建立“輪輻式”公共服務(wù)管理結(jié)構(gòu)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐與思考

濟(jì)南市歷下區(qū)編辦

促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，大力創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，既是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，也是黨的十八大以來推進(jìn)“放管服”改革的具體任務(wù)，更是黨的十九大明確基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)中的重要內(nèi)容。對(duì)此，濟(jì)南市歷下區(qū)近年來圍繞全省“首善之區(qū)”建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)“放管服”改革，立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民群眾需求實(shí)際，從管理結(jié)構(gòu)入手，探索建立政府大力引導(dǎo)、社會(huì)環(huán)繞參與、多方同頻共振的“輪輻式”公共服務(wù)管理模型。本文即立足于歷下區(qū)探索建立“輪輻式”公共服務(wù)管理結(jié)構(gòu)的基本實(shí)踐，總結(jié)當(dāng)前管理結(jié)構(gòu)中存在的主要問題，并圍繞進(jìn)一步完善管理結(jié)構(gòu)提出思考建議。

一、歷下區(qū)的基本實(shí)踐

圍繞建立“輪輻式”公共服務(wù)管理結(jié)構(gòu)，近年來歷下區(qū)著力從以下幾個(gè)方面做了大量實(shí)踐工作。

（一）簡化優(yōu)化服務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)服務(wù)事項(xiàng)清單化管理。進(jìn)一步簡化公共服務(wù)流程，編制公布了區(qū)街兩級(jí)公共服務(wù)事項(xiàng)目錄和服務(wù)指南，持續(xù)推動(dòng)清理證明、年檢和政府指定培訓(xùn)等工作。

1.“一張清單”確保服務(wù)事項(xiàng)不遺漏。編制公布區(qū)級(jí)43個(gè)部門（單位）公共服務(wù)事項(xiàng)共計(jì)308項(xiàng)，街道辦事處公共服務(wù)事項(xiàng)136項(xiàng)。同時(shí)，按照法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)部門上報(bào)的公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行整理，規(guī)范了89項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)的名稱，補(bǔ)充完善了112項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)，按照有關(guān)行業(yè)規(guī)范明確了64項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)的辦理流程，實(shí)現(xiàn)了不同層級(jí)和不同街道社區(qū)間同一服務(wù)事項(xiàng)名稱、實(shí)施依據(jù)、申請(qǐng)條件、辦理程序、提報(bào)材料和處理意見的統(tǒng)一規(guī)范，方便了群眾辦事。

2.“一套標(biāo)準(zhǔn)”確保奇葩證明清理不漏判。梳理證明蓋章類材料，理清“減證”思路，通過信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同以及事前承諾制度等路徑，分步清理規(guī)范，減掉困擾群眾的奇葩證明。共梳理出證明蓋章類材料1238個(gè)，部門（單位）提供的證明蓋章類材料45個(gè)，街道需要的證明蓋章類材料313個(gè)，街道提供的證明蓋章類材料129個(gè)。

3.“一站辦理”確保群眾辦事不多跑。在街道辦事處便民服務(wù)大廳推行“一站式”辦理窗口，實(shí)行“柜員制”辦理制度，將各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)服務(wù)窗口優(yōu)化整合為7個(gè)綜合服務(wù)窗口，原來涉及多個(gè)部門的事項(xiàng)，由“多頭辦理”變?yōu)椤耙豢谵k理”;原來單一的事項(xiàng)，由“專窗專辦”變?yōu)椤叭芜x窗口辦理”。強(qiáng)化事項(xiàng)后臺(tái)辦理能力，對(duì)于非即辦件，采用“前臺(tái)收件、后臺(tái)辦件”的工作模式，使原來的“群眾跑腿”變?yōu)椤靶畔⑴苈贰薄肮ぷ魅藛T代辦”，并建立并聯(lián)辦理、限時(shí)辦結(jié)等制度，單筆業(yè)務(wù)平均辦理等候時(shí)間縮短5分鐘以上，群眾辦事滿意率超過95%。

