政府付費PPP模式實施政策及核心要點解析

近來，社會各界對今后政府付費PPP模式發(fā)展趨勢提出了一些判斷，認(rèn)為政府付費PPP模式發(fā)展放緩收緊已成為必然結(jié)果，甚至已終結(jié)。然而，作為現(xiàn)代PPP模式發(fā)展的起源地英國，大量PPP項目為政府付費模式。我國政府付費PPP項目數(shù)量和投資規(guī)模分別占PPP市場的五成和三成；交通運輸PPP市場中政府付費項目投資規(guī)模約占兩成。并且，政府付費PPP模式已經(jīng)成為實現(xiàn)交通運輸一般公共財政資金保障的重要手段。這種模式的規(guī)范穩(wěn)步發(fā)展對普通公路、公共航道等無現(xiàn)金流交通基礎(chǔ)設(shè)施項目具有重要意義。那么，政府付費PPP模式的政策背景和發(fā)展困境有哪些？政府支付義務(wù)和政府債務(wù)之間的聯(lián)系和區(qū)別是什么？政府付費PPP模式實施運用有幾個核心？

政府付費PPP的政策背景和發(fā)展困境

早在20世紀(jì)90年代，英國政府提出了以政府付費為基礎(chǔ)的私人融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）。2014年下半年，我國國家層面正式推行PPP模式，國務(wù)院及有關(guān)部委出臺了一系列制度設(shè)計和支持政策。2014年11月，財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）首次提到“政府付費”概念，并將其定義為“政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)”。隨后，各地實施PPP模式熱情高漲，以“安徽省安慶市外環(huán)北路工程”為代表的政府付費PPP項目不斷推出，且保持了穩(wěn)步增長態(tài)勢。

2018年1月，明樹數(shù)據(jù)（國內(nèi)首家專注PPP行業(yè)大數(shù)據(jù)的平臺，定期發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)分析報告）發(fā)布的《2017年中國PPP發(fā)展年度》顯示，截至2017年12月31日，納入全國PPP綜合信息平臺項目中政府付費項目數(shù)量和投資規(guī)模占比分別為35%和27%。根據(jù)交通運輸行業(yè)統(tǒng)計顯示，截至2016年年底，政府付費交通PPP項目數(shù)量和投資規(guī)模分別占全部交通運輸PPP項目的56.1%和16.8%。2017年下半年，財政部聯(lián)合十多個行業(yè)部委開展第四批PPP示范項目評選工作，共有137個交通運輸領(lǐng)域項目進入評選環(huán)節(jié)，其中政府付費PPP項目數(shù)量和投資規(guī)模占全部交通運輸項目的33.6%和9.2%。因PPP政策收緊，按照評選標(biāo)準(zhǔn)，政府付費項目一律不被納入示范名單中。通過上述這三組數(shù)據(jù)可以得出，政府付費PPP項目投資規(guī)模約占全國PPP市場三成，其中交通基礎(chǔ)設(shè)施采用政府付費PPP模式投資規(guī)模約占全部交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP市場的兩成。

在中央和地方不斷出臺政策支持PPP模式全面推廣的背景下，部分地方在推進PPP項目運作中出現(xiàn)了一些不規(guī)范現(xiàn)象。比如，一些地方把PPP模式片面地理解為單純的融資渠道，把地方要建的項目包裝成PPP項目，打著PPP的旗號采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出；部分項目缺乏運營和績效考核，實質(zhì)上是拉長版BT。又如，部分地區(qū)推進PPP項目存在過熱現(xiàn)象，尤其是政府付費項目比重較大，財政支出責(zé)任已接近10%的紅線，個別地方已超過10%，財政承受能力存在較大風(fēng)險。

貴都高速公路PPP項目實景

為加強政府債務(wù)風(fēng)險防控、規(guī)范PPP項目實施，中央對PPP模式運用進一步加強管理，尤其是對于無經(jīng)營性現(xiàn)金流、按政府付費推進的PPP項目，政策在不斷收緊。2017年4月，財政部出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）。同年5月，財政部出臺了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）。7月，中央金融工作會議上，習(xí)近平總書記明確要求嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量。以上均從不同方面，對地方政府違規(guī)舉債行為進行了限制。11月，財政部出臺了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），明確提出“各級財政部門應(yīng)認(rèn)真落實相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質(zhì)量”。

總體上看，中央對于政府付費PPP項目主要提出了兩方面標(biāo)準(zhǔn)：一是控制支出總量，要求項目嚴(yán)格開展政府財政承受能力論證；二是建立按效付費機制，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率。

