中國流域治理的總體框架、結(jié)構(gòu)演變與研究建議

胡雨婷

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，流域污染的問題主要是水污染問題正在成為制約我國社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。本文通過梳理我國流域治理的模式和機(jī)制，研究我國近些年來流域治理的結(jié)構(gòu)演變，從法律和機(jī)制層面對我國流域治理提出了戰(zhàn)略性建議。

關(guān)鍵詞：水污染；流域治理；框架結(jié)構(gòu)

一、引言

流域作為水的地理單元，是大自然天然的產(chǎn)物。流域不僅是一個從上游到下游的完整的集水單元，而且流域周圍的地區(qū)和區(qū)域也是人們賴以生存和發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)文化等社會活動場所。

近些年來，隨著我國工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水排放不斷增加，水環(huán)境問題愈演愈烈，這已經(jīng)成為了阻礙我國建設(shè)生態(tài)文明社會的重要因素。我國自改革開放以來出臺了一系列法律法規(guī)來治理流域水污染問題，但流域污染問題依舊非常嚴(yán)峻。以流域?yàn)閱卧C合管理規(guī)劃水資源、保護(hù)水環(huán)境、積極防治水污染，對中國乃至世界來說都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、流域治理總體框架

（一）中國流域治理的區(qū)域管理模式

1、跨省域治理模式

《水法》規(guī)定我國水資源管理實(shí)行水利部統(tǒng)一管理下的分級、分工管理。對于跨省流域的治理，水利部依靠該流域機(jī)構(gòu)對該流域的事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一行政管理與協(xié)調(diào)控制，但是流域機(jī)構(gòu)與各省市的有關(guān)部門之間在處理水問題時很難根據(jù)流域的整體性進(jìn)行綜合管理。我們要實(shí)現(xiàn)跨域治理的多元主體協(xié)作治理模式，結(jié)合法律、行政、經(jīng)濟(jì)刺激的手段，形成以中央政府為主導(dǎo)，地方政府互相協(xié)調(diào)合作，公眾參與監(jiān)督管理的多元化治理體制。

2、省域內(nèi)治理模式

在同一個省行政區(qū)內(nèi)，我國以中央政府為指導(dǎo)，地方政府為主要治理與參與者。在這個模式下，地方政府的自主性較強(qiáng)。省政府能夠更好發(fā)揮指導(dǎo)作用，由省政府牽頭擔(dān)負(fù)起總責(zé)任，把減排減污和控制污染的總量任務(wù)分解給各地方市縣，以橫向協(xié)調(diào)為主，協(xié)調(diào)市縣內(nèi)各部門之間的關(guān)系，共同完成省行政區(qū)內(nèi)流域治理目標(biāo)。

（二）中國流域治理的機(jī)制

1、科層治理機(jī)制

改革開放以來，我國形成了以政府為主體、以強(qiáng)制政策為主要環(huán)境規(guī)制手段的流域科層治理機(jī)制。科層制是一個實(shí)施組織管理的嚴(yán)密的職能系統(tǒng)，中國的流域治理以政府作為流域治理高層管理，中央政府負(fù)責(zé)制定水資源管理和保護(hù)的法律法規(guī)，指導(dǎo)地方行政區(qū)的流域治理規(guī)劃，各地方政府部門行使各自的職能，完成中央下達(dá)的流域治理任務(wù)?？茖又谱鳛榱饔蛑卫淼闹鲗?dǎo)機(jī)制，對水污染防治有一定的積極作用。科層制也出現(xiàn)了一定的缺陷。我國政府部門多樣分工導(dǎo)致多頭管水。各個部門根據(jù)自身利益進(jìn)行流域治理的方案的制定，信息難以共享，誰都沒有權(quán)力去命令協(xié)調(diào)其他的機(jī)構(gòu)，即出現(xiàn)“碎片化權(quán)威”。[1]科層制的碎片化需要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制來整合，把每個組織的效能發(fā)揮到最大，共同促進(jìn)流域的強(qiáng)有力管理規(guī)劃。

