當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的基礎(chǔ)單元辨析

劉炳輝 郭曉琳

摘 要：隨著中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐與理論探討不斷深入，國(guó)家治理的基礎(chǔ)單元日益成為無法回避的重大問題。在高度復(fù)雜分化的當(dāng)代中國(guó)，國(guó)家治理單元呈現(xiàn)多向發(fā)展、多元存在的特殊復(fù)雜性，已形成政治社會(huì)治理、行政治理和經(jīng)濟(jì)治理三重治理單元，它們之間具有非重疊性和內(nèi)在張力。政治社會(huì)治理單元呈現(xiàn)“下沉”趨勢(shì)并聚焦于社區(qū)層面，經(jīng)濟(jì)治理單元呈現(xiàn)“上升”趨勢(shì)并聚焦于市縣之間，行政治理單元徘徊于上述兩種趨勢(shì)之間并聚焦于縣區(qū)一級(jí)。這樣的分化是大國(guó)國(guó)家治理體系必須面對(duì)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)特性。因此，必須認(rèn)識(shí)到多元、多層次治理單元的存在具有歷史長(zhǎng)期性和內(nèi)在矛盾性，只能通過日臻完善的治理機(jī)制抑制其過度分化。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；治理單元；基礎(chǔ)單元；辨析

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）03-0090-07

2015年中央在時(shí)隔20年后再次表彰百余名全國(guó)優(yōu)秀縣委書記，這在形式上是對(duì)一個(gè)工作群體的表彰，深層次上體現(xiàn)的是中央對(duì)于縣域作為一個(gè)治理單元的高度重視。這種重視有著深厚的傳統(tǒng)，“郡縣治，天下安”是千百年來中國(guó)社會(huì)各界的共識(shí)性治國(guó)鐵律。這在習(xí)近平總書記的講話中也有鮮明體現(xiàn)：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，也是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長(zhǎng)的基本功訓(xùn)練基地?！雹?017年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中更是明確提出“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元”，并首次要求“促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。②那么，圍繞國(guó)家治理基礎(chǔ)單元的探討應(yīng)該從哪些角度切入？國(guó)家治理基礎(chǔ)單元與社會(huì)治理基本單元之間有何不同？不同的單元之間有何關(guān)系？當(dāng)不同單元之間存在張力時(shí)應(yīng)如何處理？

國(guó)家治理是一國(guó)治理的最高層級(jí)概念，至少涵蓋政治治理、行政治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理、司法治理、生態(tài)治理、軍事治理等八大領(lǐng)域。其中，政治、行政、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)四大領(lǐng)域與百姓日常生活的聯(lián)系最為密切。政治治理在實(shí)踐工作和日常表述中更多以黨建形式展開，而且當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)治理是以黨的基層組織建設(shè)為核心推動(dòng)，具有鮮明的“黨建帶社建”特征，因此政治治理與社會(huì)治理之間具有較大的黏合性，可以從學(xué)術(shù)角度合并為政治社會(huì)治理。③政治社會(huì)治理、行政治理與經(jīng)濟(jì)治理構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的三大核心支柱。④當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理的基礎(chǔ)單元面臨的最大問題是“一個(gè)誤解，三重張力”?！耙粋€(gè)誤解”是指對(duì)于“郡縣治，天下安”的普遍誤讀?！叭貜埩Α笔侵覆煌I(lǐng)域治理單元之間存在著明顯的張力和非重疊性，具體表現(xiàn)為：政治社會(huì)治理單元的不斷下沉；經(jīng)濟(jì)治理單元的不斷上移；行政治理單元在兩個(gè)趨勢(shì)之間搖擺不定。這種結(jié)構(gòu)張力和復(fù)雜性，因人們對(duì)“郡縣治，天下安”的長(zhǎng)期誤讀而被遮蓋，并導(dǎo)致學(xué)界長(zhǎng)期對(duì)此缺乏明確的問題意識(shí)。⑤需要說明的是，本文涉及的治理單元問題僅僅是治理規(guī)模與幅度層面的合理化問題。著眼于全面建成小康社會(huì)的“五位一體”總體布局涵蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)調(diào)的是建設(shè)的領(lǐng)域問題。不同領(lǐng)域的建設(shè)落實(shí)在具體治理單元層面有些可能重疊面較大，有些則差異較大。這種重疊性與差異性所蘊(yùn)含的規(guī)律和內(nèi)在要求，正是本文探討的起點(diǎn)。

一、“郡縣治，天下安”：本意與誤解

“郡縣治，天下安”，近兩千年來被作為治國(guó)理政的常識(shí)所接受，并常被理解為：作為最基層的縣治理好了，天下就安定了。這里，一般認(rèn)為“治”是“治理好了”的意思，郡縣與天下是局部與整體的關(guān)系。其實(shí)，這種理解與原典和實(shí)踐本身是有距離的?！翱たh治，天下安”最早源自東漢荀悅撰《漢紀(jì)》：“六王七國(guó)之難作者。誠(chéng)失之于彊大。非諸侯治國(guó)之咎。其后遂皆郡縣治民。而絕諸侯之權(quán)矣。當(dāng)時(shí)之制。未必百王之法也?！雹迯倪@里逐漸引申為“郡縣治民，從制則天下安矣”，進(jìn)而引申為“郡縣治，天下安”。通過分析文本本意，我們發(fā)現(xiàn)古人總結(jié)“七國(guó)之亂”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)，其實(shí)想說的是：漢初分封諸侯治國(guó)，各諸侯國(guó)地廣人多、兵強(qiáng)馬壯，容易犯上作亂使天下不安；采用以郡縣制為代表的一整套強(qiáng)干弱枝的中央集權(quán)治理體系，則天下安定，因?yàn)榛鶎又卫韱卧α咳跣《鵁o力割據(jù)。在荀悅眼中這只是權(quán)宜之計(jì)而已。

