緬甸金融政策研究

劉方 羅藝婷 王仕婷

[提要] 本文通過(guò)詳細(xì)剖析緬甸利率政策、貨幣政策和匯率政策現(xiàn)狀，總結(jié)三類(lèi)政策基本特征，指出利率政策、貨幣政策和匯率政策可能存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生的影響，并對(duì)緬甸金融政策提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：金融政策；利率政策；貨幣政策；匯率政策

基金項(xiàng)目：2017年教育部國(guó)別和區(qū)域研究課題：“緬甸金融政策研究”資助

中圖分類(lèi)號(hào)：F112 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年3月14日

緬甸金融發(fā)展處于初級(jí)階段，相關(guān)金融政策仍不充分和不完善，管制特征較為明顯。利率管制和銀行貸款利率高企嚴(yán)重影響緬甸企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，貨幣政策、匯率政策框架和工具的不完善也影響到宏觀經(jīng)濟(jì)，從而可能長(zhǎng)期對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融形成制約。

一、緬甸金融政策現(xiàn)狀

（一）利率政策。1948～1988年，緬甸一直實(shí)行有管制的利率政策。從1988年至今，緬甸則實(shí)行了更為嚴(yán)格的利率管制政策。1996～2006年間，緬甸央行貼現(xiàn)利率（央行向商業(yè)銀行貸款利率）為12%，同時(shí)允許商業(yè)銀行在3%的范圍內(nèi)制定存貸款利率。2006年4月，緬甸中央銀行貼現(xiàn)率從10%提高到12%，存款利率下限和貸款利率上限分別確定為12%和17%。雖然，緬甸央行在1992年、1995年、1996年和2006年數(shù)次提高貼現(xiàn)利率，但是通貨膨脹率平均超過(guò)存款利率的10%以上，實(shí)際利率為負(fù)。2011年，緬甸央行將現(xiàn)有的銀行利率降低2%，旨在增加緬幣的流通性，并規(guī)定銀行存款利率也降低2%，即銀行存款利率由12%下調(diào)至10%，貸款利率由17%下調(diào)至15%，在歷屆政府執(zhí)政時(shí)期曾經(jīng)8次調(diào)整銀行貸款利率。

緬甸央行調(diào)低利率一般是在通貨膨脹下降和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩時(shí)，目的是擴(kuò)大企業(yè)貸款的規(guī)模，并刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。在通貨膨脹上升和經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)好時(shí)期，緬甸央行將銀行貸款利率調(diào)高，以相應(yīng)的抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所引致的高通貨膨脹，將經(jīng)濟(jì)整體的運(yùn)行狀況穩(wěn)定在一定的水平。2010年7月，緬甸通貨膨脹率達(dá)到12.12%，2011年通貨膨脹率也處于上升的態(tài)勢(shì)。緬甸當(dāng)局全方位降低銀行貸款利率主要是為企業(yè)減輕融資成本，避免企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本上升導(dǎo)致凈資產(chǎn)減少，進(jìn)而避免整個(gè)經(jīng)濟(jì)信貸規(guī)模收縮，抑制經(jīng)濟(jì)的下滑。

目前，緬甸中央銀行實(shí)施的利率政策仍然是較為嚴(yán)格的利率政策。緬甸共有29家銀行，其中私營(yíng)銀行25家、國(guó)營(yíng)銀行4家。上述所有銀行必須以緬甸央行規(guī)定的利率為基準(zhǔn)，確定自身的利率。緬甸中央銀行規(guī)定，央行向商業(yè)銀行貸款的利率一直約為10%，而商業(yè)銀行的存款利率下限為8%左右，銀行的貸款利率上限為13%左右，存貸款利率不超過(guò)緬甸中央銀行規(guī)定的大約3%的增減幅度。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家不同，緬甸央行實(shí)施更為嚴(yán)格的利率政策，目的是為了穩(wěn)定緬甸的整體政治和經(jīng)濟(jì)局面。

