重大行政決策法律責(zé)任制度研究

劉瀝霜

摘要：重大行政決策對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)有著重大的決定作用，但目前重大決策法律責(zé)任制度規(guī)范在立法、程序等方面都存在著局限性，實(shí)踐中，重大行政決策由于立法缺失、缺乏追究意識(shí)問責(zé)客體模糊、程序不規(guī)范等問題影響重大行政決策法律責(zé)任制度的建構(gòu)，因此需要分析重大行政決策問責(zé)機(jī)制中存在的問題并結(jié)合國(guó)情提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：重大行政決策;問責(zé)機(jī)制;責(zé)任承擔(dān)

一、重大行政決策的概念

重大行政決策的概念取決于對(duì)行政決策的定義，在很大程度上是基于行政法學(xué)界關(guān)于行政決策的定義，行政決策是行政機(jī)關(guān)管理行政事務(wù)的行政活動(dòng)，重大行政決策是在行政決策的基礎(chǔ)上更深層次的決策，體現(xiàn)在決策的重要性上，一般關(guān)系到社會(huì)公眾的利益、影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，即具有廣泛性、全面性、重大影響性。對(duì)重大的定義在不同時(shí)期由于主體的變化而有所不同，因此對(duì)重大的理解會(huì)存在偏差，需要根據(jù)具體情況具體分析。因此，定義重大行政決策需要根據(jù)實(shí)踐中具體情況做出分析，考慮各方面的因素從而做到正確理解。

二、重大行政決策問責(zé)機(jī)制存在的問題

（一）問責(zé)立法缺失

目前，關(guān)于重大行政決策問責(zé)機(jī)制沒有專門立法，只能由重大決策導(dǎo)致的法律后果或決策觸及到其他法律部門的具體條文的行為來選擇法律適用，僅從其他法律的零散規(guī)定來看，現(xiàn)實(shí)中很難滿足重大行政決策責(zé)任的認(rèn)定要求。問責(zé)體系的不完善使得重大行政決策的重要性無法得到公眾的認(rèn)可，并且讓責(zé)任的追究缺乏公信力，大大減少了責(zé)任成本，降低了重大行政決策行為的質(zhì)量。

因?yàn)榱⒎ǖ娜笔?，由此出現(xiàn)了大量地方性立法，由于各個(gè)地方具有差異性，對(duì)重大行政決策法律責(zé)任的規(guī)定各不相同，容易造成追責(zé)不公平的現(xiàn)象。地方性立法也對(duì)地方的重大行政決策責(zé)任的追究有著重要意義，但由于上位法的缺失，使得地方立法沒有統(tǒng)一的依據(jù)。

（二）重大行政決策責(zé)任缺乏追究意識(shí)

很多決策者由于責(zé)任意識(shí)的不強(qiáng)，認(rèn)為作出行政決策是法律賦予的權(quán)力，而隨意在作出決策時(shí)不考慮相關(guān)實(shí)際情況，作出決策容易受到上級(jí)影響，不考慮公眾給予的建議及社會(huì)公共利益。除此之外，重大行政決策責(zé)任的后果發(fā)生在作出重大行政決策行為之后，當(dāng)責(zé)任出現(xiàn)時(shí)，作出決策的相關(guān)行為人或已不在該區(qū)域任職，跨區(qū)域追究責(zé)任操作起立存在困難性、復(fù)雜性，因此會(huì)導(dǎo)致沒人承擔(dān)責(zé)任的情況出現(xiàn)，民眾時(shí)常放棄追究責(zé)任的權(quán)利，這就縱容了作出行政決策行為人做決策時(shí)的隨意性。

（三）問責(zé)客體模糊

在追究重大行政決策的法律責(zé)任時(shí)，在不同階段存在著許多不同的問責(zé)客體，我們需要厘清每個(gè)階段的客體以便讓客體更清楚的承擔(dān)責(zé)任。在實(shí)踐中，一般是團(tuán)體共同作出重大行政決策，因此在認(rèn)定責(zé)任時(shí)較為困難，究其主要原因是各部門之間權(quán)利劃分不明確或者是在決策作出時(shí)人數(shù)較多，決策者之間職權(quán)重疊或是模糊不清。