在后世的演化中，“郡縣治，天下安”表達(dá)為“郡縣制，天下安”可能更為準(zhǔn)確。“郡縣治”從本質(zhì)上指的是一整套治理體系即郡縣制，而并非指作為治理對(duì)象的基層治理單元——郡縣?！翱たh治”與“天下安”是因果關(guān)系。因此，“郡縣治，天下安”并不是對(duì)“治理單元”問題的探討，而是國(guó)家“體制機(jī)制”經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。正是從這一套宏觀結(jié)構(gòu)和機(jī)制的角度觀察，傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家治理體系才呈現(xiàn)出“郡縣國(guó)家”的特征。⑦當(dāng)然，將“郡縣治”作為選擇“治理單元”的金科玉律也未必就是“錯(cuò)誤”。只是理清上述區(qū)別，將有助于理解和探討當(dāng)代中國(guó)的治理單元問題。

長(zhǎng)期以來，“郡縣治，天下安”被誤解為對(duì)國(guó)家治理單元的經(jīng)驗(yàn)而未受質(zhì)疑，是源于一定的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)國(guó)家沒有巨大的“發(fā)展主義”壓力，更多從政治、軍事視角出發(fā)治國(guó)理政，其核心在于“強(qiáng)干弱枝”，即在保持基層政權(quán)基本治理能力和削弱基層政權(quán)造反割據(jù)實(shí)力之間維持微妙的平衡?？ぃh）級(jí)行政單元是當(dāng)時(shí)一個(gè)重要的平衡點(diǎn)，因此，郡縣被理所當(dāng)然地總結(jié)為最佳治理單元。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，上述歷史經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)是否需要被重新認(rèn)識(shí)呢？答案是肯定的。當(dāng)代中國(guó)在探討國(guó)家治理問題時(shí)至少面對(duì)兩大變化。其一是治理內(nèi)容由傳統(tǒng)的單一性轉(zhuǎn)向復(fù)雜化，且不同領(lǐng)域的治理規(guī)律之間存在難以避免的張力。⑧其二是治理的外部技術(shù)環(huán)境由低層次向高水平轉(zhuǎn)型。⑨

二、經(jīng)濟(jì)治理單元上升：治郡縣的“新任務(wù)”與“大轉(zhuǎn)型”

改革開放以來，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”是中國(guó)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的必然選擇，也是傳統(tǒng)郡縣治理不曾面對(duì)過的“新任務(wù)”。發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類資源。地方政府除權(quán)力之外，能夠直接掌握的最核心經(jīng)濟(jì)資源就是土地，其對(duì)資源的整合協(xié)調(diào)也主要圍繞“土地”和“權(quán)力”而展開。至于資本、技術(shù)、人才、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，則都需要“吸引”而聚合，如“招商引資”“引進(jìn)人才”。

首先是土地資源的整合。地方政府傾向于通過對(duì)上層建筑的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的整合，如對(duì)外擴(kuò)張式的“區(qū)劃調(diào)整”⑩，對(duì)內(nèi)整合式的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”B11。此類整合對(duì)縣級(jí)行政單元的利與弊，引發(fā)了一度廣泛而強(qiáng)烈的申報(bào)“縣級(jí)市”熱和抵制“撤縣設(shè)區(qū)”的社會(huì)現(xiàn)象。B12上述現(xiàn)象背后的原因是縣級(jí)行政單位升格為“縣級(jí)市”必然能夠更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和突出自身的“獨(dú)立完整性”，并保留這個(gè)獨(dú)立完整性中最核心的權(quán)力——“財(cái)權(quán)”。這個(gè)“財(cái)權(quán)”是獨(dú)立于地級(jí)市并直屬省級(jí)行政單位的財(cái)政權(quán)。B13時(shí)移世易，新時(shí)代發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最佳整合單元還是不是“縣”？這是一個(gè)無法回避的問題，以至于在向來以“縣域經(jīng)濟(jì)”“省直管縣”為突出特色的浙江省也對(duì)此不得不進(jìn)行新的思考。2017年浙江省重點(diǎn)指出，“當(dāng)前浙江正在進(jìn)入傳統(tǒng)縣域治理向現(xiàn)代市域治理轉(zhuǎn)變的新階段。在這個(gè)階段，市一級(jí)在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位越來越重要、作用越來越凸顯，對(duì)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子能力水平提出了更高的要求”B14。

當(dāng)然，我們不否認(rèn)，在改革開放之初發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最小單元甚至比縣還小。B15進(jìn)入21世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，當(dāng)?shù)胤桨l(fā)展需要引進(jìn)一些大型企業(yè)時(shí)，企業(yè)方面首先對(duì)連片大規(guī)模土地資源和配套基礎(chǔ)設(shè)施提出很高要求，而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了低層級(jí)行政單位的解決能力，更不要提房?jī)r(jià)、供電、制冷、環(huán)保、自然人文環(huán)境等諸多其他生產(chǎn)因素。B16

