寧夏高速公路管理體制改革的探索和思考

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，寧夏高速公路經(jīng)歷了大投入、大建設(shè)、大發(fā)展的歷史性跨越，發(fā)生了翻天覆地的變化，有力地促進(jìn)了寧夏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?？偨Y(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析存在問題，深化體制機(jī)制改革，制定符合寧夏實(shí)際的高速公路發(fā)展對策，對于推進(jìn)寧夏高速公路可持續(xù)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

寧夏高速公路融資建設(shè)管理基本情況

2017年以前，寧夏高速公路采用“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式建設(shè)，寧夏交通運(yùn)輸廳負(fù)責(zé)高速公路網(wǎng)規(guī)劃、融資等工作，寧夏公路建設(shè)管理局作為項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)高速公路的建設(shè)管理工作，寧夏公路管理局負(fù)責(zé)高速公路收費(fèi)、運(yùn)行管理等工作。

寧夏高速公路建設(shè)籌融資情況。寧夏高速公路建設(shè)融資渠道有兩個(gè)方面：寧夏交通運(yùn)輸廳主要負(fù)責(zé)舉借國債轉(zhuǎn)貸資金、外資銀行貸款和其他政策性銀行貸款；寧夏交通投資有限公司主要負(fù)責(zé)舉借國內(nèi)商業(yè)銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券和中短期融資券。

20年來，寧夏總計(jì)籌資584億元，建成高速公路1609公里。籌資渠道主要有五個(gè)方面，包括爭取國家補(bǔ)貼，利用國家“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，爭取國家高速公路建設(shè)補(bǔ)貼資金，保證商業(yè)銀行貸款的資本金要求；爭取商業(yè)銀行貸款，根據(jù)寧夏高速公路建設(shè)資金需求，加強(qiáng)與商業(yè)銀行合作，獲得充足的商業(yè)銀行貸款；爭取利用外資，利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款還款期限長、貸款利率低的特點(diǎn)，積極爭取貸款，彌補(bǔ)了高速公路建設(shè)資金的不足；發(fā)行企業(yè)債券，以寧夏交通投資公司為平臺發(fā)行企業(yè)債券，節(jié)約融資成本，緩解了公路建設(shè)資金缺口大的壓力；吸納社會資金，將高速公路服務(wù)區(qū)租賃給中石油經(jīng)營，一次性收回投資。

寧夏高速公路管養(yǎng)現(xiàn)狀。目前，寧夏高速公路由寧夏公路管理局及5個(gè)地級市分別設(shè)立公路分局負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)、管理和收費(fèi)，具體養(yǎng)護(hù)由5個(gè)公路分局設(shè)立的11個(gè)高速公路養(yǎng)護(hù)中心負(fù)責(zé)，采取日常養(yǎng)護(hù)與大中修工程相結(jié)合，建立目標(biāo)考核體系，分類制定養(yǎng)護(hù)對策，實(shí)行精細(xì)化養(yǎng)護(hù)、規(guī)范化管理。建立應(yīng)急保障體系，制定水毀、交通事故及雨雪冰凍霧等惡劣天氣的專項(xiàng)處置預(yù)案，組建6個(gè)綜合應(yīng)急保障專業(yè)隊(duì)伍。路政管理由5個(gè)公路分局設(shè)立的15個(gè)高速路政大隊(duì)和6個(gè)高速公路固定治超檢測站負(fù)責(zé)，采取分段設(shè)立路政大隊(duì)管理模式，形成全路網(wǎng)高效監(jiān)管，保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，維護(hù)路域環(huán)境，與公安交管、交通運(yùn)管等部門聯(lián)合開展超限超載治理。通行費(fèi)征收由5個(gè)公路分局下設(shè)的76個(gè)高速收費(fèi)站負(fù)責(zé)。

寧夏高速公路管理體制的問題

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，當(dāng)前寧夏高速公路管理體制暴露出一些不容忽視的突出問題，主要是政企不分、事企不分、政事企不分、隊(duì)伍龐大、效率低下，特別隨著國家財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)，投融資體制發(fā)生了根本性變化，寧夏高速公路融資建設(shè)管理體制深層次的矛盾日益暴露。

政企不分，高速公路融資體制僵化。2016年年底以來，按照深化國有企業(yè)改革的要求，寧夏組建交通投資集團(tuán)公司，并將已建成和在建的全部高速公路資產(chǎn)和債務(wù)整體移交，強(qiáng)化交投集團(tuán)籌融資職能。與此同時(shí)，推進(jìn)政府與社會資本合作模式，對適合采用政府與社會資本合作（PPP）模式建設(shè)的項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會資本投資建設(shè)。但不可否認(rèn)的是，這次交通投融資改革并不徹底，交投集團(tuán)財(cái)務(wù)賬目無通行費(fèi)流水，面臨商業(yè)銀行資信等級下調(diào)，融資機(jī)制無法運(yùn)行等突出問題。

