粵港澳大灣區(qū)城市群陸路交通一體化的問題與對策

◎ 孔維宏

一、粵港澳大灣區(qū)城市群交通一體化的意義

（一）粵港澳大灣區(qū)

灣區(qū)是指由一個海灣或者相連的若干個海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。[1]

粵港澳大灣區(qū)包括廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、惠州、江門、肇慶九市以及香港、澳門兩個特別行政區(qū)、包含了前海、橫琴、南沙等自貿(mào)區(qū)，從地圖上看，粵港澳大灣區(qū)呈A字形。

經(jīng)過分析東京灣、紐約灣、舊金山灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，并與其他類型區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)進(jìn)行比較后，冼雪琳認(rèn)為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的主要共同特征有：高度開放性、創(chuàng)新引領(lǐng)性、宜居宜業(yè)性、區(qū)域協(xié)同性。[3]

由國家發(fā)改委牽頭的《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》中，對粵港澳大灣區(qū)的定位是：更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，國際一流灣區(qū)和世界級城市群。發(fā)改委的這個定位即是粵灣澳大灣區(qū)未來的奮斗目標(biāo)。

圖1 粵港澳大灣區(qū)地圖

（二）交通一體化

張曉（2011）認(rèn)為，交通一體化有狹義和廣義之分，狹義的概念是指不同交通運(yùn)輸技術(shù)和運(yùn)輸模式上的一體化，即通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)公路、鐵路、水路和航空運(yùn)輸?shù)臒o縫對接；廣義的交通一體化是指以社會發(fā)展一體化為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)交通政策與社會福利政策、環(huán)境保護(hù)政策和土地使用政策的一體化。[4]

本文所探討的交通一體化主要是指狹義的交通一體化，個別地方也論及利用類似“轉(zhuǎn)移支付”的社會福利政策來助推交通一體化。

國家發(fā)改委《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》中指出，要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建高效便捷的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，優(yōu)化高速公路、鐵路、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，推動各種運(yùn)輸方式綜合銜接、一體高效。強(qiáng)化城市內(nèi)外交通建設(shè)，便捷城際交通，打造便捷區(qū)域內(nèi)交通圈。[5]

毫無疑問，交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化成為近階段粵港澳大灣區(qū)推進(jìn)的重要工作任務(wù)，也是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不可或缺的一環(huán)。它有利于提高交通運(yùn)作整體效率，降低運(yùn)輸成本，是宜居宜業(yè)、區(qū)域協(xié)同的重要基礎(chǔ)以及先導(dǎo)條件，是大灣區(qū)加速一體化的重要保障。

本文主要研究粵港澳大灣區(qū)城市群陸路交通基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，灣區(qū)內(nèi)部的水路交通、航空等相對來講比較獨(dú)立，互相關(guān)聯(lián)性稍弱，本文不深入探討。

二、粵港澳大灣區(qū)城市群陸路交通一體化存在的問題

粵港澳大灣區(qū)城市群陸路交通一體化存在的問題主要有：交通規(guī)劃、交通結(jié)構(gòu)、交通共建共享、交通工程項(xiàng)目實(shí)施過程、收費(fèi)交通項(xiàng)目管理、一國兩制下通勤、交通服務(wù)評價等問題。

表1 粵港澳灣區(qū)與世界其他三大灣區(qū)相關(guān)指標(biāo)對比[2]

（一）交通規(guī)劃存在的問題

珠三角交通規(guī)劃起步較慢，直到2010年，廣東省發(fā)改委印發(fā)的《珠江三角洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化規(guī)劃（2009-2020年）》才意味著正式的規(guī)劃文件發(fā)布。

關(guān)于珠三角交通規(guī)劃存在的主要問題，《珠江三角洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》指出：珠三角綜合性基礎(chǔ)設(shè)施缺乏規(guī)劃，部分基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃缺少有效統(tǒng)籌，規(guī)劃綜合性不強(qiáng)，且與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃銜接不夠，造成基礎(chǔ)設(shè)施布局不盡完善，結(jié)構(gòu)不盡合理。