但有些地方政府尤其是財政部門理解不到位，紛紛提出政府付費PPP項目審慎開展、甚至不能做。例如，江蘇省財政廳《關(guān)于進一步推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（蘇財金〔2017〕92號）明確要求“對于無現(xiàn)金流、完全政府付費的項目從嚴(yán)從緊控制”；浙江省發(fā)改委《關(guān)于發(fā)布我省傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域2017年政府和社會資本合作示范項目名單》（浙發(fā)改投資〔2017〕824號）明確“重點推動實施以使用者付費為主的特許經(jīng)營項目，科學(xué)論證涉及政府補貼的項目，審慎開展完全依賴財政支出的政府付費項目，降低PPP項目對政府付費的依賴”；上海市提出過禁止上海各區(qū)開展政府付費PPP項目。

近來，社會各界對今后政府付費PPP模式發(fā)展趨勢提出了一些判斷。有些觀點認(rèn)為，規(guī)范有序推動PPP模式已成為新時代PPP改革新基調(diào)，政府付費PPP項目個數(shù)和規(guī)模增速放緩將成為必然結(jié)果，尤其是政府付費PPP項目個數(shù)會出現(xiàn)“斷崖式”下滑現(xiàn)象。也有觀點認(rèn)為，政府付費PPP模式應(yīng)用預(yù)期不容樂觀，該類型項目將得到削弱控制，抑或形成大幅減少態(tài)勢；部分地方政府也對這類PPP項目采取從嚴(yán)從緊控制的政策導(dǎo)向。甚至，還有觀點認(rèn)為，政府付費PPP項目主要特征是無現(xiàn)金流的公益性資產(chǎn)、只存在最基本簡單養(yǎng)護、無精細(xì)化運營，將因逐漸見頂?shù)呢斦惺苣芰筒痪邆湮Φ氖找媛识K結(jié)。

上述觀點或多或少將政府付費項目中“政府支付義務(wù)”等同于“政府債務(wù)”，并尚未深刻理解PPP模式的精髓在于通過競爭機制引入社會資本，讓專業(yè)人做專業(yè)事，最終實現(xiàn)激勵相容、降本增效目標(biāo)。

政府支付義務(wù)與政府債務(wù)的聯(lián)系和區(qū)別

近年來，有不少觀點把PPP模式運用可能對應(yīng)的政府債務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險，片面地歸因于政府付費PPP模式的大力實施，或者認(rèn)定政府付費PPP項目的推進實施會構(gòu)成政府債務(wù)風(fēng)險，甚至把政府付費PPP項目的實施和政府債務(wù)風(fēng)險劃上等號。我們認(rèn)為，政府付費PPP項目合同中政府支出承諾不能簡單等同于政府債務(wù)，更不能武斷認(rèn)為政府付費PPP項目的推進構(gòu)成了政府債務(wù)風(fēng)險。在這方面，國內(nèi)相關(guān)機構(gòu)的專家提出了一些觀點。對于兩者之間的聯(lián)系和區(qū)別，在借鑒清華商法碩士，上海濟邦咨詢公司法律顧問代榮臣觀點的基礎(chǔ)上做了進一步深入探究，認(rèn)為可以從會計學(xué)、法學(xué)等有關(guān)視角加以分析。

從會計學(xué)角度，按照國際會計準(zhǔn)則委員會定義：“負(fù)債是指企業(yè)過去的交易或事項形成的、預(yù)期會導(dǎo)致經(jīng)濟利益流出企業(yè)的現(xiàn)時義務(wù)?！蔽覈镀髽I(yè)會計準(zhǔn)則》定義：“負(fù)債是企業(yè)所承擔(dān)的能以貨幣計量、需以資產(chǎn)或勞務(wù)償還的債務(wù)?！必?fù)債一般具有確切的債權(quán)人和到期日。有些負(fù)債在其確立時，并無明確的債權(quán)人和確定的日期，但其債權(quán)人和日期是可以預(yù)計的，這亦稱為負(fù)債。從會計角度對債務(wù)認(rèn)定，是以已取得資金、資產(chǎn)或服務(wù)為前提，由于當(dāng)期并未付訖，從而形成確定的未來支付責(zé)任。

