高速公路PPP建設(shè)模式項(xiàng)目融資決策的分析

李偉星

前言

在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求下，我國高速公路建設(shè)工程的數(shù)量和等級規(guī)模不斷增加。高速公路建設(shè)工程不僅前期投入大，而且資金回收速度慢，會給地方政府財(cái)政運(yùn)行帶來沉重負(fù)擔(dān)。因此，目前已經(jīng)由地方政府投資模式轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝顿Y、地方籌措的模式，并利用社會資金彌補(bǔ)資金建設(shè)缺口。在此情況下，采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目融資決策，可以有效提高融資決策效率和合理性，確保高速公路建設(shè)工程的順利進(jìn)行。

1 高速公路PPP建設(shè)模式特點(diǎn)

從學(xué)界研究情況來看，PPP（Public-Private-Partnerships）模式即公私部門合作關(guān)系模式，為提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平或公共服務(wù)水平，在公私部門之間建立利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作關(guān)系，通過吸引社會資本的注入，減輕政府財(cái)政壓力，同時提高資金利用率。公路PPP建設(shè)模式的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①多元主體，公路建設(shè)工程投資規(guī)模大，參與部門多，在項(xiàng)目決策時具有多主體特征，采用PPP模式與公路建設(shè)工程特點(diǎn)相符，可以協(xié)調(diào)好各方利益，將決策主體多樣性貫穿于整個項(xiàng)目運(yùn)作過程中，發(fā)揮決策主體多樣性優(yōu)勢，提高決策的科學(xué)性；②多樣化內(nèi)容，高速公路建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，決策內(nèi)容涵蓋面廣，需要對技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行論證，建立全面評價體系，對各方面影響因素進(jìn)行分析，準(zhǔn)確測算目標(biāo)收益率；③決策不確定性，在高速公路PPP項(xiàng)目中，由于投資周期長，可能出現(xiàn)各種各樣的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，因此在決策時具有一定的不確定性，而且PPP項(xiàng)目分配體系的組成較為復(fù)雜，也是決策不確定性的來源，需要做好決策風(fēng)險(xiǎn)防控工作[1]。

2 基于PPP建設(shè)模式的高速公路項(xiàng)目融資決策體系

2.1 工程概況

某高速公路建設(shè)工程包括M1和M2兩個項(xiàng)目，在工程實(shí)施時將其作為一個整體項(xiàng)目。其中M1公路里程為63km，預(yù)投資74億元，為標(biāo)準(zhǔn)雙向四車道工程，設(shè)計(jì)時速100km/h。M2公路里程24km，預(yù)投資22.5億元，同樣為雙向四車道設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)時速100km/h。該工程項(xiàng)目采用PPP建設(shè)模式，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號）文件制定融資方案，將項(xiàng)目資本金比例調(diào)整為20%，總投資176億元，包括140.8億元銀行貸款和35.2億元項(xiàng)目資本金。根據(jù)設(shè)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營補(bǔ)貼，在項(xiàng)目收益率為6%情況下，預(yù)測公路收費(fèi)年限為37.5年，實(shí)際設(shè)定為38年。

2.2 PPP融資決策模式

在PPP建設(shè)模式下，可以通過引入社會資本，建立公私合作伙伴關(guān)系，減輕短期內(nèi)的政府財(cái)政壓力，為高速公路建設(shè)的順利進(jìn)行提供保障。同時采用項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，有利于發(fā)揮社會資本專業(yè)性優(yōu)勢，在合理利潤分配下，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，降低后期運(yùn)營成本，從而降低工程全壽命周期成本。另一方面，PPP模式也有利于轉(zhuǎn)化政府職能，對其進(jìn)行清晰定位，做到不越位、不失位，確保公共屬性服務(wù)質(zhì)量。利用PPP模式的定性分析和定量分析指標(biāo)，基于PPP值計(jì)算，增加公共供給，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，激活社會投資獲利。對項(xiàng)目投資的組織結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行綜合測算，并實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，特別是減輕了政府承擔(dān)的項(xiàng)目技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時，PPP融資模式能夠提高產(chǎn)品供給效率，促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新，確保相關(guān)法規(guī)制度的有效落實(shí)，具有較高的融資可行性。經(jīng)測算，有政府承擔(dān)的建設(shè)補(bǔ)助資金為140695萬元，征地拆遷費(fèi)為33963萬元，各年度政府支出的規(guī)模較小，能夠通過財(cái)政承受能力論證，適合采用PPP模式[2]。

