軌道交通站點周邊配套樞紐綜合開發(fā)的思考

吳明松

上海城市交通設計院有限公司

1 鼓勵樞紐綜合開發(fā)有關政策分析

國務院層面：2012年12月，國務院下發(fā)《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（簡稱64號文），64號文中明確提出，城市規(guī)劃中要優(yōu)先保障公共交通設施用地，對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，可按照市場化原則進行綜合開發(fā)[1]。另外，文件中還提出對現有公交設施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進行立體開發(fā)，但對于交通用地綜合開發(fā)的收益需用于公交基礎設施建設、彌補公交運營虧損等，也就是要做到“?？顚Ｓ谩?。

住建部層面：2015年12月，在國務院64號文下發(fā)三年之后，在全國軌道交通快速發(fā)展背景下，住建部印發(fā)了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》（以下簡稱導則），導則中特別提出軌道站點周邊提倡用地功能的混合開發(fā)，控制單一功能的大面積土地使用，保持街區(qū)活力[2]，同時導則中還提出要倡導軌道交通上蓋開發(fā)。導則的出臺意味著從未來的城市用地規(guī)劃角度，需要更加注重和引導軌道交通站點周邊用地的綜合性、一體化開發(fā)，轉變原有單一功能的理念，而對于軌道站點配套的樞紐同樣適用綜合開發(fā)理念。

上海市層面：2016年10月，上海市政府辦公廳轉發(fā)了市發(fā)改委、市規(guī)劃國土資源局《關于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》（簡稱79號文）的通知。這是上海市在2014年出臺有關軌道交通場站及周邊土地開發(fā)利用試行實施意見的基礎上，結合上海軌道交通與城市土地存量發(fā)展的形勢，正式修訂出臺的有關本市軌道交通場站及其它公交設施綜合開發(fā)的市級層面政策。上海的79號文明確提出了要按照市場化、集約化的思路，建立符合上海發(fā)展實際的軌道交通場站/公交場站及周邊土地綜合開發(fā)利用模式[3]，建立土地開發(fā)收益反哺軌道交通建設運營的發(fā)展機制。該文件對于上海新一輪軌道交通建設過程中站點周邊土地開發(fā)、配套樞紐建設等明確了方向。

從國務院的64號文，再到上海的79號文，歷經五年時間，上海這座遠期規(guī)劃軌道交通網絡總規(guī)模達3 000 km（指上海新一輪規(guī)劃的“3個1 000 km”軌道網絡）的超大城市，在軌道交通建設進程中，從政策出臺到規(guī)劃落地，從單一功能到綜合開發(fā)，上海在不斷摸索并實踐可持續(xù)發(fā)展的途徑。未來，隨著政策的完善和理念的轉變，樞紐綜合開發(fā)作為軌道交通配套的核心內容，必須要探尋出一條適合上海交通特征、滿足土地集約發(fā)展的道路。

2 軌道站點配套樞紐綜合開發(fā)案例

從目前上海已建成的軌道交通站點配套樞紐來看，利用交通用地進行一體化設計與綜合開發(fā)的實際案例不多，多數是交通功能“打包”在出讓地塊內進行“代建”，并非真正意義的以樞紐主體功能的綜合開發(fā)或上蓋開發(fā)。本文結合上海目前已建成的軌道配套樞紐開發(fā)類型，列舉了上海的蘆恒路樞紐和靜安寺樞紐，探討和分析兩種不同模式下樞紐的開發(fā)理念。

2.1 案例一：蘆恒路綜合交通樞紐

該樞紐（見圖1）作為上海三林大型居住區(qū)重要的外圍交通配套設施，當時連續(xù)兩年列入市重大工程建設范圍。該樞紐是結合軌道交通8號線蘆恒路站，以樞紐為主體進行的商業(yè)綜合開發(fā)的綜合性交通樞紐。該樞紐不僅可以與軌道交通8號線車站依托地下通道便捷換乘，還設置了公交樞紐，具備P+R停車、非機動車、出租汽車等各類交通功能，并設置了交通物業(yè)管理與調度設施，依托樞紐與軌道打造區(qū)域交通與商業(yè)中心。