從法學(xué)角度，PPP合同中政府支付義務(wù)屬于民法范疇的債?！睹穹ㄍ▌t》第84條規(guī)定：“債是按照合同的約定或者依照法律的規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。享有權(quán)利的人是債權(quán)人，負(fù)有義務(wù)的人是債務(wù)人。債權(quán)人有權(quán)要求債務(wù)人按照合同的約定或者依照法律的規(guī)定履行義務(wù)?！泵穹ǚ懂牭膫ㄋ锥x叫做“給付”。

將兩種角度綜合來看，民法范疇的債包含了會計范疇的債，比如一切符合民事法律的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，企業(yè)會計范疇的短期借款、長期借款、應(yīng)付債款都屬于民法的債。但民法范疇的債還有一部分不屬于會計范疇的債，這里面有一個法律術(shù)語叫“雙務(wù)合同”。雙務(wù)合同是指，當(dāng)事人雙方互負(fù)對待給付義務(wù)的合同。一旦雙務(wù)合同里一方已經(jīng)履行完部分或全部乙方之義務(wù)，則對方就產(chǎn)生了會計范疇的債務(wù)；而對于雙務(wù)合同里任何一方還沒有履行時的債務(wù)，就不產(chǎn)生會計范疇的債務(wù)。PPP合同項下的政府支出承諾，是合同約定的公共服務(wù)、產(chǎn)品尚未完全提供，財政支付額度也尚未完全確定，而是需要根據(jù)公共服務(wù)、產(chǎn)品的績效考核結(jié)果決定政府給予什么樣的付費義務(wù)。如果社會資本在合作期內(nèi)尚未履行或完整履行提供公共服務(wù)、產(chǎn)品的義務(wù)，相應(yīng)的，政府也沒有繼續(xù)付款的義務(wù)。此外，基礎(chǔ)設(shè)施供給還涉及代際公平承擔(dān)等諸多問題。因此，政府付費PPP項目下的“政府支付義務(wù)”不能簡單地等同于“政府債務(wù)”。

近日，湖南省財政廳作為湖南省推廣運用PPP模式的牽頭負(fù)責(zé)部門，向社會重點推出了30個PPP示范項目，總投資額583億元，涉及交通市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、農(nóng)業(yè)水利、文化旅游等多個領(lǐng)域。

政府付費PPP模式實施運用核心要點

對于無現(xiàn)金流的農(nóng)村公路、普通國省干線公路和公共航道等交通基礎(chǔ)設(shè)施而言，在現(xiàn)行國家投融資政策框架下，若當(dāng)前財政資金難以完全覆蓋建設(shè)支出，主要渠道有兩種：一是實施政府傳統(tǒng)模式，各級政府財政資金和地方政府發(fā)行一般債券；二是政府付費PPP模式。如果地方政府能以較低成本發(fā)行一般債券并對項目管理和投資控制有豐富的經(jīng)驗，按照傳統(tǒng)模式實施更加物有所值。如果地方政府一般債券額度難以爭取以及政府對項目管理和投資控制缺乏足夠經(jīng)驗，采用政府付費PPP模式是一條可行的路徑，通過市場競爭機制吸引有能力的社會資本積極參與，實現(xiàn)建養(yǎng)一體化、提高供給效率。那么，采用政府付費PPP模式實施推進，政府方需注意以下幾方面核心要點。

建立科學(xué)的按效付費機制

績效考核體系及與政府付費掛鉤機制設(shè)計合理與否是政府付費PPP項目順利實施的關(guān)鍵因素之一。財政部92號文件首次對按效付費機制提出了明確要求：“通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，必須建立按效付費機制。政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)要連續(xù)、平滑支付，不能導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增；項目建設(shè)成本要參與績效考核，建設(shè)成本30%以上必須與績效考核結(jié)果掛鉤，不得固化政府支出責(zé)任。”這一要求作為新項目申請納入財政部綜合信息庫的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。按照現(xiàn)行國資委、銀監(jiān)會出臺的有關(guān)政策要求，央企、金融機構(gòu)應(yīng)優(yōu)先選擇財政、發(fā)展改革等部門入庫項目。具體到政府付費交通PPP項目，首先，建設(shè)期績效考核不能簡單等同于竣工驗收，其次，運營期績效考核不能流于形式與運營維護掛鉤不充分等，應(yīng)建立系統(tǒng)化的全生命周期績效評價體系和管理體系，將建設(shè)期中、建設(shè)期末和每個運營維護階段均設(shè)置合理的績效考核方法，不能過松使得績效考核僅走個過場，也不能過嚴(yán)從客觀上影響社會資本參與的積極性。總之，要把政府付費PPP項目全生命周期績效考核和按效付費機制統(tǒng)籌優(yōu)化設(shè)計，把績效考核工作求真務(wù)實做下去。

