基于防范地方金融系統(tǒng)性風險視角的我國央地雙層金融監(jiān)管合作模式研究

李莉

【摘要】地方金融作為我國整個金融體系的重要組成部分，在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定方面起著積極作用的同時，也會在我國金融領域中引發(fā)不穩(wěn)定因素，滋生金融違法行為，從而導致地方金融系統(tǒng)性風險的發(fā)生。我國當前的“一行三會”垂直監(jiān)管模式，容易出現(xiàn)中央政府監(jiān)管難以到位的“盲區(qū)”或“真空”，在地方性、小微金融監(jiān)管方面，監(jiān)管主體責權不清，經(jīng)濟政策各異，碎片化傾向明顯，目前還沒有明確的監(jiān)管主體，金融體系日益復雜化和業(yè)務交叉化，很可能誘發(fā)系統(tǒng)性風險。本文研究央—地金融監(jiān)管合作問題、考察央—地金融監(jiān)管合作模式的內(nèi)在運行機理，進一步豐富發(fā)展金融監(jiān)管理論。

【關鍵詞】地方金融 系統(tǒng)性風險 央地雙層 監(jiān)管合作

一、我國建立央地雙層金融監(jiān)管合作模式必要性

金融監(jiān)管制度要與金融結構相適應問題。我國的金融監(jiān)管制度目前并不是完美的，存在各種各樣的問題，這些問題影響了中國金融監(jiān)管制度效率的發(fā)揮，其問題的根源在于金融監(jiān)管制度與現(xiàn)存的金融結構不協(xié)調(diào)。經(jīng)濟發(fā)展與金融創(chuàng)新都會對金融結構產(chǎn)生重大影響。在國家著力解決“三農(nóng)”問題和小微企業(yè)融資困境、積極推進多層次資本市場建設的背景下，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機構快速發(fā)展；農(nóng)村信用社逐步改制為農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行，其經(jīng)營規(guī)模明顯提升；融資性擔保、股權投資基金、民間資本管理、融資租賃、商業(yè)保理、典當、互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融業(yè)態(tài)遍地開花；民間借貸、合會和地下錢莊等民間融資也一度出現(xiàn)繁榮態(tài)勢。金融結構是經(jīng)濟體系中金融發(fā)展程度的表現(xiàn)，有效的金融監(jiān)管制度要與金融結構相適應。當前我國的金融監(jiān)管體制是“一行三會”垂直監(jiān)管模式，容易出現(xiàn)中央政府監(jiān)管難以到位的“盲區(qū)”或“真空”，在地方性、小微金融監(jiān)管方面，監(jiān)管主體責權不清，經(jīng)濟政策各異，碎片化傾向明顯，目前還沒有明確的監(jiān)管主體，金融體系日益復雜化和業(yè)務交叉化，很可能誘發(fā)系統(tǒng)性風險。

尤其近些年來，我國經(jīng)濟下行壓力不斷增大、實體經(jīng)濟質(zhì)量與水平有明顯降低，也出現(xiàn)了一些典型的非法集資事件，具有代表性的有e租寶、泛亞事件、溫州民間金融借貸事件（胡經(jīng)生，2017），這些違法行為的發(fā)生引起了有關金融監(jiān)管部門的重視，沖擊了我國對地方金融監(jiān)管的效果，揭露了我國一級多元監(jiān)管體制的弊端，在中央與地方監(jiān)管雙方權責不清，協(xié)調(diào)處置風險的難度較大，使得系統(tǒng)性風險的度量和防控受到了限制，從而會抑制中國金融市場的發(fā)展。因此，構建基于防范地方金融系統(tǒng)性風險視角的我國央地雙層金融監(jiān)管合作模式勢在必行。

二、我國地方金融資產(chǎn)規(guī)模與資產(chǎn)價格實證分析

表1我國地方金融資產(chǎn)規(guī)模、上證指數(shù)、房地產(chǎn)價格指數(shù)三變量之間相關系數(shù)可看出，地方金融資產(chǎn)規(guī)模與上證指數(shù)指數(shù)相關系數(shù)0.9以上，地方金融資產(chǎn)規(guī)模與房地產(chǎn)價格指數(shù)相關系數(shù)為0.7以上，該數(shù)據(jù)表明地方金融資產(chǎn)規(guī)模與資產(chǎn)價格具有高度相關性。

圖1顯示了1999～2015年中國地方金融資產(chǎn)規(guī)模、上證指數(shù)、房地產(chǎn)價格指數(shù)累計增長率與年度增長率情況。從圖1可看出，三個指數(shù)從1999年開始不斷增加，但三者增長幅度差異較大，地方金融資產(chǎn)規(guī)模與房地產(chǎn)價格持續(xù)增長，上下波動幅度較??；上證指數(shù)上下波動幅度遠遠超過了地方金融資產(chǎn)規(guī)模與房地產(chǎn)價格波動幅度。圖2顯示了1999～2015年中國地方金融資產(chǎn)規(guī)模、上證指數(shù)、房價指數(shù)年度增長率情況。從圖2可看出，中國上證指數(shù)、地方金融資產(chǎn)規(guī)模和房地產(chǎn)價格年度增長率變化具有較強的一致性，進一步說明三者存在較高相關性，三者變動頻繁且波動幅度較大，無疑將會影響中國金融與實體經(jīng)濟，有可能導致金融業(yè)系統(tǒng)性危機。