京藏高速公路吳忠黃河大橋

事企不分，高速公路建設(shè)缺乏活力。寧夏公路建設(shè)管理局是由原來的4個(gè)高速公路建設(shè)指揮部、1個(gè)地方道路建設(shè)中心整合而來，名義上是經(jīng)寧夏編辦批準(zhǔn)設(shè)立的公益二類事業(yè)單位，實(shí)際卻是履行高速公路建設(shè)管理的企業(yè)職能。同時(shí)，由于長期管理項(xiàng)目建設(shè)，直接負(fù)責(zé)施工、監(jiān)理企業(yè)的工程質(zhì)量監(jiān)督、資金撥付等，造成寧夏公路建設(shè)管理局事業(yè)單位色彩濃厚、管理效率不高等突出問題。

政事企不分，高速公路運(yùn)營效益低下。目前，寧夏公路管理機(jī)構(gòu)，既有高速公路路政管理的行政職能，又有養(yǎng)護(hù)的事業(yè)職能，還有收取通行費(fèi)的企業(yè)功能，是政事企合一的管理體制。特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的各級公路管理機(jī)構(gòu)，長期依靠養(yǎng)路費(fèi)，不僅影響了高速公路的管理效率，也影響了養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)等一線單位的積極性。雖然，2017年開始去行政化事業(yè)單位改革，明確將履行行政職能的路政管理剝離出去，與運(yùn)政、海事合并成立交通綜合執(zhí)法局。但筆者認(rèn)為，高速公路主要是通過銀行貸款修建的可以盈利的有形資產(chǎn)，應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實(shí)行公司化運(yùn)營管理。

機(jī)構(gòu)龐大，高速公路建設(shè)管理人浮于事。近幾年來，由于寧夏公路建設(shè)管理局和公路管理局是事業(yè)單位，工資高、福利好，寧夏公路管理局和公路分局機(jī)關(guān)人員急劇增加，管理成本不斷增長。寧夏公路管理局職工20年凈增2.7倍，雖然增加的人員主要是收費(fèi)員，但是三級公路管理機(jī)構(gòu)行政管理人員比例過大，約占20%。寧夏每年小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)中人工費(fèi)和其他費(fèi)用的支出約占58%?；鶎羽B(yǎng)護(hù)中心更是采取職工帶工，聘請當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工養(yǎng)護(hù)，增加大量成本。

推進(jìn)寧夏高速公路管理體制改革的對策思路

推進(jìn)寧夏高速公路管理體制改革，關(guān)鍵要遵循“政事企分開、消除弊端，提高效率”的原則，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，客觀分析不足，查找主要弊端，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。

堅(jiān)持政企分開，科學(xué)劃分職能。預(yù)計(jì)到2020年寧夏高速公路將達(dá)到2000公里，高于同期全國平均水平。建立符合寧夏實(shí)際、符合市場規(guī)律、符合企業(yè)化運(yùn)行的高速公路管理體制和運(yùn)行機(jī)制，是擺在寧夏高速公路規(guī)劃、建設(shè)、管理等部門的緊迫課題。作為省級政府組成的交通主管部門，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法規(guī)，總結(jié)寧夏高速公路管理的經(jīng)驗(yàn)，借鑒山東、江蘇等省成功經(jīng)驗(yàn)，按照“十九大”關(guān)于建設(shè)交通強(qiáng)國的戰(zhàn)略部署，依據(jù)國務(wù)院“放管服”的總體要求，大力推進(jìn)政企分開、事企分開、政事企分開、管辦分離，科學(xué)劃分職能，集中精力抓好高速公路路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)、政策的制定，理順與交通投資集團(tuán)的關(guān)系和職責(zé)，將該管的管好，該下放的下放給交通投資集團(tuán)公司，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，做好服務(wù)支持，為交通投資集團(tuán)公司創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，使交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體、交通國有資本保值增值責(zé)任主體、交通國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)整合主體和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資主體的功能得以充分發(fā)揮，全面調(diào)動高速公路投資融資、設(shè)計(jì)咨詢、工程建設(shè)、運(yùn)營管理、物流倉儲等自主權(quán)。

堅(jiān)持事企分開，剝離生產(chǎn)與管理。

寧夏公路建設(shè)管理局在推進(jìn)高速公路跨越式發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，但是負(fù)責(zé)高速公路建設(shè)管理的職能，同時(shí)負(fù)責(zé)國省道改造管理的職能，明顯與“事企分開”原則不相適應(yīng)。因此，要依據(jù)《交通運(yùn)輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》要求，大力推進(jìn)事企分開，加大寧夏公路建設(shè)管理體制改革力度，建立符合現(xiàn)代工程管理的管理體系，促進(jìn)高速公路建設(shè)科學(xué)發(fā)展。