珠三角各地級市全部在廣東省的統(tǒng)籌管轄之內(nèi)，交通規(guī)劃尚且存在這些問題；粵港澳大灣區(qū)涉及兩個特別行政區(qū)、一個經(jīng)濟(jì)大省，實(shí)行一國兩制，不管是政治、經(jīng)濟(jì)、社會等，還是交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)模式、監(jiān)管模式等都存在較大的差異，各自的利益訴求存在許多分歧，交通規(guī)劃復(fù)雜程度更高?；浉郯拇鬄硡^(qū)交通的基礎(chǔ)脫胎于珠三角交通，珠三角交通規(guī)劃存在的問題，是粵港澳大灣區(qū)存在問題的一部分，但粵港澳大灣區(qū)交通規(guī)劃存在的問題比這個更嚴(yán)重。

目前的事實(shí)也印證了以上邏輯，截至目前，粵港澳之間的交通規(guī)劃比較零散，港珠澳大橋推進(jìn)的時間跨度就大致說明了這樣的問題?？偠灾浉郯拇鬄硡^(qū)交通規(guī)劃缺乏更高層次的協(xié)調(diào)機(jī)制。筆者相信，在已經(jīng)上報國務(wù)院的粵港澳大灣區(qū)綜合規(guī)劃中，應(yīng)該涉及這方面的內(nèi)容，并且應(yīng)該已經(jīng)有了解決方案。

（二）交通結(jié)構(gòu)存在的問題

目前粵港澳大灣區(qū)內(nèi)大部分城市的交通，主要依賴的是公路，軌道交通發(fā)展相對滯后，軌道交通密度偏低，交通結(jié)構(gòu)不合理。

1.交通結(jié)構(gòu)不合理

從表2可以看出，2006—2015年十年期間，廣東省鐵路公路單位客運(yùn)量、貨運(yùn)量比值分別為3.03、3.28，也就是說每公里的鐵路的運(yùn)客量、運(yùn)貨量是公路的3倍多，從數(shù)據(jù)上再次印證了鐵路運(yùn)輸效率遠(yuǎn)高于公路。這里的鐵路是指各種類型的軌道交通。珠三角的軌道交通建設(shè)已經(jīng)走在全省的前列，香港澳門的體量較小，對于整體比例及相關(guān)數(shù)據(jù)的影響不大，因此以上廣東省的鐵路數(shù)據(jù)，大致可以反映出粵港澳大灣區(qū)中的廣東省九個地級市的情況，以下分析類同。

從表2可以看出，2015年底，廣東省鐵路營業(yè)里程為4035公里，公路里程為216023公里，單從營業(yè)里程上來看，鐵路營業(yè)里程不及公路里程的2%。

一方面，鐵路的運(yùn)輸效率遠(yuǎn)高于公路，另一方面，鐵路的營業(yè)里程不到公路的2%，這樣的結(jié)構(gòu)，對于提升整體效率是不利的。

從表2第①行可以看出鐵路營業(yè)里程是趨于增長的，從第③行可看出鐵路客運(yùn)量也是呈現(xiàn)快速增長趨勢的，但第⑤行鐵路貨運(yùn)量卻沒有顯著上升，這大致可以推測，新增的鐵路里程主要是以客運(yùn)為主，而且客運(yùn)軌道與貨運(yùn)軌道大致是分離的，難以做到一軌多能。根據(jù)筆者對歐

洲一些城市的觀察，例如巴黎的RER高速鐵路的部分路段，同時具備客運(yùn)與貨運(yùn)兩種功能，客運(yùn)時段大致是在白天的繁忙時段（5∶00-24∶00），貨運(yùn)則大致是在深夜(0∶00-5∶00)，當(dāng)然這樣的路段在設(shè)計(jì)時必須充分考慮到客運(yùn)與貨運(yùn)兩種功能，以及相應(yīng)的客貨運(yùn)兼?zhèn)涞呐涮自O(shè)施，以便更好地利用運(yùn)能。