其次是權(quán)力資源的整合。發(fā)展地域經(jīng)濟(jì)，除了需要整合以土地為代表的有形生產(chǎn)要素，還需要整合無形的“權(quán)力”，權(quán)力甚至是比土地更關(guān)鍵的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素。深圳和東莞這類城市在歷史上長(zhǎng)期是作為一個(gè)縣域存在的，因而土地面積較為狹小，但多數(shù)城市的土地要素還不至于緊張到深圳那樣的程度。地方是否能夠獲得更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)力和向上爭(zhēng)取資源政策傾斜的條件，其中很重要的一點(diǎn)是取決于地方自身的行政級(jí)別。事實(shí)上，即使土地區(qū)劃面積不變，只要行政級(jí)別可以提升，就會(huì)改變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能。設(shè)置“省直管縣”的核心目的，就是讓縣和地級(jí)市擁有同等的財(cái)政權(quán)力，即實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)權(quán)“升級(jí)”。除此之外，各種不同級(jí)別的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)也有類似功能。上海浦東新區(qū)的建設(shè)發(fā)展就是這方面的典型例證。從地理面積上看，浦東新區(qū)的面積相當(dāng)于一個(gè)略小的縣區(qū)面積；從地理結(jié)構(gòu)上看，浦東新區(qū)是上海市的一個(gè)市區(qū)；從行政級(jí)別上看，浦東新區(qū)是全國(guó)屈指可數(shù)的“副省級(jí)”城區(qū)。某種意義上，完全可以把“浦東新區(qū)”理解為一個(gè)“副省級(jí)城區(qū)”，以便于和全國(guó)其他的縣、縣級(jí)市、縣改市進(jìn)行對(duì)比，由此可以發(fā)現(xiàn)行政級(jí)別與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的密切關(guān)聯(lián)。

通觀全局，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)單元不斷“升級(jí)”或者說“上升”是當(dāng)前全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體趨勢(shì)。這與中國(guó)輕工業(yè)不斷優(yōu)化升級(jí)有關(guān)，也與國(guó)家發(fā)展動(dòng)力從工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)變有關(guān)，更與中國(guó)經(jīng)濟(jì)從實(shí)體向金融化深度發(fā)展有關(guān)。金融領(lǐng)域在此方面的特征最為明顯，金融已經(jīng)是必須上升到國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)籌部署的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。2017年習(xí)近平總書記在全國(guó)金融工作會(huì)議中明確指出，“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”，“做好新形勢(shì)下金融工作，要堅(jiān)持黨中央對(duì)金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保金融改革發(fā)展正確方向，確保國(guó)家金融安全”。B17

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)單元不斷“上升”的總體趨勢(shì)下，近年出現(xiàn)了兩種新的趨勢(shì)和現(xiàn)象，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)單元的“局部下降”和“局部分離”。所謂“局部下降”，有兩種具體情況：一是技術(shù)提升條件下的生產(chǎn)單元下降B18；二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型條件下的生產(chǎn)單元下降B19?！疤厣℃?zhèn)”就是浙江省基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)單元“局部下降”的趨勢(shì)對(duì)下一步產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和定位。B20所謂“局部分離”，主要是指農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)與治權(quán)之間的分離?？紤]到全國(guó)具規(guī)模以上集體資產(chǎn)的村莊僅為極少數(shù)，在此不展開論述。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)的單元呈現(xiàn)“整體上升、局部下降、市縣為主、鎮(zhèn)為補(bǔ)充”的特點(diǎn)，這種整體“上升”的趨勢(shì)已經(jīng)與政治、行政治理上的整體“下沉”趨勢(shì)形成了深刻的對(duì)沖和矛盾。這里需要說明的是，這種“上升”或者說“升級(jí)”，更多指的是抽象層級(jí)意義上的升級(jí)，其在空間上的具體表現(xiàn)并不是一種“擴(kuò)大”而是“集中”，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣升級(jí)到市時(shí)，體現(xiàn)的并非是全市范圍內(nèi)的廣泛覆蓋，而是向城市市區(qū)集中。B21

三、政治社會(huì)治理單元下沉：合萬民的“百年業(yè)”和“新體系”

政治治理的核心任務(wù)是鞏固和維護(hù)執(zhí)政力量在民眾中的認(rèn)同感，為國(guó)家整體政治體系提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)治理的核心任務(wù)在于解決百姓生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的各種糾紛，保持社會(huì)團(tuán)結(jié)與活力。當(dāng)代中國(guó)的政治治理主要圍繞著黨的基層組織建設(shè)展開。黨以自身組織體系逐漸替代傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的宗族士紳組織體系，并以黨建帶社建，促使社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理與黨的基層組織建設(shè)緊密結(jié)合，由此產(chǎn)生政治治理與社會(huì)治理的高度黏合。目前，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已超57%，城市日益成為國(guó)家治理的主陣地。作為基本生活單元的城市社區(qū)是一個(gè)陌生人社會(huì)，因此當(dāng)下更基礎(chǔ)性的城市治理問題是如何讓社區(qū)中的人們有更多的良性互動(dòng)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社區(qū)的良善自治。B22