（二）培育發(fā)展社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織接力式孵化。打造歷下區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展中心，通過“外引內(nèi)孵、分層培育”，建立“苗圃+孵化器+加速器+產(chǎn)業(yè)園”的接力式孵化培育體系。

1.苗圃培育，助力社會(huì)組織落地生根。依托歷下區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新專家智囊團(tuán)，引進(jìn)華中師范大學(xué)專家團(tuán)隊(duì)，對(duì)處在萌芽階段的社會(huì)組織進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)。從高校引入用于開展社會(huì)工作專業(yè)教育訓(xùn)練的社工實(shí)驗(yàn)室，建立能容納200多人的能力提升訓(xùn)練場，著力鍛煉社會(huì)組織創(chuàng)辦團(tuán)隊(duì)的實(shí)踐能力與創(chuàng)新精神，培訓(xùn)開展社會(huì)工作的專業(yè)技能。通過悉心指導(dǎo)，使一個(gè)簡單的公益初心或僅有兩三個(gè)人的“創(chuàng)益”小團(tuán)隊(duì)，向成型的社會(huì)組織發(fā)展。

2.加速孵化，助力社會(huì)組織穩(wěn)步壯大。發(fā)展中心始終堅(jiān)持與高校、同類園區(qū)優(yōu)秀運(yùn)營方和優(yōu)秀社會(huì)組織保持良好的合作伙伴關(guān)系，時(shí)刻關(guān)注社會(huì)組織發(fā)展;并借助恩派、恩友等全國知名社會(huì)組織孵化機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持，推動(dòng)歷下區(qū)社會(huì)組織發(fā)展壯大工作。探索建立“外引內(nèi)孵”的社會(huì)組織培育模式，“外引”即引入優(yōu)秀的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)或公益品牌，如邀請(qǐng)中國好公益平臺(tái)進(jìn)行路演推廣;“內(nèi)孵”就是本土孵化，如發(fā)展壯大了以中國好人房澤秋命名的志愿服務(wù)驛站。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力社會(huì)組織融合共進(jìn)。投入600萬購買5家社工機(jī)構(gòu)的23個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，重點(diǎn)發(fā)展“情系桑榆”老年社會(huì)工作、“快樂同行”青少年社會(huì)工作、“暖心港灣”特殊家庭社會(huì)工作和“社區(qū)建設(shè)”社區(qū)社會(huì)工作等4類社會(huì)工作品牌項(xiàng)目。建立“歷下區(qū)區(qū)級(jí)總行—各街道辦事處支行—各社區(qū)儲(chǔ)蓄所”的三級(jí)“公益銀行”體系，大力營造全員參與的公益志愿服務(wù)的氛圍。

（三）強(qiáng)化政府購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)保障多方位提升。通過政府購買服務(wù)將地方財(cái)政收入的巨大紅利讓轄區(qū)居民共享。

1.政府投入逐年增多。近五年來歷下區(qū)在社會(huì)事業(yè)和民生方面的財(cái)政支出達(dá)160億元，占公共財(cái)政預(yù)算支出的65%以上。連續(xù)實(shí)施“10236”“124910”“1510012”等民生工程，累計(jì)投入資金72.4億元，基本形成了“?；?、兜底線、促公平、可持續(xù)”的民生工作服務(wù)保障體系。累計(jì)投入3.3億元為21類特定困難提供各類服務(wù)16項(xiàng);投入3.8億元設(shè)立大病救助基金;投入6.8億元用于購買基層服務(wù)崗位，促進(jìn)大學(xué)畢業(yè)生就業(yè);投入8.6億元購買居家養(yǎng)老服務(wù);近三年分別投入2226.35萬、2683.40萬元和3255.94萬元購買基本公共衛(wèi)生服務(wù)。