表2 廣東省鐵路公路客（貨）運(yùn)量比較（2006年—2015年）

以上分析從數(shù)據(jù)方面反映了交通結(jié)構(gòu)不合理。事實(shí)上，在一些政府官方規(guī)劃文件中，也承認(rèn)了交通結(jié)構(gòu)不合理的事實(shí)，例如《深莞惠交通運(yùn)輸一體化規(guī)劃》中指出“深莞惠軌道交通發(fā)展相對滯后，交通運(yùn)輸過度依賴公路”。

2.軌道交通密度偏低

從表3可以看出，廣州、深圳兩市人均軌道交通長度分別為26.3和23.5毫米，遠(yuǎn)低于歐洲主要城市平均水平，也低于美國主要城市平均水平，比起北京、上海也要低出許多。當(dāng)然，自2011年以來，廣州、深圳的軌道交通快速發(fā)展，新增里程不少，除去廣州、深圳繼續(xù)人口凈流入之后（圖2），應(yīng)該比目前的人均軌道長度要高一些。

表3 世界主要城市軌道交通里程和人均長度

圖2 廣州、深圳常住人口變化（2011年—2015年）

從另一個側(cè)面看粵港澳大灣區(qū)九市的軌道交通密度，根據(jù)《珠江三角洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》中關(guān)于綜合軌道交通樞紐，僅有3個城際軌道交通樞紐，數(shù)量非常少。

按照歐洲的經(jīng)驗(yàn)，許多大城市都有重要的軌道交通樞紐，例如日內(nèi)瓦、柏林、法蘭克福等城市的中心城區(qū)都有城軌樞紐，可以實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)之間以及與其他城市之間的快速聯(lián)接。

國內(nèi)城際軌道交通在設(shè)計(jì)時，對城市未來發(fā)展考慮得多，有些地方試圖通過在一些很偏僻的地方設(shè)置站點(diǎn)來拉動郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成地方新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)或是所謂的“新城”，例如廣珠城軌在佛山市順德區(qū)的北滘站就設(shè)置在兩邊都是工業(yè)園區(qū)的偏僻處，當(dāng)?shù)卣?guī)劃時將這個站點(diǎn)附近的大片土地開發(fā)成商業(yè)區(qū)，但許多年過去了，這個規(guī)劃到目前還沒有實(shí)施的跡象。

當(dāng)然中國與歐洲的現(xiàn)實(shí)情況是有差異的。歐洲經(jīng)濟(jì)社會已發(fā)展成熟，城鎮(zhèn)化率高，基建比較完善，快速擴(kuò)張的時代已經(jīng)過去。他們考慮的是“如何滿足已發(fā)展成熟的當(dāng)下”，因此很多城軌設(shè)在中心城區(qū)，方便市民，提高出行效率。中國還處在高速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化率還有相當(dāng)大的上升空間，基建也有大量的續(xù)建空間，因此，考慮更多的是如何給未來留有余地，同時部分城市對于將中心車站設(shè)置在中心城區(qū)是有教訓(xùn)的，如廣州火車總站曾經(jīng)給周圍片區(qū)帶來極大的交通擁堵，目前傾向于以相對城郊的地方作為交通樞紐，再用地鐵等實(shí)現(xiàn)接駁。

中國與歐洲的不同方式，沒有對錯，只有合適，要發(fā)揮更好的作用，最重要的就是實(shí)現(xiàn)無縫對接，地鐵與城軌之間的無縫對接，或是公交與城軌之間的無縫對接等等。

