中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

鄒春萌

2017年11月19日，中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅在緬甸首都內(nèi)比都與緬甸國(guó)務(wù)資政兼外交部長(zhǎng)杜昂山素季共同會(huì)見記者時(shí)，提出建設(shè)從昆明經(jīng)緬甸曼德勒再分別延伸至仰光、緬甸西部蘭里島北端城鎮(zhèn)皎漂的“人字型”中緬經(jīng)濟(jì)走廊，打造三端支撐、三足鼎立的大合作格局。該倡議立即得到杜昂山素季的贊賞，認(rèn)為其與緬甸國(guó)家發(fā)展規(guī)劃有很多契合之處，希望盡早與中方對(duì)接。中緬經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)是推進(jìn)緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和平事業(yè)的重要突破口，也是真正落實(shí)中緬共建“一帶一路”政治共識(shí)和構(gòu)建中緬命運(yùn)共同體的關(guān)鍵舉措。

歷史機(jī)遇

第一，中緬關(guān)系出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)。自2017年8月下旬緬甸若開邦爆發(fā)“羅興亞人”危機(jī)以來(lái)，西方國(guó)家紛紛譴責(zé)緬甸軍隊(duì)和政府。與西方國(guó)家不同的是，中方在“羅興亞人”問題上給予了緬甸極大的支持與幫助，堅(jiān)持反對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)討論緬甸若開邦問題，否決了英國(guó)關(guān)于緬甸問題的決議草案，公開表示對(duì)緬甸政府的支持，還建設(shè)性地提出解決“羅興亞人”危機(jī)的三階段方案（第一階段是實(shí)現(xiàn)?；穑謴?fù)穩(wěn)定秩序，使民眾得享安寧，不再流離;第二階段是各方及國(guó)際社會(huì)共同鼓勵(lì)緬孟雙方保持和加強(qiáng)溝通，通過(guò)平等友好協(xié)商盡快找到解決問題的可行途徑;第三階段是直面問題根源，探討治本之策）。這些舉措為中方贏得了緬甸政府和民眾的極大好感，中緬關(guān)系出現(xiàn)了自2011年9月密松電站被擱置以來(lái)的重大轉(zhuǎn)變。近期緬甸國(guó)防軍總司令敏昂萊和國(guó)務(wù)資政杜昂山素季先后訪華，主動(dòng)尋求中方支持與幫助，中緬政治互信和雙邊關(guān)系顯著加強(qiáng)。

第二，緬甸民眾對(duì)中國(guó)投資的看法和態(tài)度逐步扭轉(zhuǎn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，中國(guó)一如既往地給予緬甸無(wú)私援助和大力支持，得到了緬甸政府和民眾的廣泛贊譽(yù)，緬甸對(duì)中國(guó)的支持輿論明顯增多，緬甸媒體涉華負(fù)面報(bào)道大幅減少。

第三，西方國(guó)家和機(jī)構(gòu)令緬甸民眾感到失望，在緬形象下跌。“羅興亞人”危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，緬甸政府和杜昂山素季受到國(guó)際社會(huì)的嚴(yán)厲批評(píng)和廣泛指責(zé)，美國(guó)宣布撤銷對(duì)緬甸的軍事援助，并對(duì)緬軍官員實(shí)施制裁，未來(lái)極有可能恢復(fù)經(jīng)濟(jì)制裁。杜昂山素季本人的國(guó)際影響力和國(guó)際形象也急劇下降，英國(guó)牛津市政府委員會(huì)剝奪了其“榮譽(yù)市民”稱號(hào)。緬甸與西方國(guó)家關(guān)系似乎回到了軍人執(zhí)政時(shí)期。加之在緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，西方國(guó)家“口惠而實(shí)不至”，令緬甸政府和民眾倍感失望，同時(shí)以往抹黑中國(guó)形象的西方機(jī)構(gòu)和非政府組織開始受到緬甸民眾的質(zhì)疑。

主要挑戰(zhàn)

首先，緬甸民主轉(zhuǎn)型帶來(lái)不確定性。緬甸民主化進(jìn)程給民眾帶來(lái)久違的民主體驗(yàn)的同時(shí)，也產(chǎn)生了社會(huì)治安惡化、群體性事件多發(fā)等副產(chǎn)品，緬甸社會(huì)的穩(wěn)定性出現(xiàn)波動(dòng)，民粹主義開始盛行，當(dāng)?shù)孛癖娫絹?lái)越多地通過(guò)游行示威、罷工怠工等方式表達(dá)訴求。這種所謂民意已經(jīng)影響了緬甸政府對(duì)外資項(xiàng)目的政策和立場(chǎng)，并對(duì)外來(lái)投資造成巨大的損失。中緬密松電站項(xiàng)目被擱置、萊比塘銅礦項(xiàng)目幾經(jīng)波折就是民意裹挾的結(jié)果，在給中方帶來(lái)巨額損失的同時(shí)，也使緬甸的國(guó)家信譽(yù)受到質(zhì)疑，極大地挫傷了各國(guó)對(duì)緬投資的熱情。未來(lái)，民盟政府的政策和立場(chǎng)仍有可能為民意所左右，對(duì)中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)造成沖擊。