綜合以上分析，可以初步得出結論：中國上證指數(shù)、地方金融資產(chǎn)規(guī)模和房地產(chǎn)價格年度增長率變化具有較高相關性，說明我國地方金融業(yè)務、資本市場與房地產(chǎn)市場存在一定程度的依賴性。

三、基于防范地方金融系統(tǒng)性風險視角的我國央地雙層金融監(jiān)管合作模式構建

如何在地方經(jīng)濟發(fā)展與風險把控之間尋找平衡點，如何防范地方金融系統(tǒng)性風險，對地方政府金融監(jiān)管素質(zhì)提出了更高要求。在我國央地雙層金融監(jiān)管合作模式制度設計上應嚴格按照權責一致原則對中央與地方監(jiān)管權力進行科學界定。

（一）明確中央與地方監(jiān)管職責，科學界定金融監(jiān)管權力邊界

金融監(jiān)管領域應堅持屬地原則，要授予地方政府較大的決策權。就現(xiàn)在法律而言，我國并沒有對金融辦的權利做出明確規(guī)定，使得自身職能不清晰，而是一般是按照“誰批準、誰監(jiān)管”的準則來確定。迄今為止，對于地方金融辦的定位與職能僅僅是在部門規(guī)章制度中有所規(guī)定，也沒有上升到國家法律層面，由于地方金融系統(tǒng)性風險發(fā)生的嚴重性，應該加快出臺相關法律法規(guī)中準確規(guī)定地方金融辦和中央的權責。各級政府在遵從相關法律的前提下，制定針對地方金融機構的詳細法規(guī)、實施細則，做到有法可依。

對涉及國家金融穩(wěn)定的全國性事務、風險系數(shù)高、主管不明確、涉及范圍廣泛領域等，原則上基于國家金融業(yè)整體效率、安全與秩序考慮，中央監(jiān)管機構要享有由保留監(jiān)管權。

基于法治化視角處理中央與地方金融監(jiān)管合作關系，就是在法治基礎上形成新型的央地雙層權責關系，以法律規(guī)范固化中央與地方各自的職權范圍、利益配置結構、運作方式等，形成中央與地方之間法定的職權利益關系。

（二）建立地方金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度，設置統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構

監(jiān)管機構獨立性、專業(yè)性要求以立法的方式排除政府的干涉，具體機構設置上，可將分散于發(fā)改委、財政廳、金融辦等機構的監(jiān)管職能集中在一起，設立金融監(jiān)督管理局，也可將金融監(jiān)管職能集中于金融辦一家。對地方金融監(jiān)管主體科學定位應包含兩個維度：首先，基于對合法擁有職權的現(xiàn)實考量還原其行政機關屬性；其次，在前者基礎上基于監(jiān)管客觀、高效本質(zhì)要求確保其享有一定的獨立性。

加快地方金融監(jiān)管主體制度建設與人才建設；建立金融監(jiān)管問責機制，誰管理誰負責；吸納相關人才，完善引進機制，提高地方金融監(jiān)管主體執(zhí)行力、決策力以及協(xié)調(diào)能力。與金融行業(yè)協(xié)會等自律性組織形成監(jiān)管合力。建立目標責任制度，將防范地方性金融風險納入干部綜合考核評價體系，防止金融監(jiān)管權濫用。

（三）央地雙層加強對資本市場和房地產(chǎn)市場風險的監(jiān)管與防御

鑒于目前資本市場與房地產(chǎn)市場在中國宏觀經(jīng)濟中發(fā)揮的重要作用，我國地方金融業(yè)系統(tǒng)性風險防范關鍵在于對資本市場和房地產(chǎn)市場風險的監(jiān)管與防御，即預防資產(chǎn)泡沫。一方面，地方政府由于財政入不敷出，通常用向房地產(chǎn)開發(fā)商出售土地使用權方式填補地方財政空缺，導致房地產(chǎn)過度開發(fā)，存量難以消化，地方政府債務規(guī)模急劇增加，系統(tǒng)性風險日益積累，因此地方政府應適當調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)政策，適當縮小房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模，消化房屋存量，有效減少房地產(chǎn)泡沫；另方面，積極推進股票、債券市場改革與法治化建設，適時啟動“深港通”，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展。嚴厲打擊證券期貨領域各種違法犯罪活動，堅決守住不發(fā)生金融業(yè)系統(tǒng)性區(qū)域性風險底線。最廣大中小投資者才是資本市場真正的中堅力量，是資本市場活力的源泉，加強監(jiān)管本身就是保護中小投資者的合法權益。

參考文獻

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