3.交通共建共享存在的問題

《珠江三角洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》指出：受現(xiàn)行許多財(cái)政、稅收、投資等方面的政策和機(jī)制制約，加上項(xiàng)目業(yè)主各異，利益訴求可能相互矛盾，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化布局建設(shè)難以到位；省市雖已初步建立了溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于沒有相應(yīng)配套政策和利益共享機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)協(xié)調(diào)管理難度較大，區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施共建共享步履緩慢。

以上道出了粵港澳大灣區(qū)交通共建共享存在的部分問題：共建共享心態(tài)缺乏、推動共建共享執(zhí)行主體的微觀動力不足、共享利益分配機(jī)制缺失、對資金使用效率敏感性不強(qiáng)、未有共建共享不作為的懲罰機(jī)制等。

（1）共建共享心態(tài)缺乏

由于行政區(qū)塊切割，“各掃門前雪”心態(tài)嚴(yán)重，不同行政區(qū)域內(nèi)與兄弟地級市之間的合作共建共享心態(tài)缺乏，同一城市不同部門的共建共享合作比較薄弱。有些城市甚至為了提高招商引資的競爭力，在共建共享上存在認(rèn)識上的問題，甚至具有排他心態(tài)，合作共贏意識淡漠。

（2）推動共建共享執(zhí)行主體的微觀動力不足

目前大部分共建共享主要由政府部門主導(dǎo)，部門工作人員在共建共享方面大有作為也未建立起相應(yīng)的獎勵機(jī)制。相反，共建共享可能意味著增加一些部門的工作量，導(dǎo)致微觀執(zhí)行人員推進(jìn)共建共享的動力不足。

（3）共享利益分配機(jī)制缺失

共享需要體現(xiàn)互惠互利，你來我往。但在共享利益分配方面，目前尚未發(fā)現(xiàn)有機(jī)制來保證分享者也能在其他方面得到好處。

（4）對資金使用效率敏感性不強(qiáng)

共建共享可以提高效率，減少走彎路，減少重復(fù)投資等。很多交通基建項(xiàng)目是政府投資，投資建設(shè)管理方對于資金的使用效率不是太敏感，特別是一些按實(shí)結(jié)算的項(xiàng)目，最后由納稅人買單，建設(shè)管理方對節(jié)約資金沒有內(nèi)在動力。

（5）未有共建共享不作為的懲罰機(jī)制

經(jīng)?？梢钥吹皆谝恍┏青l(xiāng)結(jié)合部，有許多斷頭路或路面已經(jīng)破舊不堪卻長期失修，成為“三不管”地段。出現(xiàn)類似問題，原因在于沒有建立共建共享不作為的懲罰機(jī)制。

4.收費(fèi)交通項(xiàng)目管理中存在的問題

目前大部分交通收費(fèi)項(xiàng)目，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與投資建設(shè)成本存在極大的相關(guān)性。這樣看來似乎是合理的，因?yàn)橥顿Y總要回報。但實(shí)際上，交通收費(fèi)項(xiàng)目，帶有很強(qiáng)的準(zhǔn)公益性質(zhì)，除了發(fā)揮其在公益上的作用之外，還應(yīng)該適當(dāng)考慮所謂的“轉(zhuǎn)移支付”問題。

從單位里程票價來看，武廣高鐵為每公里0.43元，貴廣高鐵為每公里0.31元，前者為后者的1.39倍?？蛻趔w驗(yàn)上，武廣高鐵的票價遠(yuǎn)高于貴廣高鐵的票價。實(shí)際上，貴廣高鐵的定價，在某種程度上蘊(yùn)含著對貴州的扶持，即所謂的轉(zhuǎn)移支付。類似這樣的情況，在德國柏林也有，筆者觀察發(fā)現(xiàn)，相對于市中心地鐵來講，德國柏林市中心到遠(yuǎn)郊的S線（類似于城軌）的票價性價比高，這里面也是轉(zhuǎn)移支付的理念，是對郊區(qū)發(fā)展的間接支持。

