新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制改革的前瞻與思考

蓋九志

黨的十九大報(bào)告提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。這為我們組織開展新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制改革提供了基本遵循。下一步，如何把握好改革時(shí)機(jī)，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制中存在的系列問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是亟需研究和解決的重要課題。

從歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制改革的內(nèi)容來看，改革的方向和目的都是要滿足和適應(yīng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，不斷推進(jìn)基層管理體制的科學(xué)化和規(guī)范化。當(dāng)前，東營市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理機(jī)構(gòu)的基本框架是2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革確定的。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，東營市還對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、扶貧、人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)及工作力量進(jìn)行了加強(qiáng)。

一、存在問題及分析

總的來看，歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制改革均取得了不錯(cuò)效果，集中解決了部分基層長期存在的體制機(jī)制性問題，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制的科學(xué)化和規(guī)范化水平。但改革沒有完成時(shí)，發(fā)展就是不斷解決問題的過程，并且改革越深入，遇到和需解決的矛盾就越艱巨。從宏觀角度來講，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制主要存在以下幾個(gè)問題：

（一）設(shè)計(jì)邏輯與實(shí)際情況存在脫節(jié)現(xiàn)象。行政管理體制的設(shè)計(jì)要符合政治運(yùn)行的基本邏輯。目前，我國基層政權(quán)只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)，鄉(xiāng)村、社區(qū)實(shí)行的是自治管理。這就意味著，我們在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，有一個(gè)邏輯前提需要考慮，那就是預(yù)設(shè)鄉(xiāng)村、社區(qū)的自治管理是有效的。按照這樣的預(yù)設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）作為直接面向有效自治群體的行政管理末梢，從管理科學(xué)角度講，將其打造成扁平化、服務(wù)型的管理結(jié)構(gòu)，更加符合理論邏輯。但從實(shí)際情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）管理面對的情景卻并不是這樣。一方面隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，廣大農(nóng)村空心化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量農(nóng)民外出務(wù)工，致使農(nóng)村社會(huì)破碎化、零散化，加之傳統(tǒng)文化及宗族關(guān)系的勢弱，農(nóng)村有效自治很難實(shí)現(xiàn)。城市社區(qū)方面，由于工作、生活的獨(dú)立性和陌生人社會(huì)的固有特質(zhì)，居民委員會(huì)及相關(guān)黨組織的作用發(fā)揮也受到阻礙。總之，目前來看，農(nóng)村、社區(qū)的自治組織沒有發(fā)揮出應(yīng)有作用，基層治理和公共服務(wù)供給的能力比較有限。這就導(dǎo)致了基層群眾的各種需要、訴求以及國家對基層社會(huì)治理的各項(xiàng)工作要求，只能又落回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）去承擔(dān)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處是現(xiàn)行五級(jí)政府的基礎(chǔ)層級(jí)，各個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)工作通過上級(jí)職能部門，都會(huì)傳達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面。理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作的重點(diǎn)應(yīng)該是提供公共服務(wù)和簡單便民業(yè)務(wù)的終端辦理，但實(shí)際情況卻是，大量未完成或未開展的工作被上級(jí)部門壓給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）由于人手不足，以及沒有相關(guān)管理執(zhí)法權(quán)限等原因，又只能把任務(wù)再分解并傳達(dá)給村居和社區(qū)。因此，改革邏輯與實(shí)際情況的脫節(jié)，造成了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制低效運(yùn)行，不能很好地適應(yīng)基層的管理實(shí)際。