2.服務(wù)項(xiàng)目逐年增多。歷下區(qū)政府購買服務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由點(diǎn)到面的漸進(jìn)式發(fā)展，服務(wù)內(nèi)容逐步向文化體育、居家養(yǎng)老、人民調(diào)解、社區(qū)矯正等領(lǐng)域延伸，發(fā)展規(guī)劃、金融監(jiān)管、項(xiàng)目評(píng)審等領(lǐng)域也進(jìn)行了積極嘗試。近4年累計(jì)實(shí)施民生實(shí)事253項(xiàng)，“老、弱、病、殘、孕、婦、幼”等各類群體保障實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。實(shí)施國家基本藥物制度，累計(jì)補(bǔ)貼藥物差價(jià)2464.48萬元，新增社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)10所，提供居民健康檔案、健康教育、預(yù)防接種、孕產(chǎn)婦健康管理、老年人健康管理等12項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率達(dá)97%。積極發(fā)展民族宗教、對(duì)臺(tái)、僑務(wù)、婦女兒童、慈善等事業(yè)，廣泛開展群眾性文體科普活動(dòng)，建成基層文化站點(diǎn)93個(gè)、社區(qū)健身場所224處、社區(qū)圖書館100所。

3.受惠群眾逐年增多。投入35.4億元著力穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)，安置城鎮(zhèn)就業(yè)16萬人，使登記失業(yè)率控制在2%以下。投入2200萬元，與山東財(cái)經(jīng)大學(xué)合作共建大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園，為大學(xué)生打造了創(chuàng)業(yè)平臺(tái);投入400萬元，建成失地農(nóng)民服務(wù)中心培訓(xùn)失地農(nóng)民3000余人次，累計(jì)安置就業(yè)600余人。積極推進(jìn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保工作，實(shí)現(xiàn)參保1.6萬人;城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)療保險(xiǎn)累計(jì)參保14萬人。此外，通過政府投資，為619名重大疾病患者實(shí)施救助，為1300名養(yǎng)老困難老人提供居家養(yǎng)老服務(wù);累計(jì)為特定群體提供免費(fèi)體檢6.6萬人次，為1.7萬名適齡兒童免除學(xué)前教育管理費(fèi);為區(qū)屬學(xué)校4.6萬名學(xué)生免費(fèi)提供校服。

二、當(dāng)前公共服務(wù)管理結(jié)構(gòu)存在的主要問題

近年來歷下區(qū)逐步擴(kuò)大了公共服務(wù)供給量和輻射面。雖然成效比較顯著，但是凸顯的問題也不少。

（一）政府部門的服務(wù)職能不突出。首先不同地區(qū)、不同群眾對(duì)公共服務(wù)需求不同，基層政府在優(yōu)化調(diào)整服務(wù)事項(xiàng)上缺少自主性。其次部分公共服務(wù)事項(xiàng)在設(shè)定層級(jí)、公共權(quán)力的使用層級(jí)和公共資源的配給層級(jí)上存在不統(tǒng)一性，政府部門的公共服務(wù)職能相對(duì)分散。同時(shí)街道辦事處公共服務(wù)領(lǐng)域更多依靠政府支持，街道層面的服務(wù)職能被相對(duì)弱化了。

（二）提供服務(wù)的組成力量不協(xié)調(diào)。一方面，由于發(fā)展公共服務(wù)的管理機(jī)制尚不健全，行業(yè)主管部門希望對(duì)社會(huì)服務(wù)組織有較強(qiáng)的掌控力，不敢也不愿放手繼而通過市場無形的手進(jìn)行調(diào)節(jié)，使服務(wù)市場缺乏公平的競爭環(huán)境。部分社團(tuán)行業(yè)協(xié)會(huì)政社不分，依托政府部門存在，自身經(jīng)費(fèi)有保障，對(duì)參與政府公共服務(wù)項(xiàng)目缺乏動(dòng)力。另一方面，社會(huì)公益組織發(fā)展仍不完善、數(shù)量較少。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有能力承接政府購買服務(wù)的社會(huì)力量不多。