表4 武廣高鐵與貴廣高鐵單位里程票價對比

5.一國兩制下通勤存在的問題

目前大陸居民前往香港、澳門，需過關(guān)安檢，進(jìn)入香港、澳門安檢時間長，通勤效率低。實(shí)際上，目前持港澳通行卡的大陸居民，已經(jīng)可以通過“指紋+刷卡”的方式，快速離開深圳出關(guān)；但到了香港關(guān)口等待入關(guān)時，仍要進(jìn)行人工安檢。既然出關(guān)深圳可以采用“指紋+刷卡”的方式，那么入關(guān)香港能否也采用類似的方式呢？若出于特殊人群出入境管制考慮，可通過深圳的出關(guān)與港澳的入關(guān)數(shù)據(jù)的共享來解決這一問題。

6.交通服務(wù)評價上存在的問題

目前，市民對于交通服務(wù)大體上是沒有太多評價入口的。個別城市例如佛山，市民可對公交服務(wù)進(jìn)行評價，但評價效果并不明顯。交通基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目后評價，也似乎比較少開展，有開展可能也只是對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的評價，服務(wù)質(zhì)量的外部評價，似乎沒有硬約束。市民通過市長熱線等舉報的問題，也大多只是考核其解決率，但并未就它本身出現(xiàn)的問題進(jìn)行考核。

三、粵港澳大灣區(qū)城市群陸路交通一體化存在問題的應(yīng)對之策

粵港澳大灣區(qū)城市群陸路交通一體化存在問題的應(yīng)對策略主要有：規(guī)劃協(xié)同、完善交通結(jié)構(gòu)、實(shí)施共建共享補(bǔ)償機(jī)制、政府引領(lǐng)市場運(yùn)作、實(shí)施“轉(zhuǎn)移支付”、香港澳門智能通關(guān)、建立評價問責(zé)機(jī)制。

（一）規(guī)劃協(xié)同

粵港澳大灣區(qū)已上升為國家戰(zhàn)略，其重要程度與重視程度與2010年出臺珠三角基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃時不可同日而語。規(guī)劃的協(xié)調(diào)部門也由廣東省發(fā)改委上升到國家層面，應(yīng)該好好利用這個契機(jī)，發(fā)揮好交通規(guī)劃的綜合效果，盡早開展規(guī)劃工作。具體工作包括成立高級別委員會（例如粵港澳大灣區(qū)委員會）、開展規(guī)劃硬約束與問責(zé)、利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)輔助開展規(guī)劃等。

1.成立高層級的委員會

針對規(guī)劃存在的問題，可借鑒美國和日本的做法，籌劃成立相關(guān)的政府組織或非政府組織，如日本的都市圈整備局、都市圈整備委員會，美國的紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會、紐約城市規(guī)劃委員會。高層級委員會是推動規(guī)劃協(xié)同的主要執(zhí)行主體。

2.規(guī)劃硬約束與問責(zé)

在項(xiàng)目預(yù)可/工可中，增加與其他地方對接的相關(guān)篇章，并使之大致標(biāo)準(zhǔn)化，讓工程從可研階段就開始介入規(guī)劃對接，落實(shí)《珠江三角洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》中提出的“對未與相鄰城市進(jìn)行銜接的跨地區(qū)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，原則上不予批準(zhǔn)”；對未進(jìn)行規(guī)劃對接的實(shí)施主體，開展相關(guān)的問責(zé)或進(jìn)行相關(guān)的信用評價（黑名單）等。

3.技術(shù)大數(shù)據(jù)等技術(shù)輔助規(guī)劃

利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行交通規(guī)劃，解決交通規(guī)劃建模時存在的缺陷，用實(shí)際發(fā)生的數(shù)據(jù)來引領(lǐng)規(guī)劃。交通一體化重點(diǎn)任務(wù)在于解決人流、物流問題等，可利用現(xiàn)有大量的互聯(lián)網(wǎng)平臺的物流數(shù)據(jù)，或者物流公司在大灣區(qū)的貨物流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)，進(jìn)行貨物路線規(guī)劃；可以借助移動手機(jī)的數(shù)據(jù)、高速公路出入口車輛數(shù)據(jù)、滴滴等網(wǎng)約車平臺、港澳通關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行人流規(guī)劃，從而優(yōu)化人流、物流的線路需求。