對由寧夏交通投資集團(tuán)公司負(fù)責(zé)融資，由寧夏公路建設(shè)管理局負(fù)責(zé)實(shí)施的新建項(xiàng)目，盡快組建高速公路建設(shè)運(yùn)營公司，全面負(fù)責(zé)這些項(xiàng)目建設(shè)、管理、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)等工作，逐步消化參與項(xiàng)目實(shí)施的公路建設(shè)管理局技術(shù)和管理人員。要建立健全代建項(xiàng)目管理規(guī)章制度，通過政策引導(dǎo)和有效管理，大力推廣代建模式，督促寧夏交通投資集團(tuán)公司與寧夏公路建設(shè)管理局簽訂代建合同，由公路建設(shè)管理局履行合同規(guī)定的職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，推進(jìn)項(xiàng)目管理專業(yè)化，促進(jìn)代建市場規(guī)范有序發(fā)展，進(jìn)一步消化寧夏公路建設(shè)管理局參與高速公路建設(shè)的管理和技術(shù)人員。

鑒于寧夏交通投資集團(tuán)公司是自治區(qū)政府批準(zhǔn)的唯一合法的高速公路建設(shè)融資機(jī)構(gòu)，對于符合PPP運(yùn)作的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，要進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作模式，進(jìn)一步激發(fā)社會資本參與寧夏高速公路建設(shè)，擇優(yōu)選擇一部分公路建設(shè)管理局專業(yè)技術(shù)和管理人員參與PPP項(xiàng)目建設(shè)管理，逐步消化掉剩余管理和技術(shù)人員。

將高速公路收費(fèi)機(jī)電系統(tǒng)維護(hù)和高速公路通信管道管理工作，交給寧夏交通投資集團(tuán)公司，采取招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇企業(yè)負(fù)責(zé)高速公路收費(fèi)機(jī)電系統(tǒng)維護(hù)。通過掛牌租賃的方式，將高速公路通信管道租賃給中國電信等通信企業(yè)，提高通信管道使用效率，提升交通投資集團(tuán)運(yùn)營效益。

堅(jiān)持政事企分開，理順公路管理職責(zé)。從寧夏的實(shí)際情況和資金渠道來看，要堅(jiān)持政事企分開原則，明確劃分高速公路、國省道、縣鄉(xiāng)村道的管理職權(quán)，理順管理關(guān)系。堅(jiān)持公路管理機(jī)構(gòu)政事分開原則，加快去行政化改革，將涉及行政職能的行政審批和監(jiān)督上收到交通運(yùn)輸廳，盡快將路政執(zhí)法交由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，將國省干線公路養(yǎng)護(hù)管理由保留的公路管理中心承擔(dān)。同時(shí)，公路管理中心負(fù)責(zé)指導(dǎo)做好縣、鄉(xiāng)、村道養(yǎng)護(hù)管理工作。

堅(jiān)持事企分開原則，將公路管理局負(fù)責(zé)的高速公路收費(fèi)管理的人員及資產(chǎn)、負(fù)債全部移交給交通投資集團(tuán)公司，并將高速公路服務(wù)區(qū)、通信管道、沿線廣告牌管理等經(jīng)營性資產(chǎn)，給交通投資集團(tuán)公司經(jīng)營管理。

按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，做大做強(qiáng)交投集團(tuán)。寧夏回族自治區(qū)黨委、政府批準(zhǔn)成立寧夏交通投資集團(tuán)公司時(shí)，明確要求交通投資集團(tuán)公司要以服務(wù)自治區(qū)綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展、提升交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目標(biāo)，打造集投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理為一體的現(xiàn)代化企業(yè)。鑒于寧夏高速公路資產(chǎn)及債務(wù)全部移交給交通投資集團(tuán)公司，應(yīng)按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代化企業(yè)制度要求，要從四個(gè)方面著手，強(qiáng)力推進(jìn)，做大、做強(qiáng)、做優(yōu)寧夏交通投資集團(tuán)公司，推動寧夏交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

按照政府的授權(quán)，主動擔(dān)負(fù)起融資主體、投資主體、交通產(chǎn)業(yè)整合主體、國有資產(chǎn)保值增值主體功能，實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)、營運(yùn)、管理一體化，推進(jìn)企業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。

參照國內(nèi)先進(jìn)管理模式，協(xié)調(diào)將高速公路通行費(fèi)經(jīng)營管理移交給交通投資集團(tuán)公司，成立高速公路收費(fèi)公司，實(shí)行扁平化管理模式，對全區(qū)政府還貸高速公路進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，內(nèi)部實(shí)行“收支兩條線”，提高交通投資集團(tuán)的商業(yè)銀行信用等級，提升融資籌資能力。

采用高技術(shù)手段，完善高速公路ETC系統(tǒng)，推廣應(yīng)用移動支付、掃碼支付等新技術(shù)，科學(xué)設(shè)置收費(fèi)站點(diǎn)，提升高速公路運(yùn)營效率。

建立高速公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)社會化、專業(yè)化運(yùn)行機(jī)制，本著“精干高效”的原則，設(shè)立交通投資集團(tuán)高速公路養(yǎng)護(hù)公司，一條路或幾條路設(shè)分公司，接收現(xiàn)有高速公路養(yǎng)護(hù)管理人員，推行招投標(biāo)制，決不能再另立人馬，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提升高速公路服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。