（二）貨幣政策。1947年緬甸自治政府頒布了《緬甸聯(lián)邦銀行法》，翌年4月3日，緬甸聯(lián)邦銀行成立，并依照法案接管了印度儲(chǔ)備銀行仰光分行。此時(shí)的緬甸聯(lián)邦銀行并沒(méi)有授予全部央行職能，無(wú)力發(fā)行本國(guó)的貨幣，因而決定設(shè)立緬甸貨幣委員會(huì)為貨幣管理機(jī)構(gòu)，并加入了英鎊區(qū)繼續(xù)沿用“盧比”。1952年7月1日，《緬甸聯(lián)邦銀行法》發(fā)布，緬甸聯(lián)邦銀行正式發(fā)行緬元，而緬甸貨幣委員會(huì)則并入緬甸聯(lián)邦銀行。

即便如此，緬甸聯(lián)邦銀行仍沒(méi)有獨(dú)立制造貨幣的能力，依舊由英國(guó)承制。1948～1952年，緬甸聯(lián)邦銀行并沒(méi)有獨(dú)立制定貨幣政策的權(quán)利，國(guó)內(nèi)貨幣的流通量均由英國(guó)控制。這個(gè)過(guò)程一直持續(xù)到1957年，緬甸成立了自己的印鈔廠，并開(kāi)始獨(dú)立發(fā)行貨幣，所有貨幣政策的實(shí)施均是由英國(guó)承制。

1962年，緬甸革命政府上臺(tái)后實(shí)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度。1964年，緬當(dāng)局發(fā)布命令將所有的銀行收歸國(guó)有。1967年，緬當(dāng)局又頒布《緬甸聯(lián)邦人民銀行法》，同時(shí)退出英鎊區(qū)。1969年，緬甸政府通過(guò)此前收繳的資本2億緬元成立緬甸聯(lián)邦人民銀行。1972年，緬甸當(dāng)局啟動(dòng)行政體制改革，3年之后《緬甸聯(lián)邦銀行法》頒布，此時(shí)緬甸當(dāng)局仍沒(méi)有開(kāi)始制定貨幣政策。

1988年，緬甸當(dāng)局發(fā)行了90元面額的貨幣并無(wú)償廢止舊幣，引發(fā)國(guó)內(nèi)動(dòng)亂，不久后政府開(kāi)始進(jìn)行貨幣改革，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。為發(fā)展符合政府預(yù)期的市場(chǎng)導(dǎo)向型金融體系，提高金融活動(dòng)的效率，1990年7月2日，緬甸政府頒布了緬甸中央銀行法。1990年7月2日，《緬甸中央銀行法》發(fā)布，緬甸中央銀行（CBM）成立，主要負(fù)責(zé)發(fā)行緬元、實(shí)施適宜的貨幣政策、維持緬幣價(jià)值的穩(wěn)定、監(jiān)管?chē)?guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、保管外匯儲(chǔ)備等，成為獨(dú)立的政策制定者。2016年，議會(huì)通過(guò)《緬甸銀行和金融機(jī)構(gòu)法》，央行將實(shí)施更為嚴(yán)格的貨幣政策，將對(duì)銀行資本金和存款準(zhǔn)備金等方面提出更高要求。該法案規(guī)定銀行存款準(zhǔn)備金率為5%，資本金不低于200億緬元。新法案與《巴塞爾協(xié)議》保持了一致，在風(fēng)險(xiǎn)管理中，實(shí)施的新貨幣政策嚴(yán)格遵守了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的有關(guān)法規(guī)，在反洗錢(qián)和審慎監(jiān)管方面提出具體的要求。

目前，緬甸國(guó)內(nèi)銀行遵守的是1990年制定的《緬甸金融機(jī)構(gòu)法》，但該法案只是對(duì)總體的原則做出籠統(tǒng)的規(guī)定。新法律則對(duì)商業(yè)銀行、國(guó)有銀行、私人銀行和外資銀行分別制定了涵蓋不同方面的準(zhǔn)則，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行等目前還沒(méi)成立的主體也做出了相關(guān)的規(guī)定。除此之外，還要求銀行必須為有限責(zé)任公司，以便與現(xiàn)行的《緬甸公司法》和《緬甸特殊公司法》保持一致。緬甸央行主要采用儲(chǔ)備貨幣政策、利率政策和有限公開(kāi)市場(chǎng)操作等貨幣政策工具，以保障與轉(zhuǎn)型期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的金融體系的穩(wěn)定。