蘆恒路交通樞紐的建設開發(fā)是上海軌道站點配套交通樞紐的一次重要嘗試，其建設早于上海79號文件的出臺，在交通功能上有提升，更在土地混合利用和分工功能利用上有創(chuàng)新。樞紐秉承公共服務設施和交通功能相結合的理念，兼顧經濟效益和社會效益，將交通樞紐功能放在首位，通過立體開發(fā)，融合交通換乘、商業(yè)配套等多種功能于一體，探索了樞紐綜合開發(fā)的全新模式，對上海后續(xù)的交通樞紐開發(fā)建立了很好的先導作用。

圖1 蘆恒路綜合交通樞紐

蘆恒路交通樞紐在規(guī)劃層面的用地性質、業(yè)態(tài)布局、用地指標、開發(fā)模式、建設主體等一系列層面均有可以借鑒的方面，比如投資建設的主體仍要立足樞紐交通功能的“初衷”，通過一定的綜合開發(fā)所獲收益可以反哺今后場站的運營維護，尋求投資建設與收益的平衡點。蘆恒路樞紐的開發(fā)模式僅僅是諸多形式中的一種，對于樞紐與辦公、樞紐與經適房等等也都可以根據區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃建設的需要進行多向嘗試。

2.2 案例二：靜安寺公交樞紐

該樞紐（見圖2）是上海世博會前建成投用的世博配套樞紐之一。該樞紐位于市中心核心地區(qū)——靜安寺區(qū)域，樞紐的主要功能是配套軌道交通2號線和7號線的靜安寺站，另外該樞紐所處的是市級商業(yè)中心，大量的人流在此集聚、周轉，其建設與配套至關重要。該樞紐在設計理念上考慮的是將公交樞紐（容納3～4條始發(fā)線）與地鐵換乘、商業(yè)開發(fā)進行一體化考慮。

靜安寺公交樞紐雖然并非交通用地主導的綜合開發(fā)，但其確是軌道交通站點上蓋大型商業(yè)與配套樞紐整體建設的典型案例，特別是其交通換乘理念、客流的引導與轉換設計可以看作是軌道—商業(yè)—樞紐的典范。也就是說我們對于今后的交通設施用地布局與規(guī)劃、商辦或其他性質用地的使用規(guī)劃中可以有所改變，公交為了更好與軌道交通等實現便捷換乘，在軌道交通站點周邊或者上蓋開發(fā)的物業(yè)中應考慮此類公交設施空間的預留與結合。

對于軌道交通站點周邊用地來說其價值很高，同樣客流也很集聚，如果單純的商業(yè)或其他性質用地單一規(guī)劃建設，未來的客流疏解或者換乘將會成為軌道與商業(yè)的瓶頸。目前上海市中心很多大型商圈或者軌道商業(yè)中心都缺少站點周邊公交或者銜接交通設施的一體化規(guī)劃與設計，導致軌道交通換乘交通方式不便或者是商業(yè)體的客流集散不順暢，因此，這些也都值得反思。

本文列舉上述兩類案例主要是想表明：軌道交通站點周邊配套交通樞紐的綜合開發(fā)可以分為兩種模式，一種是交通樞紐用地考慮與其他商業(yè)開發(fā)混合，通過“分層”土地的招拍掛提高土地價值，獲取土地經濟收益反哺樞紐的建設運營；另一種模式則是注重軌道交通站點的換乘配套，特別是大量的通勤交通與商業(yè)人流匯聚的軌道站點，多種交通換乘配套和一體化設計尤為重要，在這類站點周邊用地布局上要考慮交通功能的預留和融入。

3 推進上海軌道配套樞紐綜合開發(fā)的幾點思考

通過解讀分析目前國家與上海出臺的鼓勵公共交通設施建設的相關政策和文件，總結上海已建成樞紐綜合開發(fā)的經驗與教訓，結合上海城市特點和發(fā)展態(tài)勢，本文從推進上海軌道配套樞紐綜合開發(fā)方面提出幾點設想和建議。

