石油企業(yè)土地管理利用中存在問題及對策淺析

文/徐文曉 王俊杰 任群芳 張海艦

一、石油企業(yè)土地使用特征分析

（一）土地使用不確定性

油氣資源成藏于地下，受斷層延伸、砂體展布等地質(zhì)條件影響，同時因地質(zhì)勘探工作者對地層發(fā)育情況認(rèn)知有限和勘探開發(fā)技術(shù)限制，油氣資源分布情況難以確定，“地上服從于地下”造成地面的土地使用范圍不確定；同時，地面輸油輸水管線走向，油水井之間管線連通和距離也造成土地使用范圍不確定。

（二）土地使用零散性

石油企業(yè)被稱為“沒有圍墻的工廠”，除前期預(yù)探井、風(fēng)險井等需要零散占用土地外，在日常生產(chǎn)中，石油企業(yè)還需要建立大量的采油井場、注水井場、計量站、變電站、注采站、集輸站、污水處理站、油庫等，生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施也要占地，造成石油企業(yè)用地單宗面積較小、宗地數(shù)量較多、布局異常分散，存在點(diǎn)多、線長、面廣的特點(diǎn)。

（三）土地使用隨機(jī)性

在油氣勘探開發(fā)過程中，隨著勘探開發(fā)的不斷深入，因油氣分布情況變化、地質(zhì)情況改變，為更好提高油氣采收率，增加油氣動用儲量，需要對油、水井布井位置、布井?dāng)?shù)量和地面管網(wǎng)管線等開發(fā)方案進(jìn)行隨機(jī)調(diào)整，勢必造成用地情況隨之改變；同時因?qū)τ筒卣J(rèn)識逐步加深和開發(fā)工藝技術(shù)水平進(jìn)步，需要部署加密井等，因此石油企業(yè)土地使用上也具有可變性。

二、石油企業(yè)土地使用管理中存在的問題分析

（一）增量土地方面

1．新增用地獲取難度日益加大

一是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)可用地少、選址難。近年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，地方政府加快城市建設(shè)，城市規(guī)劃區(qū)范圍逐漸擴(kuò)張，新建住宅、廠房、商貿(mào)建筑物等拔地而起，城區(qū)范圍內(nèi)可用建設(shè)用地日益減少。因石油企業(yè)用地具有不確定性、零散性和隨機(jī)性，油氣勘探開發(fā)、產(chǎn)能建設(shè)等新增用地、臨時建設(shè)用地選址愈加困難。尤其當(dāng)前石油企業(yè)為保障國家能源安全，按照總書記批示要求“加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度”，必將加大上游勘探開發(fā)力度，需要大量新增用地，這一矛盾會持續(xù)加劇。二是土地征用難度加大。國家堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”基本國策，加大對耕地保護(hù)力度，劃定耕地保護(hù)紅線，特別是2017年起加大了對永久性基本農(nóng)田的保護(hù)，大幅增加耕地征用難度。隨著“綠水青山就是金山銀山”觀念逐步深入，環(huán)境保護(hù)力度加大，在自然保護(hù)區(qū)、海洋生態(tài)圈、濕地、生態(tài)紅線范圍等征用土地難度也將加大。三是新增用地規(guī)劃指標(biāo)不足。國家相關(guān)政策明確規(guī)定油氣勘探開發(fā)等能源建設(shè)項目是獨(dú)立選址項目。但實際中，新增用地很大程度上受地政府土地利用總體規(guī)劃的限制，更多時候地方政府用地指標(biāo)最終落實到鄉(xiāng)級土地總體利用規(guī)劃上，降低了土地規(guī)劃更改的可能性。同時，因國家雖將能源等獨(dú)立選址項目建設(shè)用地規(guī)模分解到地方，但并沒有細(xì)化分解到交通、水利、能源等各類用地，能源項目類建設(shè)用地的決定權(quán)仍在鄉(xiāng)級政府。

2．新增用地取得費(fèi)用持續(xù)攀升

當(dāng)前，石油企業(yè)主要通過劃撥方式取得產(chǎn)能建設(shè)、勘探開發(fā)等新增用地，按照國家相關(guān)要求，需要繳納征地補(bǔ)償費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地面附著物補(bǔ)償費(fèi)、社會保障費(fèi)、耕作層剝離費(fèi)、勘測界定費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地占用稅等多種稅費(fèi)。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、群眾需求增加，相關(guān)補(bǔ)償安置、社會保障等稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐年上漲，特別是耕地開墾費(fèi)上漲幅度較大。以勝利油田為例，耕地開墾費(fèi)從2012年每畝3萬余元上漲到2018年的10多萬元，造成企業(yè)土地取得費(fèi)用持續(xù)攀升。以勝利油田東部油區(qū)為例，2012年新增用地取得成本平均每畝8萬元左右，2018年濱州、淄博、濟(jì)南、德州等地的平均單價上漲幅度很大，均超過30萬元/畝，漲幅超過200%。新增用地取得成本上漲過快主要是由于耕地開墾費(fèi)和區(qū)片綜合地價上漲較快導(dǎo)致的。

（二）存量土地方面

1．土地稅費(fèi)大幅增加

2015年財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》，要求分階段逐步取消城鎮(zhèn)土地使用稅減免優(yōu)惠政策，自2017年起開始全額征收，造成石油企業(yè)相關(guān)繳費(fèi)的土地面積大幅擴(kuò)大，繳納的土地使用稅大幅增加。以勝利油田為例，該規(guī)定的執(zhí)行，致使其繳納的土地使用稅由2014年的7億多元上漲到2018年的20多億元，僅此一項支出就使勝利油田的用地成本上漲了兩倍多。