2.3 PPP融資運(yùn)行模式

在PPP模式下，社會資本設(shè)立項(xiàng)目公司，參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，同時發(fā)揮社會資本的項(xiàng)目建設(shè)、管理和創(chuàng)新能力，再由城府提供補(bǔ)助，確保項(xiàng)目建設(shè)過程的高效進(jìn)行?？傮w采用建設(shè)-運(yùn)營-移交方式（BOT）作為項(xiàng)目運(yùn)作方式，由政府和社會資本共同組成PPP項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、管理、運(yùn)營維護(hù)等工作，并按合同約定分配收益。實(shí)現(xiàn)政府與社會資本共同擔(dān)責(zé)和利潤共享。合同期限包含建設(shè)期與收費(fèi)期，建設(shè)期采用發(fā)改委批復(fù)的工期。PPP融資流程如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目PPP融資流程圖

項(xiàng)目融資的具體流程包括：①政府根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃與可行性論證結(jié)果，設(shè)定合作條件、特許經(jīng)營權(quán)，吸引社會資本，采用招投標(biāo)方式組間項(xiàng)目公司（SPV）；②經(jīng)過政府擔(dān)保，以及金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，確保SPV能夠順利獲得融資貸款；③政府根據(jù)測算結(jié)果，為SPV公司提供資金補(bǔ)助，授予SPV公司特許經(jīng)營權(quán)，獲得剩余資金來源，確保項(xiàng)目順利實(shí)施；④在建設(shè)過程中，考慮未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可能對項(xiàng)目運(yùn)行造成影響的風(fēng)險(xiǎn)因素，綜合測算項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)天數(shù)。在合理情況下，可通過降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或收費(fèi)年限，確保公路服務(wù)質(zhì)量。

2.4 PPP融資風(fēng)險(xiǎn)管控

PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)分配原則主要包括：①風(fēng)險(xiǎn)分配最優(yōu)化原則，并非以政府風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)化為目的，應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府與社會資本之間的風(fēng)險(xiǎn)合理分配，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平的區(qū)間內(nèi)，存在最優(yōu)水平，能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目可實(shí)現(xiàn)價值最大化目標(biāo)。不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制則會導(dǎo)致合作關(guān)系失敗，應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目性質(zhì)、各方單位風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)勢、已有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、公共利益等多方面因素，制定風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制；②風(fēng)險(xiǎn)收益對等原則，參與方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要與其收益對等，只有讓高風(fēng)險(xiǎn)方獲得較高的預(yù)期收益，風(fēng)險(xiǎn)分配在具有實(shí)踐意義；③風(fēng)險(xiǎn)可控原則，由于PPP項(xiàng)目周期較長，在對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估和風(fēng)險(xiǎn)防控措施制定過程中，應(yīng)確保風(fēng)險(xiǎn)評估的全面性，同時明確風(fēng)險(xiǎn)失控可能給項(xiàng)目帶來的影響和損失。充分考慮各參與方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，避免高速公路公共服務(wù)水平受到影響。

3 結(jié)束語

綜上所述，PPP建設(shè)模式在高速公路項(xiàng)目融資決策中的應(yīng)用可以發(fā)揮多方主體的協(xié)同作用，提高融資決策的合理性，確保項(xiàng)目建設(shè)過程的順利進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上，通過合理設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目決策模式和運(yùn)行模式，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，可以充分發(fā)揮各方主體作用，提高項(xiàng)目參與的積極性，實(shí)現(xiàn)工程效益最大化目標(biāo)，提高公共服務(wù)水平。

[1]蒲躍華.高速公路PPP建設(shè)模式項(xiàng)目融資決策研究[D].長安大學(xué)，2017.

[2]張麗英，張秋生.高速公路項(xiàng)目融資決策支持系統(tǒng)的總體設(shè)計(jì)[J].交通財(cái)會，2007（02）：4～8.