實(shí)踐證明，上述政治社會(huì)治理的黏合問題，如果能夠處理得當(dāng)，將對(duì)完成黨和國(guó)家不同歷史階段的任務(wù)給予巨大支撐。例如正是“支部建在連上”“在全國(guó)廣泛設(shè)置并充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)”“在村一級(jí)設(shè)置黨支部”等一系列黨組織建設(shè)措施，為黨取得革命勝利和國(guó)家建設(shè)巨大成就提供了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展時(shí)期，人口大流動(dòng)給基層黨組織建設(shè)提出了巨大挑戰(zhàn)，黨通過設(shè)置“流動(dòng)黨支部”“兩新黨建”“網(wǎng)絡(luò)黨建”等各種黨建新形式，將黨組織鋪設(shè)到各種新的人員團(tuán)體、組織機(jī)構(gòu)當(dāng)中。對(duì)于人口高度聚集的大城市，則是不斷通過“網(wǎng)格化管理”做細(xì)做實(shí)最基層的治理單元。所有這些工作都表明黨時(shí)刻保持與人民群眾緊密接觸、及時(shí)回應(yīng)民眾呼聲和需求、始終保持自身政治先進(jìn)性的自我要求。這種以保持黨群關(guān)系緊密性為重要導(dǎo)向的政治社會(huì)治理過程，注定了其“下沉”基層的總體趨勢(shì)，即“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線。這個(gè)領(lǐng)域的治理單元是很難“上升”的，一旦“上升”就很容易出現(xiàn)脫離群眾、高高在上的“官僚主義”作風(fēng)并受到嚴(yán)厲批判。

對(duì)于政治社會(huì)治理單元“下沉”趨勢(shì)的合理性和正確性，當(dāng)代中國(guó)政學(xué)兩界鮮有持異議者。各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要在于新的歷史條件下，“下沉”具體到什么單元是更為合理的？比如在農(nóng)村，是行政村還是自然村，以及出現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)后應(yīng)該怎么辦？在城市，是社區(qū)還是小區(qū)，抑或是住宅樓？城市與鄉(xiāng)村是應(yīng)該一體考慮規(guī)劃還是讓其遵循各自的章法？這些看似是治理過程中的“小問題”，實(shí)則是關(guān)系整個(gè)國(guó)家治理體系能否發(fā)揮最大效應(yīng)的關(guān)鍵問題。對(duì)此，中央層面做出了權(quán)威回應(yīng)。中共中央、國(guó)務(wù)院于2017年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出，“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國(guó)家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定”，“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線，以改革創(chuàng)新精神探索加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑。加強(qiáng)和改進(jìn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的路線方針政策在城鄉(xiāng)社區(qū)全面貫徹落實(shí)。推動(dòng)管理和服務(wù)力量下沉，引導(dǎo)基層黨組織強(qiáng)化政治功能，聚焦主業(yè)主責(zé)，推動(dòng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設(shè)上來，轉(zhuǎn)移到做好公共服務(wù)、公共管理、公共安全工作上來，轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好公共環(huán)境上來”。B23

《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》是1949年以來第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，其對(duì)政治社會(huì)治理的基礎(chǔ)單元建設(shè)具有深刻意義。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口不斷向城市聚集，大城市中人口規(guī)模在萬人左右的社區(qū)是很常見的。這樣的人口規(guī)模即使在鄉(xiāng)村也已超出一個(gè)熟人社會(huì)的范圍，加之城市社區(qū)中人們的交往聯(lián)系本就松散，因此，很容易凸顯維持群眾適度交往規(guī)模和密切黨群關(guān)系的難度。從上海城鄉(xiāng)社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，社區(qū)基層組織的動(dòng)員能力很難擺脫“100人怪圈”，也就是能夠動(dòng)員起來的很難超過100個(gè)人。這是因?yàn)檫@種動(dòng)員能力實(shí)質(zhì)上還是基層組織主要干部的人際網(wǎng)絡(luò)的覆蓋能力。B24但是，社區(qū)層級(jí)的單元已經(jīng)是目前城市治理中國(guó)家力量所能達(dá)到的極限了，也是諸如基礎(chǔ)醫(yī)療、義務(wù)教育等資源投放的經(jīng)濟(jì)合理單元。為了彌補(bǔ)治理能力和治理目標(biāo)之間的差距，近年來基層政府不斷推動(dòng)社會(huì)組織化進(jìn)程。需要說明的是，這種社會(huì)組織化過程與西方抵制政府干預(yù)的社會(huì)自治思維是有本質(zhì)區(qū)別的，“基層政府社會(huì)組織化的操作性目標(biāo)并不是引入社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，而是尋找國(guó)家治理的基層代理人，通過基層代理人以達(dá)到‘規(guī)模治理的需要，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效控制”B25。

政治社會(huì)治理單元呈現(xiàn)“整體下沉、不斷強(qiáng)化、社區(qū)為主、多種補(bǔ)充”的發(fā)展?fàn)顩r。圍繞治理單元“下沉”，如何確定最合適的具體單元及其劃分方法可以做更細(xì)致的研究和探討B(tài)26，但這已超出本文所要討論的焦點(diǎn)。我們的聚焦點(diǎn)是這一“下沉”趨勢(shì)的巨大力量和合理性，及其與經(jīng)濟(jì)治理單元“上升”趨勢(shì)之間存在的鮮明尖銳的張力沖突。在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)治理中，緩慢增長(zhǎng)的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)決定了這種張力沖突是隱而不顯的。但在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，伴隨規(guī)模龐大的科層制行政體系日益分工分化，政治社會(huì)治理單元與經(jīng)濟(jì)治理單元之間的張力沖突就對(duì)構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局形成了明顯的結(jié)構(gòu)性阻力，并加劇了科層制體系自身的整合困難。