2．存量土地管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

一是土地被違法侵占現(xiàn)象依然存在。石油企業(yè)是“沒有圍墻的工廠”，且點(diǎn)多線長面廣，特別是一些油田企業(yè)的廢棄井站用地，極易被侵占，增加了土地保護(hù)難度。土地被違法侵占造成石油企業(yè)既要繳納相關(guān)稅費(fèi)，增加負(fù)擔(dān)，又存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。二是土地資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收益偏低。我國老油田普遍存量土地較大，且農(nóng)用地占比高。一方面，隨著石油企業(yè)精干主業(yè)及勞動家屬逐步退出勞動崗位，石油企業(yè)中農(nóng)業(yè)的地位、作用和重視程度大幅降低，投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地土地利用率和經(jīng)濟(jì)收益偏低；另一方面，當(dāng)前企業(yè)中存有大宗土地低效利用，創(chuàng)造出的經(jīng)濟(jì)效益較低。

3．存量土地相關(guān)機(jī)制尚不健全

一是土地流轉(zhuǎn)渠道不暢通。石油企業(yè)的大部分土地通過劃撥方式取得，但是國家政策明確規(guī)定，除劃撥土地變更為出讓土地或被國家收回，劃撥用地不得進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因劃撥用地的用途變更難度大，造成石油企業(yè)的大量劃撥土地難以再利用，土地效益偏低。二是土地退出難度大。因油氣資源開發(fā)完成，石油企業(yè)出現(xiàn)大量廢棄井站及設(shè)施用地等低效無效土地，但目前政策上礦業(yè)用地退出機(jī)制尚不健全，低效無效土地難退出，仍需要企業(yè)交納大量土地使用稅。同時，石油企業(yè)還要承擔(dān)相關(guān)安全環(huán)保責(zé)任，加重管理負(fù)擔(dān)，增加持有成本。

三、石油企業(yè)加強(qiáng)土地使用管理的對策和建議

（一）建立健全土地管理制度，強(qiáng)化土地使用管理

一是建立土地管理平臺。搭建石油企業(yè)層面土地綜合管理平臺，實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部統(tǒng)一調(diào)劑利用，破除制度障礙，發(fā)揮一體化優(yōu)勢。二是建立土地動態(tài)管理機(jī)制。更新完善土地電子地圖，及時準(zhǔn)確了解土地使用現(xiàn)狀及侵占現(xiàn)狀，實現(xiàn)存量土地動態(tài)管理。三是建立土地使用專家論證制度。成立相關(guān)專家論證組，對價值較高土地、閑置土地以及土地管理各項工作進(jìn)行專家論證，提高潛在價值，提升管理水平。

（二）加強(qiáng)土地資源綜合利用，提高土地利用效率

一是建立健全組織體系。深化體制機(jī)制變革，推進(jìn)土地管理專業(yè)化發(fā)展，成立土地開發(fā)利用管理委員會，主要負(fù)責(zé)土地運(yùn)營管理工作，以專業(yè)運(yùn)作為基礎(chǔ)，創(chuàng)新運(yùn)作手段，經(jīng)營土地資源，促進(jìn)土地資源的資本化運(yùn)營，實現(xiàn)土地資源的高效運(yùn)營、高效保有、潛力釋放和升值增值。二是建立健全獎懲機(jī)制。明確各級土地管理單位的責(zé)權(quán)利關(guān)系，將土地資產(chǎn)保值增值責(zé)任納入各單位年度經(jīng)營承包合同考核指標(biāo)，拿出土地利用收益增加部分的一定比例進(jìn)行獎勵，以調(diào)動各方面的積極性，引導(dǎo)土地使用權(quán)所有者主動研究、探索利用存量土地的新思路新辦法。三是再開發(fā)利用低效土地。對廢棄井進(jìn)行地下開發(fā)動態(tài)再認(rèn)識，充分發(fā)揮油藏描述、定向井等開發(fā)新工藝新技術(shù)，利用現(xiàn)有井場、道路進(jìn)行老區(qū)調(diào)整，從源頭上減少新增永久性征地。針對大型空閑土地，建設(shè)規(guī)模化大型生活居住區(qū),打造企業(yè)現(xiàn)代化后勤輔助生產(chǎn)園區(qū)，或發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，也可發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，提高土地收益。

（三）加強(qiáng)土地稅費(fèi)管理，降低土地稅費(fèi)支出

一是杜絕重復(fù)繳納稅費(fèi)。調(diào)查核實重復(fù)計算租金的土地，進(jìn)而降低相關(guān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。二是及時退出低效利用土地。向國家相關(guān)部門建議提出報廢井等低效土地退出辦法及程序，盡快吸納到相關(guān)政策或法規(guī)中，降低企業(yè)土地稅費(fèi)支出。三是爭取劃撥方式繼續(xù)取得新增用地。爭取國家在修訂《劃撥用地目錄》時將石油企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)等新增用地列入涉及國家安全和公共秩序的特殊用地，繼續(xù)保留新增用地?zé)o償劃撥的取得方式，減少企業(yè)新增用地相關(guān)費(fèi)用。

（四）清理違規(guī)侵占土地，依法保障合法權(quán)益

一是開展土地確權(quán)工作。對于油地雙方有爭議的土地以及尚未確權(quán)的土地，盡快開展土地確權(quán)工作解決爭議。二是建立維權(quán)常態(tài)化體制機(jī)制。建議成立清理侵占土地專項小組，一方面集中處理被企業(yè)及個人侵占的油田土地，通過法律手段依法進(jìn)行維權(quán)；另一方面總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，及時建立起維權(quán)常態(tài)化機(jī)制。同時，針對用地周邊情況，通過設(shè)置標(biāo)志牌等土地保護(hù)措施。