2、市場化機(jī)制

流域治理引入市場化機(jī)制將流域污染的社會成本內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)成本，刺激企業(yè)促進(jìn)產(chǎn)品優(yōu)化升級調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。我國現(xiàn)有實(shí)行的流域治理的市場化機(jī)制主要有：排污收費(fèi)、水排污權(quán)交易制度、公私合營機(jī)制（ PPP模式）。其中PPP模式也引入流域治理方面，其中南明河水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目和大理洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目就作為PPP模式的流域治理示范項(xiàng)目并取得成功。[2]市場化機(jī)制可以減輕政府在流域治理方面承擔(dān)的沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，優(yōu)化市場配置資源，促進(jìn)流域水環(huán)境綜合整治。

三、流域治理的結(jié)構(gòu)演變

1、管理體制上由單一的區(qū)域管理轉(zhuǎn)向流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合

1988年《水法》規(guī)定“國家對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度?！睂?shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃的統(tǒng)一管理。隨后發(fā)現(xiàn)單以行政為區(qū)域的統(tǒng)一管理模式不能適應(yīng)社會的發(fā)展。我國于2002年新修訂的《水法》規(guī)定“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。我國成立了七大流域管理機(jī)構(gòu)，各流域管理機(jī)構(gòu)按照法律法規(guī)在各自流域開展水資源管理和保護(hù)監(jiān)督工作。打破了之前單一的行政區(qū)域管理，流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)更有利于促進(jìn)流域水資源管理。

2、管理模式由行政管制為主轉(zhuǎn)向以行政管制為主，市場化為輔

1988年水法規(guī)定水資源屬于國家所有，我國對流域治理采取包干管理，使的政府不堪負(fù)重，治污效率低下。而水排污權(quán)交易制度的出現(xiàn)是我國管理模式轉(zhuǎn)變的開端。2014年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》完善了排污權(quán)交易制度的法制規(guī)定。水排污權(quán)交易作為一種市場手段，對流域治理這類公共事務(wù)的作用顯著，只是在流域方面尚在初步試點(diǎn)階段有待進(jìn)一步的發(fā)展。

三、流域治理研究結(jié)論與建議

（一）法律層面

1、完善水資源保護(hù)的相關(guān)法律及現(xiàn)行法律的相關(guān)實(shí)施細(xì)則

目前，我國與水有關(guān)的法律有《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水土保持法》，國務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，水利部《入河排污口監(jiān)督管理辦法》這些法律、法規(guī)，對水資源的開發(fā)利用，水資源、水域的保護(hù)有一些規(guī)定，但在實(shí)踐中對河流上游建設(shè)旅游項(xiàng)目與水源保護(hù)的關(guān)系、河流水量調(diào)節(jié)分配，江河源頭的生態(tài)保護(hù)等尚未涵蓋到，因此，有必要通過制定或修改法律、法規(guī)予以完善。

（二）機(jī)制層面

1、完善水排污權(quán)交易機(jī)制

排污權(quán)交易從90年代到21世紀(jì)進(jìn)行了多次試點(diǎn)都取得了一定成效，可是卻遲遲沒有在全國范圍內(nèi)廣泛推行。我國水排污權(quán)交易并沒有制定一部系統(tǒng)的法律法規(guī)，水排污權(quán)交易市場體系不夠完善，水排污權(quán)交易的前提是總量控制和市場交易機(jī)制，我國要提高對水污染排放總量控制技術(shù)，完善水排污權(quán)交易市場來保障水排污權(quán)交易的進(jìn)行。

2、倡導(dǎo)公眾參與機(jī)制

我國現(xiàn)行流域治理還是以政府行政為主，公眾參與度不足。流域治理相關(guān)決策并沒有民間組織和水戶的參與，使得公眾權(quán)力難以得到保障，影響公眾對流域治理方案執(zhí)行的積極性。建議定期向社會發(fā)布水消息，使得公眾了解流域管理中存在的問題，動員社會的參與性，支持流域管理工作。加強(qiáng)宣傳教育，提高流域管理的透明度，倡導(dǎo)公眾參與，共同推動流域管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]任敏.《我國流域公共治理的碎片化現(xiàn)象及成因分析》《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2008（07）.

[2]龐洪濤.流域水環(huán)境綜合治理PPP模式探究環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展.2017（01）.