)。因此，這些國家大多通過法律向生產(chǎn)者施壓，達(dá)到節(jié)約資源和避免包裝廢棄物污染環(huán)境的目的。

目前，中國對包裝引發(fā)的生態(tài)安全問題逐漸重視并實(shí)施了諸多努力，但相關(guān)立法仍不健全，主要依賴《食品安全法》、《包裝廢棄物的處理與利用通則》，以及環(huán)境資源法進(jìn)行規(guī)范管理。在包裝廢棄物回收利用方面，中國出臺了包裝廢棄物處理與利用系列標(biāo)準(zhǔn)，該系列標(biāo)準(zhǔn)對包裝廢棄物的分類、處理與利用方法等方面進(jìn)行了要求，但對回收數(shù)量、未履行責(zé)任的后果等方面缺乏明確規(guī)定?？傮w上，標(biāo)準(zhǔn)約束力不夠，在具體執(zhí)法實(shí)踐中也缺乏可操作性。

（三）食品包裝標(biāo)識安全相關(guān)法規(guī)

食品包裝標(biāo)識是消費(fèi)者獲取食品相關(guān)信息的重要途徑，其科學(xué)真實(shí)性與消費(fèi)者健康安全由十分緊密的聯(lián)系。近年來，許多國家頒布或更新了多項有關(guān)食品包裝標(biāo)識法律條文，對食品包裝標(biāo)識的要求更加嚴(yán)格。

總體上，呈現(xiàn)標(biāo)注細(xì)節(jié)更嚴(yán)格、更加關(guān)注食品營養(yǎng)健康和重視消費(fèi)者知情權(quán)的趨勢。例如，美國FDA頒布的《食品過敏源標(biāo)識及消費(fèi)者保護(hù)法案》中就明確規(guī)定除特定食品外，所有食品包裝都必須按要求標(biāo)示致敏食品成分；歐盟于2014年實(shí)施的新食品標(biāo)識法規(guī)（EC）No1169/2011，要求食品供應(yīng)商需向消費(fèi)者提供食品信息，包括使用說明、營養(yǎng)成分、過敏源存在情況等，確保消費(fèi)者知情消費(fèi)；德國不僅根據(jù)法律明確規(guī)定了食品包裝標(biāo)識中必須說明的內(nèi)容，德國政府還制定了食品營養(yǎng)價值說明和圖表的指導(dǎo)手冊，要求食品包裝標(biāo)有營養(yǎng)價值的信息等。而我國近年來在食品包裝標(biāo)識的規(guī)范管理方面也卓有成效，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定基本同國際接軌。例如，2013年施行的《預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》要求食品包裝上應(yīng)標(biāo)注出“致敏物質(zhì)”，這進(jìn)一步保障了中國消費(fèi)者知情權(quán)。但我國部分標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容仍不夠詳細(xì)具體，例如《食品接觸材料及制品標(biāo)簽通則》中規(guī)定具有較高安全風(fēng)險的產(chǎn)品，應(yīng)采用安全警示用語或者警示圖形標(biāo)志進(jìn)行標(biāo)注，但一些企業(yè)僅采用英文進(jìn)行標(biāo)識，而沒有中文或圖示說明，極易造成消費(fèi)者錯誤判斷發(fā)生安全隱患，因此，還需加強(qiáng)對標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)規(guī)范。

五、結(jié)語

近年來，我國政府對食品包裝安全的重視程度日益加重，盡管在食品包裝的管理方面實(shí)施了諸多努力也取得了較大進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)國家相比仍存在一定差距。我國構(gòu)建食品包裝安全法規(guī)體系時間較短，部分標(biāo)準(zhǔn)還存在內(nèi)容不明確、適用范圍窄和更新滯后等問題。

因此，我國仍需學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)管理制度和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國現(xiàn)狀，不斷完善我國食品包裝安全法規(guī)體系，保障食品衛(wèi)生、消費(fèi)者健康以及環(huán)境安全。同時，在食品包裝安全等級不斷提升的國際趨勢下，避免因標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)生的貿(mào)易壁壘對我國食品及包裝企業(yè)發(fā)展負(fù)面影響。