中國投資令歐盟“無所適從”？

黃萌萌

2017年12月20日，歐盟出臺了反傾銷調(diào)查新規(guī)，在同一天還頒布了首份《市場扭曲報告》，對中國的“市場扭曲”加以指責(zé)，并將中國單獨列為需要特別關(guān)注的國家。這充分暴露出了中歐之間在市場開放與規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)方面的分歧，而且這種分歧還在隨著中國實力的增強而加大。

自2011年以來，中國對歐投資持續(xù)增長，尤其是高端生產(chǎn)與智能制造領(lǐng)域成為中國對歐投資新熱點。根據(jù)德國墨卡托中國研究中心、美國榮鼎咨詢和安永的報告數(shù)據(jù)，2016年中國對歐盟直接投資激增76%，達(dá)到351億歐元;相比之下，同年的歐盟對華直接投資額降至77億歐元。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國在歐直接投資數(shù)額的三分之二集中在英、德、意、法四國。特別是2016年，中國在德并購額從2015年的12億歐元激增至110億歐元，是德國在華并購額的三倍之多。中國在德投資項目多達(dá)118個，成為僅次于美國（194個）的對德國投資項目最多的國家，接近英（60個）、法（61個）對德投資項目數(shù)的總和。安永數(shù)據(jù)顯示，中國對歐投資激增的同時，也為歐洲帶來了近8000個就業(yè)崗位，特別是在德國創(chuàng)造了近2400個新就業(yè)崗位。盡管看到了中國投資帶來的機遇，面對中歐之間的投資與并購失衡時，歐盟還是對中國經(jīng)濟(jì)崛起與國際話語權(quán)的上升倍感恐懼。

歐盟對中國投資的審查正在趨緊

2017年2月，德、法、意三國聯(lián)手向歐盟委員會提交關(guān)于審查外來投資的立場文件，呼吁歐盟授予成員國在并購中擁有更多否決權(quán)，審查非歐盟國家在歐投資是否會影響歐洲戰(zhàn)略利益，是否符合歐盟市場規(guī)則，該文件主要針對“國家支持、政府補貼和戰(zhàn)略性投資”的非歐盟投資者。6月，法國總統(tǒng)馬克龍呼吁歐盟加強對于中國企業(yè)在安全戰(zhàn)略領(lǐng)域的并購行為的審查，得到德國總理默克爾的積極響應(yīng)。7月，德國政府內(nèi)閣通過《德國對外經(jīng)濟(jì)條例》第九次修正案，用于限制歐盟以外國家的并購行為。根據(jù)這項新法規(guī)，當(dāng)歐盟以外的國家并購德國的一些掌握關(guān)鍵技術(shù)以及與安全相關(guān)技術(shù)企業(yè)超過25%的股份時，德國政府可以以“對公共秩序的威脅”為由加強審查，甚至阻止收購，評估時間也從原有的兩個月延長到四個月。9月，歐盟委員會主席容克在盟情咨文中響應(yīng)德、法、意的倡議，提出在歐盟層面建立一個類似于美國外國投資委員會的機制。理由是，當(dāng)非歐盟國家的國有企業(yè)對歐盟關(guān)鍵技術(shù)、敏感信息以及基礎(chǔ)設(shè)施等戰(zhàn)略性資源進(jìn)行并購時，不僅對歐盟保持技術(shù)領(lǐng)先地位不利，也會威脅歐盟的“安全和公共秩序”。

以上這一系列立法動向表明歐盟的投資政策正在逐漸收緊，針對中國在歐投資與并購加強限制之意明顯。歐盟大國——德國和法國大力推動加強歐盟對外投資審查，馬克龍的歐盟改革計劃中就包括加強歐元區(qū)國家投資政策一體化，期待與德國聯(lián)手采取行動，加強對歐盟外來投資的監(jiān)管。中短期內(nèi)歐盟機構(gòu)極有可能針對中國在歐投資，包括在中東歐地區(qū)的投資出臺一系列限制條款。目前歐盟成員國中已有近一半設(shè)立了針對外國直接投資的審查機制。

然而，與美國外國投資委員會對外國投資具有否決權(quán)不同，歐盟各成員國對于外國投資的審查具有最終決定權(quán)，歐盟倡議仍需各成員國共同決議。目前，歐盟各國對于投資審查機制的態(tài)度分歧較大，要想在短期內(nèi)達(dá)成共識具有一定難度。總體而言，歐盟大國如德國、法國和意大利持贊成立場;以希臘為代表的受歐債危機嚴(yán)重沖擊的國家以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需外援的中東歐國家則反對加強審查。匈牙利總理歐爾班直言，在歐盟資源捉襟見肘的情況下，中東歐國家需要中國的技術(shù)和投資以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。此外，德國內(nèi)部對于這種加強貿(mào)易保護(hù)的行為也有不同聲音。德國聯(lián)盟黨議會黨團(tuán)副主席米夏埃爾·?？怂拐J(rèn)為新規(guī)定無疑是“封閉市場的信號”。德國高盛集團(tuán)分析師亞歷山大·邁爾表示，政府此舉會提高中小企業(yè)獲得風(fēng)險投資的難度。

投資審查背后的歐盟疑慮

歐盟對于中國投資展現(xiàn)出期待與焦慮并存的矛盾心理，既希望把握中國投資，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造機遇;同時也擔(dān)憂中國企業(yè)獲取對于歐洲企業(yè)的控制權(quán)——不僅掌控關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和安全領(lǐng)域的敏感信息，還在市場對等開放、歐盟投資與貿(mào)易規(guī)則以及社會與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面對歐形成壓力。歐盟加強中國對歐投資審查，主要出于以下三方面的考慮：

