美緬關(guān)系：從反常熱絡(luò)向常態(tài)回歸

姚穎

毫無(wú)疑問(wèn)，2017年的中緬關(guān)系比以往更加熱絡(luò)，而相比之下美緬關(guān)系似乎變得有些“冷淡”。

2017年11月15日，緬甸國(guó)務(wù)資政杜昂山素季會(huì)見來(lái)訪的美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森。

實(shí)際上，2017年正好是美緬建交70周年，但在媒體上似乎討論得不多。1947年9月18日，在緬甸還沒有正式獲得獨(dú)立之前，美國(guó)就與緬甸建立了大使級(jí)別的外交關(guān)系。在過(guò)去70年間，兩國(guó)關(guān)系經(jīng)歷了不少起伏，外交關(guān)系也曾一度從大使級(jí)降至代辦級(jí)別。在奧巴馬政府“重返亞太”戰(zhàn)略的背景下，兩國(guó)開始積極接觸，重新建立起大使級(jí)別的外交關(guān)系。但后來(lái)，美緬兩國(guó)國(guó)內(nèi)政治變動(dòng)（2015年民盟在緬甸大選中獲勝、2016年特朗普當(dāng)選總統(tǒng)），對(duì)雙邊關(guān)系產(chǎn)生了一定影響，尤其是特朗普上臺(tái)后更加關(guān)注美國(guó)內(nèi)事務(wù)，對(duì)東南亞地區(qū)的興趣不太大。單就2017年而言，美緬關(guān)系可以說(shuō)是四平八穩(wěn)。美國(guó)在緬甸的首要目標(biāo)是敦促緬甸鞏固民主、進(jìn)一步民主化，不過(guò)在涉及兩國(guó)核心利益問(wèn)題上（比如朝核問(wèn)題和“羅興亞人”問(wèn)題），雙方高層保持著密切溝通、相互配合，可見美國(guó)深知在緬甸人權(quán)問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)政治之間孰輕孰重。

緬甸對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略意義有限

2017年11月，特朗普在亞洲之行中首次公開提及“印太”概念。不少分析人士稱，特朗普的目的是拉攏印度、攜手澳大利亞和日本共同遏制中國(guó)，以確保一個(gè)“自由、開放、繁榮和包容的印太地區(qū)”。目前特朗普所謂的“印太戰(zhàn)略”尚無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容，暫時(shí)難以做出較有意義的評(píng)估。雖然美國(guó)在亞太的存在很可能不如從前，但有一點(diǎn)是肯定的，那就是特朗普政府與奧巴馬政府的亞太戰(zhàn)略有一脈相承之處，即平衡中國(guó)在亞太的影響力，維持美國(guó)的影響力。

誠(chéng)然，美國(guó)將其在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略重點(diǎn)調(diào)整到了東北亞，部分東南亞國(guó)家也逐步意識(shí)到，未來(lái)很可能難以依賴美國(guó)的“安全保障”，因此不得不對(duì)中美實(shí)施等距離外交。然而，緬甸與這些國(guó)家不一樣。緬甸一直奉行獨(dú)立自主、不結(jié)盟的外交政策，并沒有依賴美國(guó)的“安全保障”，因此即便美國(guó)收縮在東南亞地區(qū)的安全布局，并不會(huì)在實(shí)質(zhì)上影響美緬關(guān)系的根基。但不可否認(rèn)的是，緬甸有不少精英的確希望美國(guó)能作為平衡中國(guó)的力量保持在緬甸的存在。

自?shī)W巴馬政府以來(lái)，美國(guó)確實(shí)給予了緬甸異乎尋常的重視。這從美緬關(guān)系歷史來(lái)看是一種反常，但從美國(guó)平衡中國(guó)在緬影響力以及遏制中國(guó)崛起的最終目標(biāo)來(lái)看，倒也在“情理之中”。不過(guò)，美國(guó)對(duì)緬甸的“重視”只是與奧巴馬之前的美國(guó)政府相較而言，如果將其與美國(guó)和其他亞太國(guó)家關(guān)系進(jìn)行對(duì)比，美緬關(guān)系在美國(guó)外交和戰(zhàn)略中的優(yōu)先級(jí)別其實(shí)很有限。最典型的例子就是，2017年12月美國(guó)發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》稱，在東南亞國(guó)家中，菲律賓和泰國(guó)仍然是美國(guó)重要的盟友與市場(chǎng)，越南、印度尼西亞、馬來(lái)西亞和新加坡正在逐漸成為美國(guó)的安全和經(jīng)濟(jì)伙伴，但報(bào)告中并沒有提及緬甸。此外，美國(guó)對(duì)緬甸的貿(mào)易和投資也很有限。2017年6月緬甸官方公布的數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)在緬投資額約為20多億美元，其中直接從美國(guó)進(jìn)入的投資額僅有400萬(wàn)美元左右，其他均為通過(guò)新加坡進(jìn)行投資?？傮w而言，緬甸對(duì)于美國(guó)的戰(zhàn)略意義是有限的，遠(yuǎn)不如其對(duì)于中國(guó)的意義。目前來(lái)看，特朗普和杜昂山素季主政下的美緬關(guān)系熱度在下降，正向常態(tài)回歸。

從熱絡(luò)回歸常態(tài)