圖2 靜安寺交通樞紐及公交—軌道—商業(yè)一體化換乘通道

（1）抓住上海新一輪總規(guī)機遇，讓樞紐綜合開發(fā)“落地生根、遍地開花”。2017年12月15日，國務院以國函〔2017〕147號正式批復上海2017—2035總體規(guī)劃，新一輪總規(guī)在用地方面提出了具體要求，上海未來的城市發(fā)展中要嚴格控制城市規(guī)模，要堅持規(guī)劃建設用地總規(guī)模負增長。按照規(guī)劃，上海建設用地總規(guī)模不超過3 200 km2，未來是要堅持節(jié)約和集約利用土地，合理開發(fā)利用城市地下空間資源，提高土地利用效率[4]。本文認為，新一輪總規(guī)的批復使得軌道配套交通樞紐綜合開發(fā)真正迎來了“春天”，要抓住這一機遇，在新一輪軌道交通規(guī)劃與建設前期，強調和落實軌道配套樞紐綜合開發(fā)的模式，試行出臺軌道交通配套樞紐/公交場站等綜合開發(fā)的指導意見和實施方案，通過各類政策文件的細化與進一步明確，來推動樞紐綜合開發(fā)大發(fā)展。

（2）借助上海首批國家公交都市的平臺，讓樞紐綜合開發(fā)成為上海公交發(fā)展的新“名片”。2017年12月1日，上海獲得交通運輸部授予的“國家公交都市建設示范城市”稱號，與南京一同成為首批獲得該稱號的兩個城市。創(chuàng)建“公交都市”是實現城市與城市交通可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，上海在城市綜合交通體系建設中始終將公共交通作為一項關系全局的重點戰(zhàn)略，將優(yōu)先發(fā)展公共交通作為解決城市交通問題的唯一出路[5]。首批“國家公交都市”的成功申報為上海更好提升公共交通服務水平、加快公共交通精細化發(fā)展搭建了很好的平臺，上海軌道交通、地面公交線網已經“四通八達”，但作為網絡“中樞”的樞紐仍有較大發(fā)展空間。上海綜合交通體系建設和公共交通系統(tǒng)管理未來更要發(fā)揚“繡花”精神、注重精細管理，同樣對于樞紐的綜合開發(fā)也可以借助“國家公交都市”的平臺追求新的發(fā)展、注重精細化規(guī)劃建設，成為上海公交都市的新“名片”。

（3）加快規(guī)劃理念轉變，堅持走樞紐綜合開發(fā)道路不動搖，讓城市公共交通始終有“溫度”。緊緊圍繞上海新一輪總規(guī)提出的“卓越的全球城市”發(fā)展目標，加快轉變公共交通與樞紐場站規(guī)劃建設的傳統(tǒng)思路，依托于上海遠景規(guī)劃的“3個1 000 km”軌道交通系統(tǒng)，軌道交通站點配套樞紐的規(guī)劃落實與綜合開發(fā)，在規(guī)劃上、層面上理念要有突破、有創(chuàng)新，要系統(tǒng)性考慮樞紐的功能定位、樞紐的開發(fā)模式、土地的價值利用等問題，通過樞紐綜合開發(fā)，既提高樞紐集約模式下的功能性，同時還可以優(yōu)化城市公共設施布局、提升公共交通服務品質，通過提升“樞紐型、功能性、綜合化”的體系，讓市民始終能夠感受城市公共交通的“溫度”。

（4）探索與實踐相結合，盡快出臺鼓勵樞紐綜合開發(fā)的有關辦法和指導意見。上海蘆恒路樞紐的綜合開發(fā)、上海軌道交通吳中路車輛段上蓋開發(fā)等等都是上海軌道交通配套樞紐/場站的綜合開發(fā)實際案例，這些實踐為上海積累了很多經驗也嘗到了交通場站綜合開發(fā)的“甜頭”。按照現行的地方政策，在目前樞紐綜合開發(fā)所遇到的瓶頸當中，關鍵問題是樞紐綜合開發(fā)地塊中有關無償劃撥（交通樞紐部分）與有償出讓（商業(yè)開發(fā)部分）如何界定開發(fā)的方式，包括土地出讓方式、開發(fā)主體、兩者的銜接與開發(fā)時序等等，通過完善和出臺有關政策保障措施，明確樞紐綜合開發(fā)的辦法和意見（包括容積率、出讓方式、資金、主體等），指導樞紐綜合開發(fā)。本文建議在上海2016年出臺的79號文基礎上，針對交通樞紐場站自身的用地特征、交通需求等出臺專門的有關樞紐綜合開發(fā)指導性文件，從規(guī)劃、土地、出讓、資金、建設主體等各個方面明確更加可操作的“游戲規(guī)則”。