（四）責(zé)任追究程序不規(guī)范

重大行政決策的法律責(zé)任追究的啟動(dòng)主要依申請(qǐng)啟動(dòng)與依職權(quán)啟動(dòng)，這兩種方式都存在著不足之處。依申請(qǐng)啟動(dòng)主要通過檢舉、控告、申訴、信訪，在實(shí)踐中依申請(qǐng)啟動(dòng)的方式更偏向形式化，政府掌握著自由裁量權(quán)，對(duì)社會(huì)公共行使權(quán)利有著更多的不利之處，只有當(dāng)事件引起社會(huì)的重大輿論時(shí)才會(huì)引起上級(jí)的關(guān)注。依職權(quán)啟動(dòng)是政府主動(dòng)發(fā)起的問責(zé)方式，但是依職權(quán)啟動(dòng)缺乏社會(huì)公眾的監(jiān)督，政府主動(dòng)發(fā)起對(duì)重大行政決策的糾錯(cuò)模式容易出現(xiàn)責(zé)任互相推諉包庇的現(xiàn)象，但由于這種方式的快捷便利性，使得追責(zé)責(zé)任的效率高于前者。

三、建立重大行政決策法律責(zé)任制度的對(duì)策與建議

（一）完善行政問責(zé)立法

重大行政決策法律責(zé)任今規(guī)定在一些分散的法律規(guī)范中，沒有統(tǒng)一的專門法來保障問責(zé)制度的實(shí)施，想要更好的追究重大行政決策的法律責(zé)任需要有一部具有權(quán)威性的專門法，即《行政問責(zé)法》，制定專門法律需要經(jīng)過漫長(zhǎng)的實(shí)踐探索，專門法里最重要的是要明確規(guī)定問責(zé)的程序，明確規(guī)定重大行政決策的問責(zé)主體、客體。除此之外，需要建立一套配套的追責(zé)機(jī)制，在上位法的支撐下明確責(zé)任的承擔(dān)方式及內(nèi)容，厘清不同層級(jí)之間的決策者應(yīng)承擔(dān)的不同責(zé)任和義務(wù)。

在追究重大行政決策法律責(zé)任時(shí)，建立相關(guān)的公益訴訟制度，有關(guān)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)可以代表廣大人民群眾對(duì)決策失誤者提起訴訟。公益訴訟在我國(guó)不是特別完善，但關(guān)于重大行政決策問責(zé)的相關(guān)事宜可以參照《民事訴訟法》及《行政訴訟法》的關(guān)于公益訴訟的規(guī)定。在追究重大行政決策法律責(zé)任時(shí)，賦予專門的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)有權(quán)代表人民對(duì)違法失職的決策者提起公訴，對(duì)提起的主體需要有明確具體的規(guī)定，且需要嚴(yán)格篩選主體是否有承擔(dān)提起訴訟的能力、是否能代表廣大公眾的利益。

（二）加強(qiáng)重大行政決策責(zé)任追究意識(shí)

加強(qiáng)重大行政決策的責(zé)任追究意識(shí)首先需要加強(qiáng)決策者的法治觀念和法律意識(shí)，法治理念要求政府的所有公權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)行使，即政府行使的一切權(quán)力都要受制于法律。

首先需要讓決策者不斷學(xué)習(xí)法律來完善自己的知識(shí)儲(chǔ)備、提升法律涵養(yǎng)，可以將重大行政決策在質(zhì)量加入日?？己酥衼恚远酱?zèng)Q策者在作出決策時(shí)更具有責(zé)任心與同理心。其次需要提升決策者的職業(yè)道德修養(yǎng)，以人民的角度出發(fā)，持著全心全意為人民服務(wù)的態(tài)度以作出科學(xué)決策。

（三）明確問責(zé)客體

在追究重大決策行為法律責(zé)任時(shí)需要找到準(zhǔn)確的責(zé)任承擔(dān)客體，分析決策是一人所做還是集體所做，明確劃分各部門之間權(quán)責(zé)、政府與黨委之間的權(quán)責(zé)。公開決策作出的程序，因?yàn)楹芏嘀卮笮姓Q策是由多人共同參與下才作出的，公開決策作出的程序可以讓大家互相監(jiān)督，更好落實(shí)最后的責(zé)任追究。

（四）制定《行政程序法》

責(zé)任追究程序不規(guī)范會(huì)導(dǎo)致明確責(zé)任的受理機(jī)關(guān)模糊不清，在確定受理機(jī)關(guān)后需要分工負(fù)責(zé)落實(shí)責(zé)任，這些程序需要一個(gè)完備的程序法來提供法律支持，《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》還未形成正式稿且在程序上存在著諸多不成熟的方面，但我國(guó)制定《行政程序法》的條件基本成熟，如制定《行政程序法》需要將重大行政決策的范圍進(jìn)行進(jìn)一步確定，建立重大行政決策聽證制度，通過程序法建立一個(gè)完善的監(jiān)督制度。一項(xiàng)行政行為的做出或是一部法律的制定都必須經(jīng)過嚴(yán)格的程序才有效或生效，否則會(huì)構(gòu)成行政違法或無效。也就是說，在重大行政決策問責(zé)中，問責(zé)需要符合法律規(guī)定的程序才會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，才會(huì)更好的讓責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

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（作者單位：四川大學(xué)）