四、行政治理單元的徘徊：治郡縣的“老傳統(tǒng)”和“新挑戰(zhàn)”

從職能領(lǐng)域上看，行政工作關(guān)涉立法、司法之外的所有公共事務(wù)；從運(yùn)行特征上看，行政工作更側(cè)重于政黨決策之外的政府執(zhí)行。行政治理，既有對(duì)公共服務(wù)管理事項(xiàng)的妥善安排，也有對(duì)龐大科層體系運(yùn)行的有效協(xié)調(diào)。行政治理“以事為本”，側(cè)重于考慮管理的科學(xué)有效性和成本的約束性，這與政治社會(huì)治理“以人為本”的價(jià)值導(dǎo)向明顯不同。但行政治理的“以事為本”并不完全遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率優(yōu)先邏輯，這是因?yàn)楣卜?wù)管理事務(wù)大量地涉及到人的工作，所以其對(duì)效率的目標(biāo)取向只能是一種在“事”與“人”之間的折中和調(diào)和，體現(xiàn)在對(duì)行政治理單元的選擇上，就需要一定程度的單元“上升”與“下沉”之間的折中，而不可能像經(jīng)濟(jì)治理單元那樣可以大幅度“上升”（如經(jīng)濟(jì)的核心領(lǐng)域金融的治理單元就可以集中到幾個(gè)國(guó)家級(jí)大型金融機(jī)構(gòu)）。

歷代行政區(qū)劃的基本單元是行政治理基本單元的鮮明體現(xiàn)。在我國(guó)治國(guó)理政的悠久歷史中關(guān)于行政治理基本單元建構(gòu)完善的成果相當(dāng)豐碩，在地方治理層級(jí)到底是兩級(jí)還是三級(jí)的問題上曾出現(xiàn)過三次循環(huán)B27，但中央國(guó)家始終將行政治理的基本單元牢牢穩(wěn)定在“縣”一級(jí)。當(dāng)然傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)的行政治理還是非常簡(jiǎn)單而消極的，主要是一種統(tǒng)治功能。

當(dāng)代中國(guó)，縣依然是極為重要的行政治理單元，但在面積相差無幾的區(qū)域治理單元上，行政級(jí)別可以形成從縣級(jí)到副省級(jí)之間的巨大落差，這中間的行政權(quán)力級(jí)別自然也是霄壤之別。中國(guó)地方政府之所以對(duì)行政級(jí)別的“上升”有著難以遏制的沖動(dòng)，除了地方官員個(gè)人的仕途考慮之外，更多的原因則是經(jīng)濟(jì)治理單元“上升”與推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間確實(shí)存在合理邏輯。但問題是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元突破縣級(jí)上升至省市級(jí)層面，不僅引發(fā)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“社會(huì)治理”之間的“事理”之爭(zhēng)，而且導(dǎo)致地方治理主體——科層制黨政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)困難與運(yùn)行矛盾。因?yàn)榭h一級(jí)是中國(guó)當(dāng)代黨政科層體制在地方完備展開的最低一級(jí)，對(duì)內(nèi)有著整合眾多部門和職能的客觀要求，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其帶來的財(cái)政自主權(quán)，是實(shí)現(xiàn)這種整合的重要基礎(chǔ)和保障，亦是地方政府發(fā)揮自身治理能力的必要物質(zhì)條件。當(dāng)縣一級(jí)行政單位作為經(jīng)濟(jì)治理單元的等級(jí)下降并影響到財(cái)政自主權(quán)時(shí)，作為行政治理單元的縣級(jí)政府的綜合協(xié)調(diào)治理能力勢(shì)必受到影響。這種復(fù)雜的影響和互動(dòng)機(jī)制，至今尚缺乏深入的探討。

經(jīng)濟(jì)治理單元“上升”是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大勢(shì)所趨，政治社會(huì)治理單元“下沉”是構(gòu)建全民共建共享社會(huì)治理格局的必然要求。在“上升”與“下沉”的雙重趨勢(shì)中，當(dāng)代中國(guó)行政治理面臨著不可回避的三重挑戰(zhàn)：“內(nèi)容復(fù)雜化”“對(duì)象流動(dòng)化”“市場(chǎng)嵌入化”。

所謂“內(nèi)容復(fù)雜化”挑戰(zhàn)，指行政治理單元的行政治理內(nèi)容極為豐富、復(fù)雜。一方面，政府作為行政治理主體面對(duì)社會(huì)需要提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保、治安、環(huán)衛(wèi)、交通等多種公共服務(wù)產(chǎn)品，為政治社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)治理提供各種良好的條件支持；另一方面，具有科層制機(jī)構(gòu)體系的政府對(duì)內(nèi)需要協(xié)調(diào)龐大的職能部門，使之齊頭并進(jìn)，而不至于效率低下。這里需要指出的是，治理任務(wù)的復(fù)雜化相當(dāng)程度上導(dǎo)致了組織機(jī)構(gòu)的復(fù)雜化，并連帶增加了組織機(jī)構(gòu)的失序風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部整合的工作量，而且復(fù)雜的治理內(nèi)容進(jìn)一步加劇了不同領(lǐng)域各自不同等級(jí)治理單元的分化，如教育的學(xué)區(qū)、醫(yī)療的分級(jí)診療體系、社保的全國(guó)一卡通、治安的網(wǎng)格化管理等。當(dāng)這些不同領(lǐng)域的治理單元“下沉”到具體社區(qū)，需要在具體社區(qū)乃至“一家一戶”的層面實(shí)現(xiàn)治理整合時(shí)，如何整合協(xié)調(diào)就成了一個(gè)實(shí)踐的難點(diǎn)。