用好已經(jīng)開通的廣珠城軌、廣深鐵路等平臺的訂票需求甚至訂票查詢數(shù)據(jù)，智能分析路線需求，做好班次、頻次的調(diào)整；利用好常用接駁線路的數(shù)據(jù)，開展必要的支線建設(shè)。

（二）完善交通結(jié)構(gòu)

軌道交通是專線，車廂容量更大、可擴(kuò)展性更強(qiáng)，有其天然的優(yōu)點(diǎn)，例如高效、準(zhǔn)點(diǎn)、環(huán)保、節(jié)能。公路則存在行駛過程中的堵車、準(zhǔn)點(diǎn)率問題，運(yùn)行過程中交通事故產(chǎn)生的風(fēng)險更高。表2也用數(shù)據(jù)說明了軌道交通在客運(yùn)與貨運(yùn)上具備優(yōu)勢。而目前大灣區(qū)軌道交通的占比較低，軌道交通密度偏低。

應(yīng)大力發(fā)展軌道交通，包括地鐵、城軌、輕軌、高鐵等。粵港澳大灣區(qū)核心城市核心城區(qū)內(nèi)部通勤以地鐵為主，其他地方通勤以輕軌之類為主，灣區(qū)內(nèi)城市之間的通勤以城軌為主，隔岸相對的深圳與中山盡快推進(jìn)深中通道，港珠澳大橋通車后則可以實(shí)現(xiàn)香港、珠海、澳門三地的快速連接。

可以考慮豐富軌道交通的功能。目前大部分軌道交通的功能比較單一，多是以客運(yùn)為主。實(shí)際上，按照歐洲一些城市的經(jīng)驗(yàn)，可以探討軌道交通功能豐富化，在條件成熟的城軌或者輕軌，研究在白天的繁忙時段（5∶00-24∶00）開展客運(yùn)，在深夜時段(0∶00-5∶00)開展貨運(yùn)，增加運(yùn)能，這樣的路段在設(shè)計(jì)時必須充分考慮到客運(yùn)與貨運(yùn)兩種功能。當(dāng)然這可能會涉及客運(yùn)與貨運(yùn)的協(xié)調(diào)與維穩(wěn)問題，而且目前鐵路運(yùn)輸體制管理上，管理單位可能存在內(nèi)生動力不足的問題。

推進(jìn)廣珠城軌支線等線路的建設(shè)。目前珠江東岸軌道交通推進(jìn)順利，珠江西岸的軌道交通有廣珠城軌，現(xiàn)在的建設(shè)基本停滯，可探討利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)，進(jìn)行延伸，或者開支線，同時降低通勤成本，提高發(fā)車頻次，必要時政府進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。

（三）實(shí)施共建共享補(bǔ)償機(jī)制

由粵港澳大灣區(qū)委員會（或類似機(jī)構(gòu)）牽頭建立共建共享補(bǔ)償機(jī)制，建立共建共享基金，整合共享信息系統(tǒng)，建立共建共享黑名單制度。

對于交通一體化建設(shè)的共建共享貢獻(xiàn)資金、建筑實(shí)體、信息、優(yōu)秀建議的地方政府/企業(yè)，進(jìn)行加分；對于在共建共享過程中淡漠的地方政府/企業(yè)，或者對共建共享產(chǎn)生負(fù)面影響的地方政府/企業(yè)，進(jìn)行減分。每3至5年進(jìn)行分值匯總，對低分序列進(jìn)入一定比例的，納入黑名單。對納入黑名單的地方政府，需要繳納一定數(shù)額的資金充實(shí)共建共享基金；對優(yōu)秀的地方政府/企業(yè)納入白名單，可以享受一定數(shù)額的共建共享基金。