（三）管理公共服務(wù)的制度機(jī)制存在較大空白。當(dāng)前公共服務(wù)隨需求呈快速增長之勢(shì)，但是與之相匹配的公共服務(wù)監(jiān)督管理體制尚處于萌芽階段。首先，政府在制定公共服務(wù)事項(xiàng)時(shí)，群眾參與機(jī)制尚不健全，在公共服務(wù)制定過程中，政府和群眾的良性互動(dòng)沒有形成。其次，由于有些政府部門不重視對(duì)服務(wù)反饋收集運(yùn)用，忽視了根據(jù)群眾享受服務(wù)后的效果反映對(duì)服務(wù)做出適當(dāng)調(diào)整，服務(wù)意識(shí)還停留在“公共服務(wù)只要有就行”的膚淺層面。再者，缺乏公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。在監(jiān)管主體方面，存在著監(jiān)管主體職能不清，相互推諉扯皮，整體上不能形成監(jiān)管合力;在監(jiān)管制度方面，目前的規(guī)則體系缺乏統(tǒng)一性。

三、進(jìn)一步完善“輪輻式”公共服務(wù)管理結(jié)構(gòu)的思考建議

針對(duì)當(dāng)前公共服務(wù)管理結(jié)構(gòu)中存在的主要問題，為進(jìn)一步完善“輪輻式”管理結(jié)構(gòu)，研究提出一個(gè)“優(yōu)化軸心、擴(kuò)大輪廓、暢通輻條，構(gòu)建高效運(yùn)轉(zhuǎn)的輪輻式公共服務(wù)管理結(jié)構(gòu)”的解決路徑。

（一）圍繞一個(gè)“軸心”，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，構(gòu)建服務(wù)型政府組織體系。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府，必須全面履行政府職能，在抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時(shí)，著力突出社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

1.向基層政府“放權(quán)”。建議賦予基層政府調(diào)整優(yōu)化公共服務(wù)的自主權(quán)，特別是基層政府更方便管理和調(diào)整的公共服務(wù)事項(xiàng)，直接下放給基層政府管理，上級(jí)政府著力強(qiáng)化監(jiān)管追責(zé)和宏觀調(diào)控工作。同時(shí)，上級(jí)政府在調(diào)整優(yōu)化或給基層下放公共服務(wù)事項(xiàng)時(shí)，要在人才、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、裝備等方面予以保障，確?；鶎訖?quán)力足、服務(wù)優(yōu)，不斷強(qiáng)化基層政府公共服務(wù)和社會(huì)管理等職責(zé)。

2.把部門職能“加固”。結(jié)合“放管服”改革和政府部門“三定”修訂工作，參考政府部門公共服務(wù)事項(xiàng)目錄，著力強(qiáng)化政府部門公共服務(wù)職能。積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部門制改革，對(duì)公共服務(wù)職能相近、管理分散的政府部門或單位進(jìn)行撤并整合;對(duì)公共服務(wù)職能存在交叉重復(fù)、相互推諉扯皮以及長期難以協(xié)調(diào)解決的部門或單位進(jìn)行大整改大調(diào)整。合理確定各部門的權(quán)責(zé)范圍和職能重點(diǎn)，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門。

3.為街道社區(qū)“減負(fù)”。拓展街道公共服務(wù)等事項(xiàng)目錄，研究編制街道辦事處職能責(zé)任清單和區(qū)級(jí)職能部門需要街道、社區(qū)辦理的工作事項(xiàng)清單，對(duì)區(qū)級(jí)職能部門下沉到街道、社區(qū)工作事項(xiàng)的辦理流程、權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和明確。建立街道社區(qū)工作任務(wù)準(zhǔn)入制度，明確由“部門提交申請(qǐng)—相關(guān)部門集中審核—廣泛征求意見—區(qū)政府審定”的政務(wù)事項(xiàng)下沉程序，將街道辦事處和社區(qū)從繁重的行政任務(wù)中解脫出來，集中精力搞好公共服務(wù)工作。