（5）整合既有交通基礎設施建設資源，進一步明確軌道配套樞紐綜合開發(fā)建設主體。從目前來看，軌道交通的建設主體為上海申通地鐵股份有限公司（以下簡稱申通），其建設內容以軌道自身為主，申通在軌道交通建設方面擁有豐富的經驗，而軌道交通站點配套的常規(guī)樞紐（單一功能為主）多為市交投公司或者各區(qū)縣政府國資所屬的城投或交通建設公司，對于這些開發(fā)主體，其核心的職責就是負責交通樞紐或交通場站設施的開發(fā)建設與運營維護，而對于軌道交通配套的樞紐綜合開發(fā)實際是需要整合軌道、樞紐以及綜合開發(fā)業(yè)態(tài)三大部分功能，這對整個樞紐綜合體的建設專業(yè)性要求很高。因此，需要專門成立或者整合資源明確一家軌道配套樞紐綜合開發(fā)的建設主體，一方面突出樞紐的交通功能，另一方面協調與整合各建設主體，鼓勵該主體具有優(yōu)先獲得樞紐綜合開發(fā)的主導權。對于樞紐綜合開發(fā)的商業(yè)價值收益可參照“公交專項資金”模式用于樞紐交通的運營管理與維護，填補樞紐建設運營資金缺口。

（6）開辟樞紐綜合開發(fā)審批“專用通道”，簡化既有流程、開辟綠色通道，便于樞紐綜合開發(fā)順利推進。從目前的樞紐建設審批流程來看，常規(guī)樞紐項目開發(fā)前期的審批流程較為繁瑣，按照常規(guī)的建設項目進行報批周期很長，這些復雜的流程制約了樞紐綜合開發(fā)的進展。建議政府部門對于樞紐這類公益性項目應享有政策上的傾斜，通過建立綠色通道來鼓勵樞紐的綜合開發(fā)與建設，體現公交優(yōu)先。對于流程簡化和審批建議由市政府牽頭，建立樞紐綜合開發(fā)規(guī)劃建設協調小組，整合市發(fā)改委、市規(guī)劃國土資源局、市建管委、市交通委以及市財政局等各個部門，對項目立項、規(guī)劃與建設審批等各流程建立“一事一議”機制，開辟專門的審批窗口或者通道，同一階段采用“并聯審批”的模式，去除樞紐審批障礙，提高審批效率，縮短樞紐建設的前期審批時間，從而更加有力地推進樞紐綜合開發(fā)建設。

4 結束語

軌道交通配套樞紐的綜合開發(fā)是為了能夠更好發(fā)揮軌道交通主體功能、增強多種交通方式便捷換乘和提高樞紐周邊土地的價值，樞紐的綜合開發(fā)同時也是在新的城市發(fā)展進程和土地資源緊張形勢下的必然趨勢。2017年，上海新一輪城市總體規(guī)劃正式獲批，未來上海這座城市的目標愿景、功能定位、發(fā)展方向已經確定，城市交通的發(fā)展也要緊跟步伐、轉變思路。公交是緩解上海交通矛盾的唯一選擇，本文認為未來幾年當中，為了遵循“底線約束、內涵發(fā)展、彈性適應”的城市發(fā)展新模式[6]，上?？梢砸攒壍澜煌ㄅ涮讟屑~的綜合開發(fā)為切入點和突破口，積極探索超大城市交通基礎設施睿智發(fā)展、緊湊集約的轉型路徑，在實踐中摸索出一套可復制、可推廣的樞紐綜合開發(fā)成功經驗。

[1]國務院. 國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見[R]. 北京: 中華人民共和國國務院，2012.

[2]住建部. 城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則[R].北京: 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部，2015.

[3]上海市人民政府辦公廳. 關于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見[R]. 上海：上海市人民政府辦公廳，2016.

[4]國務院. 國務院關于上海市城市總體規(guī)劃的批復[R]. 北京：中華人民共和國國務院，2017.

[5]上海市交通委員會. 上海獲首批“國家公交都市建設示范城市”稱號[EB/OL].(2017-12-05) http://www.jt.sh.cn/jtw/xwzx/n218/u1ai54457.html.

[6]上海市規(guī)劃和國土資源管理局. 上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）公眾讀本[R]. 上海: 上海市規(guī)劃和國土資源管理局，2017.