2014年7月12日，緬甸人通過(guò)中緬邊境口岸進(jìn)入中國(guó)瑞麗。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展使瑞麗日漸成為邊境上的一顆璀璨明珠，吸引了很多緬甸人前來(lái)淘金。

其次，“羅興亞人”問題和“民地武”問題帶來(lái)威脅。緬甸若開邦的“羅興亞人”問題一直影響該區(qū)域的局勢(shì)。盡管中緬經(jīng)濟(jì)走廊并不經(jīng)過(guò)“羅興亞人”聚居區(qū)，但其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)皎漂距離“羅興亞人”聚居區(qū)較近，且一些“羅興亞人”組織已實(shí)現(xiàn)暴恐化，與中東恐怖組織關(guān)系密切，未來(lái)不能排除其破壞中國(guó)在緬投資的可能性。同時(shí)，在中緬經(jīng)濟(jì)走廊必經(jīng)的緬北地區(qū)，“民地武”問題懸而未決，一直是緬甸政府的心頭之患，也是影響中緬關(guān)系的重大問題。民盟政府上臺(tái)后積極推動(dòng)與“民地武”的談判，但截至目前民族和解尚未取得突破性進(jìn)展，前景仍不明朗。這些因素將對(duì)中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的威脅。

第三，緬甸有關(guān)部門準(zhǔn)備不足，民眾態(tài)度不清。盡管中緬高層對(duì)經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)已有一定的共識(shí)，但緬甸相關(guān)部門對(duì)此明顯準(zhǔn)備不足，既沒有相應(yīng)的規(guī)劃可供參考，也尚不清楚如何在走廊沿線布局，如何使緬甸落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管理水平、技術(shù)水平及人力資源水平與經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的需求相對(duì)接。同時(shí)，緬甸民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的態(tài)度和看法目前也不明晰，今后中緬經(jīng)濟(jì)走廊的推進(jìn)能否得到緬甸的民意支持還不確定。

第四，域外勢(shì)力的介入與干擾。美國(guó)、日本、印度等域外大國(guó)是與緬甸關(guān)系比較密切的國(guó)家，這些國(guó)家不希望也不愿意看到中緬鐵路、中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)順利推進(jìn)，勢(shì)必會(huì)通過(guò)各種手段加大對(duì)緬甸的戰(zhàn)略投入和市場(chǎng)滲透，千方百計(jì)拉攏緬甸。緬甸民選政府執(zhí)政的這幾年，這些國(guó)家的媒體和非政府組織就經(jīng)常抹黑中國(guó)在緬企業(yè)，并資助緬甸媒體、非政府組織和人士詆毀、抗議中企，以打擊中國(guó)在緬甸的投資項(xiàng)目，遏制中國(guó)在該區(qū)域的影響力。

應(yīng)對(duì)之策

為了穩(wěn)妥推進(jìn)中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，筆者有以下幾點(diǎn)建議。

第一，加強(qiáng)戰(zhàn)略性對(duì)接磋商，深入透徹全面地了解緬方需求，找準(zhǔn)雙方最緊要、最急迫的契合點(diǎn)，制定共同的、雙方認(rèn)可的、互利雙贏的建設(shè)規(guī)劃，本著將中緬經(jīng)濟(jì)走廊作為“一帶一路”建設(shè)的樣板與典范，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求地加以推進(jìn)實(shí)施，打造共商共建共享的經(jīng)濟(jì)走廊。

第二，結(jié)合緬甸國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展需求，在匹配緬甸經(jīng)濟(jì)承載能力的基礎(chǔ)上，以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，優(yōu)先打造交通走廊，并依托走廊沿線的昆明、曼德勒、皎漂、仰光、密支那等重要節(jié)點(diǎn)城市，構(gòu)筑中緬共同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，為交通走廊向經(jīng)濟(jì)走廊轉(zhuǎn)變提供有力支撐。

第三，以民生項(xiàng)目為先導(dǎo)，注重民眾的獲得感。從雙方達(dá)成共識(shí)的項(xiàng)目入手，突出項(xiàng)目的惠民性、開放性和包容性，不要忽視小而實(shí)的民生項(xiàng)目，要以切實(shí)提升緬甸民眾的獲得感和增加其對(duì)我國(guó)在緬投資項(xiàng)目的認(rèn)可度為前提，為中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)營(yíng)造良好的輿論環(huán)境，奠定穩(wěn)固的民意基礎(chǔ)。

第四，結(jié)合以往中國(guó)在緬重大項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，要突出重點(diǎn)，有步驟、有順序地穩(wěn)妥推進(jìn)走廊建設(shè)，避免求之過(guò)急、操之過(guò)急。同時(shí)，不要過(guò)多宣傳經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)及其對(duì)我國(guó)的戰(zhàn)略意義，以免引發(fā)域內(nèi)外大國(guó)的不利反應(yīng);密切關(guān)注緬甸政局的變化、民意的反轉(zhuǎn)以及中緬關(guān)系中的變數(shù)，盡量將合作風(fēng)險(xiǎn)降至最小。

（作者為云南大學(xué)周邊外交研究中心研究員。本文得到云南省社科基地項(xiàng)目“中國(guó)對(duì)緬投資可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策研究”<項(xiàng)目編號(hào)：JD2015ZD17>的資助）