由粵港澳大灣區(qū)委員會（或類似機(jī)構(gòu)）牽頭整合現(xiàn)在的信息系統(tǒng)或新建立更高層面的信息系統(tǒng)，推進(jìn)規(guī)劃、立項(xiàng)、各項(xiàng)報批手續(xù)、征拆難點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃對接現(xiàn)狀與需求等過程中的各類信息的共享。對提供有效信息者給予表彰，對長期不提供信息者給予通報批評。對共建共享較差的地方政府，問責(zé)其地方行政負(fù)責(zé)人。

（四）政府引領(lǐng)，市場運(yùn)作

目前大量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要還是由政府或者國有企業(yè)主導(dǎo)去實(shí)施，資金來源主要還是以財(cái)政投入為主?？梢越梃b香港地鐵以及國際通用的TOD運(yùn)作模式。大陸一些城市也開始這樣的探索，但是土地招拍掛機(jī)制的限制，使得TOD模式的實(shí)施存在相當(dāng)?shù)碾y度。

建議利用粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略的有利契機(jī)，向國家爭取政策紅利，在大灣區(qū)內(nèi)實(shí)行比較靈活的土地制度，同時為了不動搖國家土地招拍掛政策，可以將土地政策的例外區(qū)域限制在大灣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，同時加強(qiáng)督查、強(qiáng)化問責(zé)，使土地政策真正為推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)開花結(jié)果。

土地政策若能得到局部突破，則可能大面積盤活資源，政府引領(lǐng)，市場運(yùn)作的TOD等模式，大大提升項(xiàng)目綜合開發(fā)，更加快速推進(jìn)一體化，同時可能也可以較好地解決當(dāng)下存在的征地拆遷問題。

（五）實(shí)施“轉(zhuǎn)移支付”

在粵港澳大灣區(qū)交通一體化建設(shè)過程中，需要在一定程度上采用“先富帶動后富”的政策，對相對落后的地方，開展更多類似于貴廣高鐵這樣的“轉(zhuǎn)移支付”，降低交通基礎(chǔ)設(shè)施的使用成本，提升社會效率，間接扶貧相對落后的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，這也是廣義交通一體化應(yīng)有之義。對于采用PPP模式的項(xiàng)目，也可以通過適當(dāng)?shù)目尚行匀笨谘a(bǔ)貼，降低交通一體化的通勤成本。

（六）實(shí)施更為智能的香港澳門通關(guān)措施

1.轉(zhuǎn)變理念

香港澳門通關(guān)難，主要的關(guān)卡還是在香港以及澳門。目前這種通關(guān)模式來源于十幾年前開始實(shí)施港澳通行證的年代，香港澳門也慣性地延續(xù)十幾年前的做法。這樣的做法可能有控制入港澳客流荷載的考量，但是通過降低通行效率的方式來提高通行成本，從而控制人流，實(shí)在不是一個好的策略。如果香港澳門真的有游客負(fù)荷需求，可否參照一些景區(qū)，實(shí)施總客流管制。它需要做的配套是及時在手機(jī)APP應(yīng)用等終端發(fā)布人流情況，并且最好可以預(yù)約，預(yù)約時也可以對一些能提供證明的重要商務(wù)活動、出境轉(zhuǎn)機(jī)等提高優(yōu)化級別，確保其在預(yù)約人數(shù)滿員時仍舊可以通關(guān)。辦法總比困難多，關(guān)鍵是要先轉(zhuǎn)變理念。