采用合理可行的財務(wù)測算模型

對于政府付費PPP項目而言，政府給予社會資本付費額度及支付方式是社會資本重點考慮的內(nèi)容，付費額度過多會損害納稅人和社會公眾的利益，過少又難以吸引到社會資本。因此，政府付費額度多少及支付方式往往成為政府和社會資本關(guān)注的重點，甚至是雙方博弈的焦點。那么，采用的財務(wù)測算模型是否合理可行，是政府付費PPP項目順利推進的一個要點。財政部印發(fā)的《政府與社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》（財金〔2015〕21號），第16條給出了用于實際操作的政府付費計算公式。該公式為各類政府付費PPP項目年度運營支出額度計算提供了重要參考，計算過程相對簡單、便于實際操作，但同時也存在一些問題。比如，支出額度前少后多，增加吸引社會資本參與難度；投資回報逐年變動、可能背離風(fēng)險分配初衷；給予社會資本雙重利潤考慮；尚未考慮相關(guān)稅費等。因此，為提高財務(wù)測算的合理性和可行性，需要對現(xiàn)有公式進行改造，或者可以嘗試用其他方法，比如根據(jù)國家發(fā)改委財務(wù)內(nèi)部收益率進行計算，計算得出的年度政府支出額度趨勢要與未來政府財政收支相匹配。

強化政府履約能力

政府和社會資本合作的一項重要原則是誠實信用。但長期困擾PPP發(fā)展的一項主要問題，是社會資本擔(dān)心地方政府缺乏契約精神，對政府不信任或沒有足夠信心。對此問題，在去年，政府工作報告指出：“深化政府和社會資本合作、完善相關(guān)價格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能‘新官不理舊賬’”。在PPP合同中，政府和社會資本在合作層面是平等的雙方，強化政府方的履約能力是中國PPP可持續(xù)發(fā)展的重點，尤其是政府付費PPP項目，社會資本回報都來源于政府付費。具體可以通過以下途徑予以監(jiān)督：一是通過信息公開，形成公權(quán)力在社會關(guān)注下行使的監(jiān)督機制，是企業(yè)以較低成本獲得有效、準(zhǔn)確的市場信號的方式；二是對于跨行政層級項目，加強上級政府對下級政府履約監(jiān)督管理等。

政府付費PPP模式需加強規(guī)范指導(dǎo)

隨著國家不斷深化財稅體制和投融資體制改革，交通運輸部門一家包攬交通籌資、建設(shè)、管理等職責(zé)的局面正在發(fā)生著改變。過去，地方各級政府財政資金較少投入到交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，財政部門普遍認(rèn)為交通運輸部門由充足的車購稅、燃油稅等專項資金，無需一般財政資金投入。直到新一輪國家財稅體制改革的到來，交通運輸投融資政策環(huán)境發(fā)生徹底改變，交通運輸部門和交通融資平臺政府融資功能被取消，交通基礎(chǔ)設(shè)施兩種主要融資方式被確立，即政府舉債全部納入政府債券發(fā)行渠道和通過PPP市場化融資方式。由于地方政府債券用于交通運輸行業(yè)額度難以滿足需求，近年來PPP模式在交通運輸行業(yè)發(fā)展占有重要地位，而政府付費交通PPP模式在普通國省干線公路、農(nóng)村公路、公共航道等領(lǐng)域運用實施有很大需求，項目發(fā)展規(guī)模和增長趨勢顯著。

如第一部分所述，交通基礎(chǔ)設(shè)施采用政府付費PPP模式投資規(guī)模約占全部交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP市場的兩成。這在一定程度上表明，各級地方財政部門已逐步認(rèn)識并開始承擔(dān)公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施項目支出責(zé)任，交通基礎(chǔ)設(shè)施一般公共財政資金保障機制正在逐步形成，而政府付費PPP模式是實現(xiàn)交通運輸一般公共財政資金保障的重要手段，需加強規(guī)范指導(dǎo)。

自2014年下半年以來，各級交通運輸部門積極探索、大膽創(chuàng)新，在政府付費PPP模式上探索出了不少經(jīng)驗，也不乏有真正實現(xiàn)PPP精神、達(dá)到激勵相容、降本增效目標(biāo)的典型案例。建議交通運輸部有關(guān)司局、科研院所開展典型案例分析和推廣工作，并在績效評價體系和方法、財務(wù)測算、PPP合同文本等方面加強研究，給予地方更多指導(dǎo)。