（二）擴(kuò)大整體“輪廓”，提高服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建完善的公共服務(wù)供給體系。必須進(jìn)一步完善公共服務(wù)供給體系，廣泛引入并依靠社會(huì)力量，形成多元化的公共服務(wù)供給主體，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量優(yōu)化和覆蓋面最大化。

1.大力增強(qiáng)購買服務(wù)力度。根據(jù)居民多元化服務(wù)需求，研究制定歷下區(qū)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，著重加強(qiáng)在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的購買服務(wù)力度，將政府購買服務(wù)事項(xiàng)納入財(cái)政預(yù)算，將政府購買基本公共服務(wù)事項(xiàng)與歷下區(qū)惠民工程相結(jié)合，不斷增加財(cái)政投入，建立資金保障機(jī)制。

2.大力培育發(fā)展社會(huì)組織。結(jié)合行政審批制度改革，通過簡化登記和注冊(cè)流程，降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)社會(huì)組織和市場中介機(jī)構(gòu)參與公益服務(wù)類事務(wù)，通過市場和社會(huì)來滿足群眾多層次、多樣化的公共服務(wù)需求。建立統(tǒng)一規(guī)范的政府購買服務(wù)交易平臺(tái)，為公益性社會(huì)組織孕育創(chuàng)造公平、有序、開放的政策環(huán)境。

3.大力推廣資本合作模式。政府職能部門以較少的投資與社會(huì)民間資本組合，借助民間資本的大投資及運(yùn)作機(jī)制提供公共服務(wù)，由社會(huì)資本承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)等工作，政府通過購買公共服務(wù)來支付社會(huì)資本的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等成本以及合理回報(bào)或產(chǎn)品，形成政府、市場、社會(huì)資本的多元共治。

（三）暢通鏈接“輻條”，改善管理渠道，構(gòu)建高效的制度運(yùn)行體系。公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)立是否符合群眾需求、結(jié)果能否讓群眾滿意、運(yùn)作中有沒有形成有效管控等，還要建立相應(yīng)的制度來保障服務(wù)成效。

1.建立公共服務(wù)決策民意調(diào)查制度。建立公共服務(wù)決策民意調(diào)查制度，暢通公眾參與政府決策的渠道，在政府研究決策事關(guān)群眾切身利益的公共服務(wù)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見，把以往少數(shù)人的決策，變成公開透明的公眾參與式?jīng)Q策，讓民意融入政府決策，推動(dòng)民生問題的解決，提高政府公共服務(wù)事項(xiàng)決策的公信力和執(zhí)行力。

2.建立公共服務(wù)績效反饋制度。建立服務(wù)績效反饋機(jī)制，首先是政府通過購買服務(wù)的方式，在社會(huì)組織中公開選擇反饋信息收集機(jī)構(gòu)，收集反饋信息;然后通過社會(huì)力量組成專家團(tuán)，對(duì)公共服務(wù)績效反饋信息進(jìn)行評(píng)估，形成調(diào)整意見;最后由政府按照時(shí)效性、公平性的基本原則對(duì)績效反饋信息進(jìn)行處理，促進(jìn)績效反饋機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.建立公共服務(wù)監(jiān)督管理制度。做好內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、傳統(tǒng)監(jiān)督與現(xiàn)代監(jiān)督方式相結(jié)合。內(nèi)部監(jiān)督著力強(qiáng)化由人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察共同構(gòu)成的政府內(nèi)部監(jiān)督體系。外部監(jiān)督主要依靠社會(huì)力量，建立以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，通過“電視問政”“網(wǎng)絡(luò)問政”等，強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督管理。

關(guān)鍵詞：輪輻式? 公共服務(wù)? 管理結(jié)構(gòu)? 職能轉(zhuǎn)變