（三）匯率政策。1948年緬甸宣布獨(dú)立之后，緬甸還未真正發(fā)行并使用自己本國(guó)的貨幣。1952年7月1日，緬甸開(kāi)始發(fā)行本國(guó)貨幣——緬元，1977年5月進(jìn)行匯率改革，到2012年3月底，緬甸采取了1SDR（特別提款權(quán)）約等于8.5緬元的固定匯率制。在這種匯率制度下，法定匯率在1美元約等于5～9緬元的范圍內(nèi)變動(dòng)。不過(guò)，在對(duì)法定外匯交易嚴(yán)厲限制的背景下，形成了所謂的黑市交易市場(chǎng)（并行匯市），在黑市中，以遠(yuǎn)離法定匯率的水平進(jìn)行外匯交易已經(jīng)常態(tài)化。1998年，黑市匯率已達(dá)1美元/250緬元，是法定匯率的40倍，2007～2008年，緬元大幅貶值，達(dá)到1美元約合1，200緬元。

2007年，緬甸央行實(shí)施的匯率制度實(shí)際上是負(fù)匯率制度，它與在經(jīng)常交易下的法定匯率和資本賬戶(hù)下的平行匯率制度不同。法定匯率是1美元/6緬元左右，僅有政府和國(guó)有企業(yè)等國(guó)營(yíng)部門(mén)的交易（占了1999年全部交易的約30%）使用法定匯率。民間交易則適用與法定匯率不同的市場(chǎng)匯率，其中主要的是使用1993年緬甸央行發(fā)行的外匯兌換券（FEC，F(xiàn)oreign Exchange Certificates）。

FEC是以美元標(biāo)示面額的地區(qū)貨幣，匯率是1美元=1FEC，只能在國(guó)內(nèi)使用。FEC可以在持有許可證的FEC兌換中心兌換緬元，可以用于購(gòu)買(mǎi)和支付包括工資在內(nèi)的商品，也可以在銀行儲(chǔ)蓄。FEC與緬元的兌換率由市場(chǎng)決定。FEC的持有和交易已經(jīng)正式得到認(rèn)可，緬甸政府將FEC兌換率作為事實(shí)上的法定匯率用于民間的貿(mào)易。但是，這種FEC中心匯率也受到了高估，在黑市上不僅美元現(xiàn)金，F(xiàn)EC也形成了與中心匯率不同的實(shí)際匯率。這種外匯制度使適用法定匯率的國(guó)有企業(yè)等對(duì)收益率判斷失誤，抑制了外國(guó)企業(yè)的投資，進(jìn)而影響了整體外匯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

針對(duì)上述實(shí)際實(shí)施的匯率政策狀況，迫使緬甸政府在2011年以后的經(jīng)濟(jì)改革中重新考慮外匯制度。首先，2011年10月，在設(shè)置政府公認(rèn)的外匯兌換所的同時(shí)，緬甸當(dāng)局批準(zhǔn)了私人銀行經(jīng)營(yíng)外匯兌換業(yè)務(wù)，并于當(dāng)年11月向私人銀行發(fā)放了外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)牌照；其次，為了推行匯率統(tǒng)一化，2012年4月緬甸政府開(kāi)始實(shí)施統(tǒng)一的匯率政策和特別提款權(quán)掛鉤的浮動(dòng)匯率制度，對(duì)外匯買(mǎi)賣(mài)還實(shí)施了拍賣(mài)制，以維持匯率穩(wěn)定。

二、緬甸金融政策特征

（一）利率政策特征。緬甸金融部門(mén)長(zhǎng)期實(shí)行嚴(yán)格的利率管制政策，存貸款利率和通貨膨脹率倒掛，由此表現(xiàn)出明顯的金融抑制特征。在表1中，1997～2006年，緬甸央行利率（貼現(xiàn)率，緬甸央行向國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的貸款利率）為12%，并允許商業(yè)銀行在3%的范圍內(nèi)制定利率，即不得設(shè)置低于9%的存款利率和高于15%的貸款利率。銀行存款利率在這一時(shí)期符合緬甸中央銀行規(guī)定，銀行貸款利率在這一時(shí)期并沒(méi)有符合緬甸央行規(guī)定，而是高于央行所規(guī)定的利率。（表1）