所謂“對(duì)象流動(dòng)化”挑戰(zhàn)，指當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)形成“大流動(dòng)社會(huì)”B28，人口的大規(guī)模流動(dòng)沖破了原先的行政區(qū)劃設(shè)計(jì)規(guī)模，導(dǎo)致原有行政治理單元不得不應(yīng)對(duì)劇變的治理任務(wù)。例如，面對(duì)“大流動(dòng)社會(huì)”，原先按照靜態(tài)社會(huì)設(shè)計(jì)的一系列公共服務(wù)產(chǎn)品，都不得不指向涵蓋在地戶籍人口和常住流動(dòng)人口的所有區(qū)域常住人員，而且公共服務(wù)對(duì)象的流動(dòng)化進(jìn)一步強(qiáng)化了諸如醫(yī)保在省級(jí)行政單元內(nèi)統(tǒng)籌，公積金跨省銜接，社保全國(guó)一卡通等公眾訴求，這些都明顯超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等行政治理單元的能力范圍。

所謂“市場(chǎng)嵌入化”挑戰(zhàn)，指市場(chǎng)中的逐利邏輯嵌入到了很多非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，帶來了行政治理的公益性與市場(chǎng)逐利性的價(jià)值沖突。以醫(yī)療為例，醫(yī)療領(lǐng)域出現(xiàn)的大醫(yī)院人滿為患以及醫(yī)患沖突越演越烈等現(xiàn)象，在本質(zhì)上就是緣于醫(yī)療資源配置的基本單元規(guī)模不適度。市場(chǎng)化導(dǎo)向促使優(yōu)質(zhì)資源向大醫(yī)院集中并因此導(dǎo)致基層分級(jí)診療體系效果不彰，醫(yī)療市場(chǎng)出現(xiàn)了“醫(yī)療市場(chǎng)化逐利與民眾不擇手段進(jìn)行自我保護(hù)的‘雙向運(yùn)動(dòng)”B29，其結(jié)果就是醫(yī)患雙方的權(quán)利博弈陷入暴力怪圈。

行政治理單元面對(duì)的諸多挑戰(zhàn)，在一定程度上強(qiáng)化了縣作為一個(gè)具有相對(duì)完整行政職能的治理單元繼續(xù)存在的重要性，以及縣級(jí)行政單元在整合協(xié)調(diào)復(fù)雜多樣的職能部門時(shí)的基礎(chǔ)性地位。2015年中央在時(shí)隔20年后再次表彰百余名全國(guó)優(yōu)秀縣委書記，正是體現(xiàn)了中央對(duì)縣委作為黨執(zhí)政興國(guó)“一線指揮部”以及縣委書記作為“一線總指揮”的地位肯定。對(duì)比起來，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的座談會(huì)等會(huì)議，參與者往往是省一級(jí)負(fù)責(zé)干部、專家學(xué)者、大企業(yè)負(fù)責(zé)人等，而幾乎看不到縣一級(jí)負(fù)責(zé)干部。由此，可以看出國(guó)家在對(duì)待政治行政治理和經(jīng)濟(jì)治理的基礎(chǔ)單元時(shí)是有不同考量的。

行政治理單元的基本特點(diǎn)是“歷史悠久、以縣為主、內(nèi)部分化、協(xié)調(diào)日難”。面對(duì)日益“下沉”到社區(qū)層面的政治社會(huì)治理單元和不斷“上升”到省市甚至中央層面的經(jīng)濟(jì)治理單元，行政治理單元在“下沉”“上升”張力之間雖有徘徊，但以縣作為行政治理基礎(chǔ)單元仍是最佳的選擇。

五、基本結(jié)論

當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理基礎(chǔ)單元呈現(xiàn)復(fù)雜性和內(nèi)在張力，其復(fù)雜性是社會(huì)分化分工所產(chǎn)生的“復(fù)雜治理”的必然體現(xiàn)，其內(nèi)在張力源于政治社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)治理和行政治理三重基礎(chǔ)單元之間的非重疊性所產(chǎn)生的矛盾。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化改革和社會(huì)治理創(chuàng)新的不斷推進(jìn)，治理單元的復(fù)雜性和張力沖突會(huì)愈發(fā)明顯且長(zhǎng)期存在。對(duì)此，學(xué)界需要進(jìn)行持續(xù)的探索研究，深化對(duì)國(guó)家治理基礎(chǔ)單元的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。更為關(guān)鍵的是，面對(duì)這種復(fù)雜治理，黨和政府需要做好針對(duì)多重治理單元的協(xié)調(diào)平衡工作。其基本原則可以是，“承認(rèn)分化、注重協(xié)調(diào)、立足縣區(qū)、政經(jīng)互補(bǔ)”。“立足縣區(qū)”的關(guān)鍵原因在于，縣是國(guó)家行政區(qū)劃體系中行政綜合職能和財(cái)權(quán)自主權(quán)的一個(gè)重要結(jié)合點(diǎn)，且處于政治社會(huì)治理單元“下沉”趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)治理單元“上升”趨勢(shì)的關(guān)鍵對(duì)沖點(diǎn)，承受壓力的同時(shí)也具備照顧各方面治理需要的巨大潛力。