2.技術(shù)輔助手段

采用指紋技術(shù)、臉部識別技術(shù)，輔助開展通關(guān)檢查，提高通關(guān)效率，確保通關(guān)安全。

3.通關(guān)信用評價機(jī)制

建立通關(guān)人員黑名單制度。對“水客”等并非真正需要通關(guān)的人員或者有案底的人員等，實(shí)施黑名單制度。

（七）建立評價問責(zé)機(jī)制

在交通工程規(guī)劃、工程可行性研究時，就加入銜接周邊交通的要求；在工程驗(yàn)收時，增加預(yù)留接口、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、后續(xù)所需對接說明等交通一體化所需的指標(biāo)的驗(yàn)收；對于工程開展后評價，特別是由公眾開展評價，由大灣區(qū)委員會（或類似機(jī)構(gòu)）牽頭或委托民間機(jī)構(gòu)開展，結(jié)合黑名單制度，將經(jīng)常差評的納入黑名單，并開展相應(yīng)的懲罰與問責(zé)。

四、結(jié)論

隨著粵港澳大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化成為近階段粵港澳大灣區(qū)推進(jìn)的重要工作任務(wù)。交通一體化對于粵港澳大灣區(qū)有著極為重要的意義，有利于提高交通運(yùn)作整體效率，降低運(yùn)輸成本，是宜居宜業(yè)、區(qū)域協(xié)同的重要基礎(chǔ)以及先導(dǎo)條件，是大灣區(qū)加速一體化的重要保障，是大灣區(qū)建設(shè)不可或缺的工作。

粵港澳大灣區(qū)城市群陸路交通一體化存在許多問題，主要體現(xiàn)在交通規(guī)劃起步慢、交通規(guī)劃零散；交通結(jié)構(gòu)上過度依賴公路、軌道交通發(fā)展相對滯后、軌道交通密度偏低；交通共建共享上缺乏共建共享心態(tài)、推動共建共享執(zhí)行主體的微觀動力不足、共享利益分配機(jī)制缺失、對資金使用效率敏感性不強(qiáng)、未有共建共享不作為的懲罰機(jī)制；交通工程項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于國家土地政策約束，類似于國際上比較通用的TOD綜合開發(fā)模式，似乎很難有發(fā)揮的空間，項(xiàng)目所需用地中征地拆遷協(xié)調(diào)難度大等；收費(fèi)交通項(xiàng)目管理中，適當(dāng)考慮所謂的“轉(zhuǎn)移支付”支持相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的理念尚未深入；一國兩制下通勤中入關(guān)效率低；交通服務(wù)評價缺失；等等。

針對粵港澳大灣區(qū)城市群陸路交通一體化存在的問題，本文提出了相應(yīng)的對策。主要有如下：一是開展規(guī)劃協(xié)同，應(yīng)用好上升為國家戰(zhàn)略的契機(jī)，成立高級別委員會（例如粵港澳大灣區(qū)委員會），提升綜合規(guī)劃的層級，發(fā)揮交通規(guī)劃的綜合效果，盡早開展規(guī)劃工作，開展規(guī)劃硬約束與問責(zé)、利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)輔助開展規(guī)劃。二是完善交通結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展運(yùn)能效率更高的軌道交通，探索城軌、輕軌等運(yùn)輸功能豐富化的問題。三是實(shí)施共建共享補(bǔ)償機(jī)制，由粵港澳大灣區(qū)委員會（或類似機(jī)構(gòu)）牽頭建立共建共享補(bǔ)償機(jī)制與共享信息系統(tǒng)，對共建共享進(jìn)行評分，建立共建共享黑名單制度。四是爭取土地政策局部突破，為TOD等模式的推進(jìn)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)政府引領(lǐng)、市場運(yùn)作的基建模式。五是樹立“轉(zhuǎn)移支付”的理念，適當(dāng)降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)對交通基礎(chǔ)設(shè)施的使用費(fèi)用。六是轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)施更為智能的香港澳門通關(guān)。七是建立評價問責(zé)機(jī)制。

粵港澳大灣區(qū)城市群陸路交通一體化的推進(jìn)是一個較長時間的過程，推進(jìn)會遇到很多困難，應(yīng)盡早做好整體規(guī)劃，建立協(xié)同機(jī)制，抓重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)，盡早開花結(jié)果。

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