與之不同的是，緬甸的通貨膨脹則呈現(xiàn)明顯的波動(dòng)，它和存貸款利率之間呈現(xiàn)出倒掛的特征。2007～2017年的前5年內(nèi)，緬甸央行貸款利率為15%，相較于1997～2006年提高了3%，而存貸款利率也同樣被規(guī)定在3%的范圍內(nèi)自由調(diào)整。自2012年利率改革以來(lái)，緬甸中央銀行將央行利率從15%降到10%，而存貸款利率被規(guī)定在3%的范圍內(nèi)調(diào)整。因此，1997～2016年，緬甸央行對(duì)利率的管制一直較嚴(yán)，而利率調(diào)整的浮動(dòng)也不大，并且呈現(xiàn)出固定模式的特征。此外，利率和通貨膨脹率之間也不一致，利率波動(dòng)小，而通脹率波動(dòng)大。

（二）貨幣政策特征。緬甸從建國(guó)開(kāi)始并沒(méi)有獨(dú)立制定貨幣政策的權(quán)利，直到1990年緬甸中央銀行法頒布之后，緬甸才擁有真正意義上的貨幣政策執(zhí)行權(quán)。自2012年4月，緬甸貨幣政策改革實(shí)施以來(lái)，貨幣政策的工具包括直接貨幣供給、儲(chǔ)備要求和公開(kāi)市場(chǎng)操作。貨幣供給是指緬甸中央銀行每年通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或銷(xiāo)售債券等手段向公眾發(fā)行新貨幣。儲(chǔ)備要求，即指存款準(zhǔn)備金率，緬甸中央銀行可能要求存款銀行持有一部分儲(chǔ)備金作為金庫(kù)現(xiàn)金或者中央銀行存款。公開(kāi)市場(chǎng)操作是指緬甸中央銀行購(gòu)買(mǎi)或出售證券給銀行和非銀行公眾。央行有時(shí)會(huì)為存款銀行提供信貸，從而影響儲(chǔ)備水平。

在表2中，我們發(fā)現(xiàn)緬甸中央銀行從1997年實(shí)施貨幣政策以來(lái)，貨幣供應(yīng)量的增長(zhǎng)率起伏不定。1997～2001年貨幣供給增長(zhǎng)率明顯處于上升的趨勢(shì)，2001～2003年貨幣供給增長(zhǎng)率卻逆勢(shì)下行，降幅約為45%。2004年之后，貨幣供給增長(zhǎng)率波動(dòng)上升，但變化幅度較較小。與之不同的是，GDP的增長(zhǎng)率波動(dòng)也較大，最高時(shí)達(dá)到13.84%，最低時(shí)達(dá)到5.65%。從整體變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，貨幣供給增長(zhǎng)率變動(dòng)滯后于GDP的增長(zhǎng)率，體現(xiàn)貨幣政策實(shí)施的靈活性特征。（表2）

（三）匯率政策特征。目前，緬甸實(shí)行的是多重匯率制度并行的匯率政策，即外匯市場(chǎng)匯率與官方市場(chǎng)匯率并行，市場(chǎng)匯率由市場(chǎng)供求即時(shí)決定。1997年的市場(chǎng)匯率是1美元兌240緬元，2016年的市場(chǎng)匯率為1美元兌1，200緬元。1997～2006年處于貶值趨勢(shì)，2006～2016年則處于升值態(tài)勢(shì)。從圖1可知，從1997～2011年緬甸的官方匯率長(zhǎng)期處于低值狀態(tài)，大約合1美元/6緬元，這一時(shí)期的匯率政策相對(duì)保守。自2012年市場(chǎng)匯率改革開(kāi)始，官方匯率逐漸趨于市場(chǎng)匯率，到2016年，市場(chǎng)匯率與官方匯率趨于一致，外匯市場(chǎng)逐漸呈開(kāi)放式特征。（圖1）

三、緬甸金融政策存在的問(wèn)題及其可能產(chǎn)生的影響

（一）利率政策存在的問(wèn)題及可能產(chǎn)生的影響。總體來(lái)看，緬甸利率政策靈活性差，銀行貸款利率高企。利率政策的調(diào)整未能充分匹配通貨膨脹率，使得利率和通貨膨脹率的變動(dòng)趨勢(shì)不一致，在很大程度上影響了緬甸部分企業(yè)的存貸款管理，進(jìn)而阻礙了緬甸經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而銀行貸款利率的高企，使得緬甸企業(yè)面臨較弱的競(jìng)爭(zhēng)，高企的利率也阻礙了緬甸金融市場(chǎng)的國(guó)際化發(fā)展，一方面致使緬甸部分企業(yè)轉(zhuǎn)向國(guó)外籌資信貸市場(chǎng)，另一方面也阻礙了外國(guó)企業(yè)的進(jìn)入，從而不利于緬甸經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