但是，目前各類垂直管理?xiàng)l線和日益分化的部門類別產(chǎn)生了“條條”壓倒“塊塊”的苗頭，縣一級(jí)行政權(quán)力在區(qū)域綜合管理方面受到明顯制約，這對(duì)于強(qiáng)化縣作為國(guó)家治理基礎(chǔ)單元的地位是不利的。圍繞多重復(fù)雜治理單元的非重疊性矛盾，筆者認(rèn)為，需要從以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)著手盡量化解多重治理單元之間的張力沖突。

首先，深刻認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)治理單元無法阻擋的“上升”趨勢(shì)，重視縣級(jí)及以下層級(jí)治理單元的財(cái)政自主權(quán)問題。沒有一定程度的財(cái)政自主權(quán)，就不利于地方治理主體整合資源、開展工作，也不利于地方治理主體的綜合協(xié)調(diào)管理。在地方治理過程中，實(shí)際的政治擔(dān)當(dāng)往往體現(xiàn)在治理主體對(duì)政經(jīng)一體發(fā)展的積極推動(dòng)。一些超大城市和特大城市逐漸取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的招商引資任務(wù)，實(shí)際上其周邊縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)和能力也在相對(duì)弱化。前文對(duì)于這一趨勢(shì)的合理性和必然性已作闡述，但不能因此忽視該趨勢(shì)對(duì)治理的潛在負(fù)面影響。對(duì)此，需要做出有針對(duì)性的、合理的、新型補(bǔ)償性財(cái)權(quán)制度安排。

其次，深入貫徹落實(shí)十九大報(bào)告中提出的“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”重大部署，強(qiáng)化縣級(jí)行政治理基礎(chǔ)單元地位。目前中國(guó)的黨政層級(jí)結(jié)構(gòu)是，從縣級(jí)層面才開始具備完整的黨政科層體制，各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置在大多數(shù)場(chǎng)合遵循上下對(duì)口的原則，政府各部門職能分化日益復(fù)雜。這些結(jié)構(gòu)特點(diǎn)在相當(dāng)大的程度上加劇了各層級(jí)行政機(jī)構(gòu)職能整合的困難，而且各地巨大的區(qū)域差異直接影響到垂直系統(tǒng)職能部門作用的均衡發(fā)揮。因此，在實(shí)踐治理過程中，如果想更好地實(shí)現(xiàn)行政治理職能，必須因地制宜進(jìn)行部門整合和部門設(shè)置?？h級(jí)行政治理單元是比較切合國(guó)情實(shí)際的規(guī)模選擇。

最后，以政治社會(huì)治理活動(dòng)為突破口，克服行政治理過程中潛在的脫離群眾風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)的縣域治理過程中，正面接觸和組織動(dòng)員群眾的任務(wù)并不由政府直接承擔(dān)，而是由區(qū)域內(nèi)的士紳鄉(xiāng)賢擔(dān)當(dāng)。但是，當(dāng)代中國(guó)，組織動(dòng)員群眾和開展行政工作的領(lǐng)導(dǎo)核心是各級(jí)黨組織，雖然從行政工作的效率等角度看縣域是合適的單元，但這種安排久而久之又會(huì)導(dǎo)致工作人員僅僅停留于“辦事”而疏忽了服務(wù)人民的“初心”，這就偏離了黨密切聯(lián)系群眾的群眾路線。因此，即使是行政部門也依然需要主動(dòng)地、盡量多地聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾。這就需要政治社會(huì)治理基礎(chǔ)單元穩(wěn)定于縣級(jí)的同時(shí)又具有充分的下沉彈性，用政治社會(huì)治理來引導(dǎo)行政治理，以使行政工作能夠更好平衡“事理”與“人情”。

注釋

①習(xí)近平：《在會(huì)見全國(guó)優(yōu)秀縣委書記時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年9月1日。

②B23參見《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，民政部網(wǎng)站，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/topnew/201706/20170600004773.shtml，2017年6月12日。

③這是因?yàn)槊芮悬h群關(guān)系在黨建工作中居于根本性地位并與人民日常生活的聯(lián)系最密切。

④這樣的認(rèn)識(shí)也是契合習(xí)近平總書記對(duì)縣域治理功能定位的闡述。參見習(xí)近平：《在會(huì)見全國(guó)優(yōu)秀縣委書記時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年9月1日。

⑤截至2017年7月底，筆者在中國(guó)知網(wǎng)以“治理單元”“治理單位”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，相關(guān)論文不足30篇；以“國(guó)家治理單元”為關(guān)鍵詞搜索，僅有2007年楊敏博士的《作為國(guó)家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》一文涉及城市治理單元問題，其余文章主要集中于生態(tài)環(huán)境治理單元。近年來雖有集中于鄉(xiāng)村治理單元的探討，但涉及城市治理單元問題的論述極少。

⑥〔東漢〕荀悅、〔東晉〕袁宏撰，張烈點(diǎn)校：《兩漢紀(jì)》（上冊(cè)），中華書局，2002年，第73頁。

⑦參見曹錦清、劉炳輝：《郡縣國(guó)家：中國(guó)國(guó)家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)》，《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期。