實(shí)際上，特朗普政府對(duì)緬政策正在變得更加成熟務(wù)實(shí)，在緬甸人權(quán)問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)政治之間更加傾向于后者。首先，2017年8月25日，若開邦發(fā)生部分“羅興亞人”暴力襲警事件后，美國(guó)駐緬使館很快就在官網(wǎng)上發(fā)布了聲明，譴責(zé)該起暴力襲擊事件，并公開指出希望緬甸安全當(dāng)局能夠尊重法治、停止暴力、恢復(fù)當(dāng)?shù)仄矫竦纳?jì)。美國(guó)的官方立場(chǎng)是希望緬甸政府遵循聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)安南領(lǐng)銜的若開事務(wù)顧問(wèn)委員會(huì)發(fā)布的若開事務(wù)報(bào)告。該報(bào)告就有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“羅興亞人”入籍問(wèn)題、自由往來(lái)、政治領(lǐng)域和參與民間組織、發(fā)揚(yáng)文化、所有民間組織的安全、緬甸與孟加拉國(guó)的交流等提出了建議。其次，2017年11月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森訪問(wèn)緬甸斡旋“羅興亞人”問(wèn)題。在此訪中，蒂勒森明確表示，美國(guó)將繼續(xù)在緬甸民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程、民族和解、打擊暴恐等事務(wù)上向緬方提供援助與支持，并期待緬甸早日實(shí)現(xiàn)和平。與訪問(wèn)前緬甸媒體預(yù)期的指責(zé)和批評(píng)不同，蒂勒森沒有在公開場(chǎng)合使用“羅興亞人”一詞，其與杜昂山素季的新聞發(fā)布會(huì)也受到了緬甸媒體的贊賞，認(rèn)為其做出了“平衡且有建設(shè)意義”的發(fā)言。

除了與民選政府保持緊密聯(lián)系之外，美國(guó)始終與同樣處在緬甸權(quán)力中心的軍方保持互動(dòng)。訪緬期間，蒂勒森與緬甸國(guó)防軍總司令敏昂萊會(huì)晤，討論了調(diào)查若開邦真實(shí)情況、難民重新安置、美緬兩軍合作打擊恐怖主義和毒品犯罪等事宜。此外，2017年9月，緬甸國(guó)防軍副總司令梭溫在韓國(guó)首爾參加韓美陸軍共同主辦的太平洋地區(qū)陸軍參謀長(zhǎng)會(huì)議期間，與美國(guó)太平洋司令部陸軍司令羅伯特·布朗進(jìn)行了會(huì)談，商討在相關(guān)問(wèn)題上的合作。美國(guó)駐緬大使斯科特·馬歇爾與敏昂萊在過(guò)去一年也多次就“羅興亞人”問(wèn)題進(jìn)行會(huì)晤。如果與英國(guó)的態(tài)度進(jìn)行對(duì)比，更能看出美國(guó)處理與緬甸軍方關(guān)系的謹(jǐn)慎。比如，2017年9月英國(guó)宣布終止培訓(xùn)緬甸軍官，讓緬甸國(guó)防軍十分難堪，不得不召回所有在英軍官。2017年10月針對(duì)緬甸的安理會(huì)議案也是由英法兩國(guó)提議起草的。而2017年11月美國(guó)盡管在聯(lián)大就緬甸人權(quán)狀況決議草案投了贊成票，但并沒有就此事在高層外交上對(duì)緬甸步步緊逼。美國(guó)仍然繼續(xù)通過(guò)擴(kuò)展的國(guó)際軍事與教育訓(xùn)練，在和平建設(shè)、人道主義援助和救災(zāi)上增強(qiáng)緬甸軍隊(duì)的能力。

2017年10月24日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布聲明稱，鑒于緬甸若開邦發(fā)生的一系列“侵犯人權(quán)”行為，美國(guó)政府宣布對(duì)涉及若開問(wèn)題的緬甸軍方官員進(jìn)行制裁，并將撤銷對(duì)緬甸的軍事援助。聲明還表示，美方還在考慮是否繼續(xù)對(duì)緬甸進(jìn)行經(jīng)濟(jì)等多方面的制裁。12月20日，特朗普簽署行政令公布一批“全球馬格尼茨基”制裁名單（2015年美國(guó)參議院通過(guò)《全球馬格尼茨基人權(quán)問(wèn)責(zé)法》，授權(quán)美國(guó)政府對(duì)“世界各國(guó)違反人權(quán)者”進(jìn)行制裁），緬甸原西部軍區(qū)司令貌貌梭位列其中，但暫不考慮制裁敏昂萊。盡管如此，從某種程度上看，美國(guó)對(duì)緬軍方的制裁象征意義大于實(shí)質(zhì)意義，一方面是出于地緣政治的考慮，另一方面美國(guó)內(nèi)關(guān)于制裁的效力一直存在爭(zhēng)議，制裁的最終力度如何還要看美國(guó)內(nèi)不同政治勢(shì)力的角力。

美國(guó)在緬甸人權(quán)問(wèn)題上更加務(wù)實(shí)的處理方式，也換來(lái)了緬甸在朝核問(wèn)題上對(duì)其的實(shí)質(zhì)配合與支持。緬甸與朝鮮的關(guān)系一直為美國(guó)詬病。2017年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)院朝鮮事務(wù)特使約瑟夫·云訪問(wèn)緬甸，目的就是向緬甸施壓，要緬甸斷絕與朝鮮的軍事關(guān)系。緬甸官方也首次按照安理會(huì)決議要求針對(duì)朝鮮采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)，宣布驅(qū)逐被列在制裁名單上的朝鮮在緬官員。

總體而言，美國(guó)與緬甸民選政府、軍方、議會(huì)以及民間機(jī)構(gòu)等各層次都保持著緊密互動(dòng)，多軌外交特點(diǎn)明顯，雙方在彼此的核心問(wèn)題上也能形成默契。因此，美緬關(guān)系并沒有變得冷淡，而是從奧巴馬時(shí)期的反常熱絡(luò)向常態(tài)回歸。

（作者為清華大學(xué)發(fā)展中國(guó)家研究項(xiàng)目博士生）