首先，產(chǎn)業(yè)政策利益之爭。近年來，中國對機械制造以及與工業(yè)4.0相關(guān)的德國高科技企業(yè)并購引起了德方高度警惕。德國帶頭要求歐盟設(shè)立外國投資審查機制。這是因為當(dāng)前世界大國對于研發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新以及國際并購的競爭已經(jīng)愈演愈烈，目的是在數(shù)字化時代掌握先機。過去三年內(nèi)，德國、英國和意大利被非歐盟國家收購企業(yè)的價格總額均超過它們的海外并購的總額，德國的差額最為巨大。歐盟大國希望維護(hù)其傳統(tǒng)的工業(yè)領(lǐng)先地位和工業(yè)4.0領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)成果。目前，德國聯(lián)邦政府組閣未定，但各政黨均打出發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的大旗，德國與歐洲政界均將此視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機遇。因此，德國《對外經(jīng)濟(jì)條例》第九次修正案可以說是針對著中國大規(guī)模投資來的：原有條例只是限制外國資本對德國軍工、信息安全企業(yè)的收購，新規(guī)則將限制擴大到“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域，如為電網(wǎng)、供水系統(tǒng)提供軟件服務(wù)的企業(yè)，為銀行、電信網(wǎng)絡(luò)、機場提供軟件的廠商，以及掌握相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)云服務(wù)的企業(yè)等。

其次，規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)之爭。最近五年以來，中國與中東歐國家合作成果頗豐。在2017年11月舉行的第六次中國—中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人布達(dá)佩斯會晤中，國務(wù)院總理李克強宣布中國將對該地區(qū)投資30億歐元，引起西方媒體的廣泛關(guān)注。歐洲大國和歐盟機構(gòu)對此的疑慮主要存在于以下三個方面：第一，認(rèn)為中國“一帶一路”倡議與“16+1”合作機制不僅輸出技術(shù)、產(chǎn)能與資本，同時還向中東歐輸出中國模式的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，構(gòu)建歐盟以外的另一套機制，削弱歐盟對于其“新成員國”的約束力;第二，中國可能通過在中東歐的投資為中國企業(yè)進(jìn)入歐洲共同市場打開渠道，為在歐盟大國展開企業(yè)并購提供便利;第三，中東歐國家對于中國的“依賴”可能會由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴展至政治領(lǐng)域，比如在“人權(quán)”與南海問題上希臘、匈牙利兩國曾與歐盟機構(gòu)立場相異，歐盟機構(gòu)內(nèi)出現(xiàn)了“中國投資分裂歐洲”的言論。德國政界甚至拋出“一個歐盟的原則”，并將其與“一個中國原則”相比較。

歐盟層面對中國對歐投資的疑慮更是基于歐洲商界對于中國進(jìn)一步向歐洲企業(yè)開放市場的訴求之上的。歐洲商界不斷要求中國放開限制投資的行業(yè)，建立獨資而非合資企業(yè)。中長期內(nèi)，歐盟與中國將在“標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則”以及與之相關(guān)的“市場開放”等問題上進(jìn)行激烈博弈。

再次，歐盟疑慮與美國影響。全球經(jīng)濟(jì)增長乏力的背景下，美歐發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易保護(hù)趨勢加強，自由貿(mào)易價值觀在歐美國家內(nèi)部遭遇挑戰(zhàn)，美國與歐洲大國收緊對外來投資的監(jiān)管。美國常以“國家安全”為由，告誡歐洲大國謹(jǐn)慎對待中國在歐投資。二戰(zhàn)后至今，跨大西洋聯(lián)盟形成了成熟的政治、經(jīng)濟(jì)與文化交流機制，雖然特朗普上臺后美歐領(lǐng)導(dǎo)人由于價值觀分歧而爭吵不斷，但跨大西洋伙伴政商交流仍然密切。特別是在對華政策上，美歐傾向于形成協(xié)調(diào)性意見。2017年8月，美國總統(tǒng)特朗普簽署備忘錄，授權(quán)美國貿(mào)易代表審查所謂的“中國不公平貿(mào)易行為”。9月，歐盟委員會主席容克提出的歐盟投資審查機制倡議便是參照美國先例所為。

歐盟加強投資審查的行為是其對于中國經(jīng)濟(jì)力量崛起的“不平衡與驚訝”的心理反應(yīng)，這扎根于美歐長期處于國際規(guī)則制定者與世界秩序主導(dǎo)者地位的歷史。然而，中歐之間龐大的貿(mào)易投資總額帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機遇將助力雙方可持續(xù)發(fā)展并為全球治理帶來物質(zhì)保障。十九大報告明確了中國“推動構(gòu)建人類命運共同體”的外交理念，表明中國在國際社會將致力于化解矛盾、加強多元合作以及推動共同治理。中歐在“互聯(lián)互通”機制平臺上加強對話、解決貿(mào)易爭端并且在不同規(guī)制中尋求妥協(xié)與共識遠(yuǎn)比貿(mào)易保護(hù)更可促進(jìn)雙方社會福祉。

（本文受社科基金青年項目：《歐洲“選舉年”后美歐關(guān)系走向及對我影響研究》資助，項目編號17CGJ018）

（作者為2017～2018德國總理獎學(xué)金學(xué)者，中國社會科學(xué)院歐洲所中德合作研究中心副秘書長、助理研究員）