⑧例如：過去不需要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力，現(xiàn)在則成為執(zhí)政黨自身歷史使命中非常重要的一部分；過去對(duì)于基層的社會(huì)治理主要依賴鄉(xiāng)土自治，由士紳發(fā)揮主導(dǎo)作用，現(xiàn)在則重點(diǎn)依靠黨的群眾路線來組織人民、協(xié)調(diào)處理各類矛盾。

⑨例如，交通與通信的巨大發(fā)展，既大大提升了國(guó)家對(duì)個(gè)體信息的掌握能力，又加速了全社會(huì)各種要素的大流動(dòng)，使社會(huì)治理主體難以應(yīng)對(duì)。

⑩以安徽巢湖市被撤最為典型。

B11這是因?yàn)閰^(qū)是市政府的派出機(jī)構(gòu)，土地的規(guī)劃使用權(quán)在市里，但縣作為一級(jí)完整的地方行政機(jī)構(gòu)可以擁有土地的相關(guān)權(quán)力。

B12如浙江省湖州市長(zhǎng)興縣將要“撤縣設(shè)區(qū)”的方案曾引發(fā)長(zhǎng)興縣部分基層干部、工商業(yè)主和市民的堅(jiān)決抵制。

B13最早廣泛運(yùn)用于浙江的“省直管縣”模式，其解決的核心問題正是“財(cái)權(quán)”問題。

B14王國(guó)鋒：《唱響實(shí)干最強(qiáng)音 續(xù)寫“八八戰(zhàn)略”新篇章》，《浙江日?qǐng)?bào)》2017年5月6日。

B15“村村點(diǎn)火、鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”就曾是珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)寫照，并由此催生了當(dāng)?shù)貜?qiáng)大的村集體經(jīng)濟(jì)。但筆者在最近幾年的珠三角地區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)貜氖械酱宓母骷?jí)干部和精英，無不對(duì)這種現(xiàn)象予以“歷史階段性”的意義評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)那僅僅是一段時(shí)間的產(chǎn)物且僅適用于引進(jìn)港臺(tái)小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

B16著名民營(yíng)通信科技企業(yè)華為公司逐漸從深圳向隔壁的東莞搬遷就是這方面的典型案例。東莞市政府為吸引華為公司投資東莞，不僅在土地資源緊張的情況下?lián)艹鼋?000畝土地（東莞市自然環(huán)境最好的松山湖區(qū)域），而且還附加諸多其他便民宜居優(yōu)惠政策。實(shí)施這些舉措需要依靠最低是地級(jí)市層面的政府權(quán)力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

B17《服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)防控金融風(fēng)險(xiǎn)深化金融改革 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)健康發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年7月16日。

B18這是指互聯(lián)網(wǎng)信息產(chǎn)業(yè)與工業(yè)技術(shù)的進(jìn)一步升級(jí)，使個(gè)性化、訂單化的新型高度私人化產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)成為可能。

B19這是指在中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展中，圍繞著龐大中產(chǎn)階層消費(fèi)及國(guó)民消費(fèi)升級(jí)而展開的第三產(chǎn)業(yè)的不斷壯大，其主要集中在信息經(jīng)濟(jì)、文化創(chuàng)意、旅游休閑、環(huán)保、時(shí)尚等領(lǐng)域，這些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要求的諸多生產(chǎn)要素和條件與工業(yè)化有很大不同。

B20參見劉炳輝：《杭州“基金小鎮(zhèn)”密碼》，《決策》2016年第10期。

B21中國(guó)的城市和鄉(xiāng)村在抽象層級(jí)上具有“上下級(jí)”垂直關(guān)系，但在空間上卻是“中心—邊緣”的關(guān)系。

B22參見曹錦清：《如何建設(shè)“社會(huì)”》，《檢察風(fēng)云》2012年第13期。

B24參見熊萬勝：《協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基本治理單元規(guī)模與形態(tài)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017年6月7日。

B25王陽、曹錦清：《基層代理人與規(guī)模治理：基層政府的社會(huì)組織化邏輯——基于上海市的治理經(jīng)驗(yàn)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。

B26參見張大維等：《中國(guó)城市社區(qū)治理單元的重構(gòu)與創(chuàng)生——以武漢市“院落自治”和“門棟自治”為例》，《城市問題》2006年第4期；馮立等：《再造“樓棟小細(xì)胞” 破解社區(qū)治理大難題》，《成都日?qǐng)?bào)》2009年6月16日；劉強(qiáng)等：《基層民主治理單元的下沉——從村民自治到小社區(qū)自治》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期。

B27即秦漢的郡縣二級(jí)制轉(zhuǎn)化為魏晉南北朝時(shí)期的州郡縣三級(jí)制；隋代和唐代前期的州（郡）縣二級(jí)變?yōu)樘拼笃诤退芜|金時(shí)期的道（路）州縣三級(jí)；元明清時(shí)期及民國(guó)初年多級(jí)制政區(qū)簡(jiǎn)化到三級(jí)制，乃至短期的二級(jí)制。參見周振鶴：《中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷》，中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2010年。

B28參見劉炳輝：《大流動(dòng)社會(huì)：本質(zhì)、特征與挑戰(zhàn)——當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系的社會(huì)基礎(chǔ)變革》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第17期。

B29蕭易忻：《中國(guó)醫(yī)療體制轉(zhuǎn)型中的“雙向運(yùn)動(dòng)”》，《文化縱橫》2016年第5期。

責(zé)任編輯：翊 明