（二）貨幣政策存在的問(wèn)題及可能產(chǎn)生的影響

1、貨幣政策體系不完善。貨幣政策體系的不完善可能導(dǎo)致本國(guó)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，尤其是在資本流入過(guò)高時(shí)，可能引起國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩，因而不完善的貨幣政策體系可能無(wú)法應(yīng)對(duì)來(lái)自外部沖擊，也會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融的扭曲。

2、貨幣政策框架定義未充分地完善。建立一個(gè)定義良好的貨幣政策框架，如考慮適當(dāng)?shù)呢泿拍繕?biāo)和政策執(zhí)行，選擇一個(gè)中央銀行貨幣政策的中間目標(biāo)以及政策傳導(dǎo)機(jī)制很重要的。通過(guò)這個(gè)目標(biāo)以及傳導(dǎo)機(jī)制管理貨幣政策，需要一個(gè)適當(dāng)?shù)呢泿耪呖蚣軄?lái)確保物價(jià)穩(wěn)定，通過(guò)管理流動(dòng)性來(lái)實(shí)現(xiàn)貨幣政策的目標(biāo)。即便如此，緬甸的貨幣政策還沒(méi)有完全和正式實(shí)施，因?yàn)槿狈鹑谑袌?chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)構(gòu)所需要的實(shí)行以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的貨幣政策。而且，銀行在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面的作用有限，從而不可能對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生效果。

（三）匯率政策存在的問(wèn)題及可能產(chǎn)生的影響。一方面由于官方匯率和市場(chǎng)匯率的存在，加劇了市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)和跨市場(chǎng)套匯活動(dòng)，外匯管制趨于嚴(yán)格。為了規(guī)避外匯管制，緬甸金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)而通過(guò)兌換所和“地下錢(qián)莊”等非正規(guī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行外匯兌換和匯款。嚴(yán)格的外匯管制政策阻礙了緬甸的外國(guó)直接投資和外貿(mào)的發(fā)展；另一方面緬甸貨幣當(dāng)局管理市場(chǎng)匯率和官方匯率方面不完善。市場(chǎng)匯率由市場(chǎng)供求雙方?jīng)Q定，而官方匯率僅是貨幣當(dāng)局根據(jù)相關(guān)的政策制定，官方匯率和市場(chǎng)匯率的不一致容易引發(fā)不同套匯活動(dòng)，使得黑市經(jīng)濟(jì)崛起，嚴(yán)重沖擊緬甸經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。

四、結(jié)論及政策建議

鑒于緬甸金融發(fā)展不充分、不成熟的特點(diǎn)，其利率政策、貨幣政策和匯率政策等方面都具有諸多不足之處。特別是在貨幣政策方面，貨幣政策體系和框架的不完善嚴(yán)重影響到該國(guó)貨幣政策的實(shí)施，匯率政策的不完善也容易導(dǎo)致跨市場(chǎng)之間的套匯活動(dòng)，而且嚴(yán)格的外匯管制也抑制了緬甸外國(guó)直接投資和外貿(mào)的發(fā)展。因此，緬甸金融政策必須要注重貨幣政策框架的完善，將貨幣政策（利率政策）和外匯政策聯(lián)合起來(lái)，既是服務(wù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是推動(dòng)匯率統(tǒng)一、提高外貿(mào)發(fā)展的重要舉措。在國(guó)內(nèi)金融發(fā)展較慢，金融體系不完善的情況下，通過(guò)與相關(guān)域外國(guó)家（如中國(guó)）加強(qiáng)金融合作，以“金融幫扶”方式建立和完善本國(guó)的金融體系，實(shí)乃緬甸政府應(yīng)該著力考慮的工作之一，這樣才能真正推動(dòng)緬甸國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)的全面發(fā)展，推動(dòng)構(gòu)建完善的金融政策框架。

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