（二）縣鄉(xiāng)關(guān)系存在一定程度的倒掛問題。從管理職能配置角度講，縣鄉(xiāng)兩個(gè)層級(jí)應(yīng)作為一個(gè)完整的基礎(chǔ)單元來看，縣級(jí)層面按領(lǐng)域?yàn)榛鶎由鐣?huì)提供全方位的管理、審批和執(zhí)法服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面則充分發(fā)揮就近優(yōu)勢，為廣大群眾提供相關(guān)便民服務(wù)和政策宣傳，支持基層自治有效實(shí)施。但現(xiàn)實(shí)的情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）幾乎成了一個(gè)綜合性的全能政府，縣（區(qū)）直部門的大量管理、服務(wù)和執(zhí)法任務(wù)被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面。這種不合理的現(xiàn)象，隨著“權(quán)限下放”“管理重心下移”等工作的開展，更有逐步固定化的傾向。這樣一來，原本應(yīng)由縣（區(qū)）直部門承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，被分解至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)甚至村社層級(jí)，相關(guān)派駐機(jī)構(gòu)的作用反而不能夠有效發(fā)揮，縣鄉(xiāng)關(guān)系逐步出現(xiàn)了倒掛現(xiàn)象。例如，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，目前的管理線條基本為縣（區(qū)）安全生產(chǎn)行政管理部門履行綜合監(jiān)管職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）承擔(dān)屬地監(jiān)管職責(zé);同時(shí)，縣區(qū)直執(zhí)法部門主要負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)違法處置工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)日常巡查和配合執(zhí)法工作;再如，社會(huì)治安綜合治理工作，管理線條基本為縣（區(qū)）綜治行政管理部門→鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治機(jī)構(gòu)→管區(qū)或村（社）相關(guān)人員，從實(shí)際情況來看，大部分工作是由村（社）相關(guān)人員完成的?？傮w來看，雖然縣鄉(xiāng)在管理配合上存在大量不規(guī)范、不統(tǒng)一的問題，但主要趨勢很明顯，那就是實(shí)質(zhì)上形成了縣級(jí)職責(zé)和任務(wù)的向下轉(zhuǎn)移，并造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）的全能化和村居、社區(qū)自治組織的行政化。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置人員配備按自有邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）的全能化，造成了按照既有模式設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)無法滿足基層管理的實(shí)際需要。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備按自有邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)，主要體現(xiàn)在兩方面：一是契合實(shí)際的機(jī)構(gòu)得到有效運(yùn)轉(zhuǎn)。歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，對規(guī)范基層管理體制運(yùn)行產(chǎn)生了積極作用，部分機(jī)構(gòu)設(shè)置符合了基層實(shí)際，且職能作用發(fā)揮正常，如黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室以及安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室，等等。二是部分機(jī)構(gòu)成了“符號(hào)”機(jī)構(gòu)。由于對基層綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的定位以及人員編制方面的限制，使得部分機(jī)構(gòu)不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具體工作的需要。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般采用“工作分?jǐn)偂焙汀柏?zé)任到人”的方式落實(shí)各種繁雜任務(wù)，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不得不在既定機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上，按照實(shí)際工作的需要，再進(jìn)行分設(shè)，比如成立了統(tǒng)計(jì)、計(jì)生、黨建、人事、文化等工作組，有的甚至將其制度化、固定化，原有機(jī)構(gòu)卻成為了“牌子”或“符號(hào)”機(jī)構(gòu)。另外，人員方面也是如此，根據(jù)我們的調(diào)研，目前一個(gè)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，所需人員超出了為其核定的編制總量，這也是基層管理長期面臨的一個(gè)實(shí)際問題。

二、改革前瞻與思考

改革不能回避問題。我們要通過改革，因勢利導(dǎo)、興利除弊，切實(shí)解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制存在的不合理問題，進(jìn)而為基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

（一）正視基層管理實(shí)際。通過調(diào)研，我們認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制存在的系列問題，很大一方面是因?yàn)楦母镌O(shè)計(jì)不能完全符合基層實(shí)際。在村居、社區(qū)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效自治前，大量群眾生產(chǎn)、生活所需的公共服務(wù)以及基層產(chǎn)生的各種矛盾和問題，仍需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）去提供和解決。在縣鄉(xiāng)關(guān)系理順前，大量黨政行政管理工作和相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法任務(wù)，仍需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）去完成或配合完成。所以，目前來看，短期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）無法改變?nèi)苷亩ㄎ?。那么，下一步改革，就?yīng)該正視這一問題，否則再理想的改革方案，最終也只能落實(shí)到紙面上。

（二）改革存在突出問題。正視基層實(shí)際，要落實(shí)到解決具體問題上。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制改革需要考慮的主要問題有三個(gè)：一是縣鄉(xiāng)關(guān)系理順問題，應(yīng)盡快配套研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）“權(quán)責(zé)清單”執(zhí)行方案，可探索制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）執(zhí)法事項(xiàng)清單，通過“清單”切實(shí)厘清縣鄉(xiāng)職責(zé)分配，讓縣區(qū)直部門切實(shí)發(fā)揮相應(yīng)作用，承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）減輕負(fù)擔(dān)。二是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員編制。一方面要根據(jù)基層實(shí)際制定標(biāo)準(zhǔn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行重新核編，編制增幅專項(xiàng)下達(dá);另一方面要全面梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）甚至村社現(xiàn)有各種類型的財(cái)政供養(yǎng)人員，制定可行措施進(jìn)行規(guī)范管理或科學(xué)處置，真正解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）用編用人問題。三是合理設(shè)置機(jī)構(gòu)。在根據(jù)基層實(shí)際確定人員編制基礎(chǔ)上，本著既規(guī)范又符合實(shí)際的原則下放機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)力，確保機(jī)構(gòu)既能科學(xué)設(shè)置又能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律。改革成功與否，關(guān)鍵要看落實(shí)。改革舉措的落實(shí)，一方面是由改革方案的科學(xué)性決定的;另一方面還要靠相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定的執(zhí)行來保障。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，要切實(shí)強(qiáng)化“機(jī)構(gòu)編制就是法”的概念，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的宣傳和執(zhí)行力度。改革實(shí)施后，對未落實(shí)、不落實(shí)改革舉措的，要加大問責(zé)力度;對違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，違規(guī)私設(shè)機(jī)構(gòu)、私定編制以及不按要求配備領(lǐng)導(dǎo)干部的，要堅(jiān)決查處。要通過嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，確保各項(xiàng)改革措施落到實(shí)處，進(jìn)而切實(shí)提高基層行政管理體制的科學(xué)化、規(guī)范化水平。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)? 街道? 行政管理體制改革