改革開放以來我國老年人體育政策研究

范成文 劉晴

摘 要：依據(jù)我國老年人體育政策年出臺數(shù)量的變化和走勢，結(jié)合不同時期體育政策制定主體、政策內(nèi)容和社會支持主體的特點，將我國老年人體育政策發(fā)展歷程分為政策肇始、政策探索、政策發(fā)展和政策深化4個階段。我國老年人體育政策演進的主要特征表現(xiàn)為制定主體范圍不斷擴大、政策的內(nèi)容更加具體和社會支持主體日益多元化3個方面，但還存在著政策制定各主體聯(lián)動性不夠、政策制定過程中社會參與不足、政策內(nèi)容缺乏銜接性、政策內(nèi)容可操作性不強及政策難以調(diào)動各社會支持主體的積極性等問題。研究建議從加強跨部門多領(lǐng)域協(xié)作，擴大社會參與老年人體育政策制定的渠道；細(xì)化政策內(nèi)容，提高政策質(zhì)量和可操作性；創(chuàng)新政策激勵機制，鼓勵各社會支持主體積極參與老年人體育事業(yè)；政策制定要未雨綢繆，面向未來。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；體育政策；老年人

中圖分類號：G80-05 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-7116（2018）02-0027-07

A study of Chinese elderly sports policy since the reform and opening

FAN Cheng-wen1，2，LIU Qing2

（1.School of Physical Education，Hunan Normal University，Changsha 410012，China；

2.School of Physical Education，Hunan University of Technology，Zhuzhou 412008，China）

Abstract： According to the changing and trend of the numbers of Chinese elderly sports policies issued each year， coupled with the characteristics of Chinese elderly sports policy establishment subjects， policy contents and social support subjects in different periods， the authors divided the course of development of Chinese elderly sports policies into such 4 stages as policy initiation， policy exploration， policy development and policy deepening. The main characteristics of evaluation of Chinese elderly sports policies are embodied in such 3 aspects as constant expansion of the scope of establishment subjects， more specific policy contents， and ever increasingly diversified social support subjects， however， there are still such problems as insufficient linking between various policy establishment subjects， inadequate social participation in the process of policy establishment， lack of connection between policy contents， not high enough operability of policy contents， the policies having difficulty to arouse the enthusiasm of various social support subjects， and such. The authors put forward the following proposals： strengthen trans-department multi-area cooperation， expand the channels for social participation and elderly sports policy establishment； refine policy contents， enhance policy quality and operability； innovate on policy stimulation mechanism， encourage various social support subjects to actively participate in elderly sports undertaking； policy establishment should face the future and plan ahead； and such.

Key words： sports management；sports policy；the elderly

當(dāng)前，我國人口老齡化形勢非常嚴(yán)峻。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2016年底我國60周歲及以上人口2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%；65周歲及以上人口1.5億，占總?cè)丝诘?0.8%[1]。預(yù)計到2020年，我國老年人口將達(dá)到2.43億。在我國老齡化快速發(fā)展進程中，少子無子家庭劇增，空巢、失能、高齡、貧困等多種現(xiàn)象疊加，各種老齡問題短期內(nèi)同步呈現(xiàn)，給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)[2]。體育作為積極應(yīng)對人口老齡化的便捷、經(jīng)濟、有效方式及老年人保持健康、延緩衰老的理想途徑，得到了政府的高度認(rèn)可并出臺了一系列相關(guān)政策來保障老年人的體育權(quán)益。所謂老年人體育政策，是指政府為了保障老年人體育權(quán)益而制定的與老年人體育發(fā)展息息相關(guān)的法律法規(guī)和計劃措施，也是黨和國家在一定歷史時期內(nèi)為保證老年人體育按著既定路線發(fā)展而制定的行為準(zhǔn)則，規(guī)定與指導(dǎo)著老年人體育發(fā)展的方向。本研究的老年人體育政策，既包括政府相關(guān)部門專門針對老年人制定的體育政策，也包括其他相關(guān)政策中關(guān)系到老年人體育的政策。通過梳理1978年改革開放以來我國相關(guān)部門出臺的老年人體育政策文本，總結(jié)老年人體育政策的發(fā)展歷程和演化特點，剖析老年人體育政策存在的問題，并預(yù)測未來老年人體育政策的發(fā)展方向，旨在為相關(guān)部門制定和完善老年人體育政策提供參考。

1 我國老年人體育政策的發(fā)展歷程

據(jù)不完全統(tǒng)計，1978—2017年間，相關(guān)部門共出臺與老年人相關(guān)的體育政策102個。其中，1983年老齡委印發(fā)的《關(guān)于老齡工作情況與今后活動計劃要點》是我國第一個明確提出支持老年人體育活動開展的政策文本。此后，我國老年人體育政策數(shù)量在1999年以后有明顯增長，并呈現(xiàn)出階段性波動式增長特征，在2015、2016年分別達(dá)到階段性高峰。依據(jù)我國老年人體育政策年出臺數(shù)量的變化和走勢，結(jié)合我國老年人體育政策不同時期的制定主體、政策內(nèi)容和社會支持主體的特點，本研究將我國老年人體育政策發(fā)展的歷程分為政策肇始、政策探索、政策發(fā)展和政策深化4個階段。

1.1 肇始階段（1978—1993年）

1）政策概況。

改革開放后我國體育工作開始撥亂反正，各項工作逐步走向正軌，政府對老年人體育問題的關(guān)注也始于這一時期。1982年成立了全國老齡工作委員會，1983年成立了老年人體育協(xié)會并逐步向省、市、縣、鄉(xiāng)各級地方政府推廣普及，但這一階段國家各部委出臺的政策中很少有專門針對老年人體育的論述。體育職能部門也多是把老年人體育融入社會體育中，如國家體委1978年《關(guān)于加強城市體育工作的意見》、1979年《關(guān)于加強群眾體育工作的意見》、1990年《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》等。老齡部門意識到體育在促進老年人身心健康方面的積極作用，明確要求公園要為老年人開設(shè)文體活動場所。1983年老齡委印發(fā)了《關(guān)于老齡工作情況與今后活動計劃要點》，提出在公園等公共場所開設(shè)老年人閱覽室、游藝室以及各種文體活動場所，為老年人進行文體活動創(chuàng)造方便條件，這是我國第一個明確提出支持老年人體育活動開展的政策文本。隨后1985年衛(wèi)生部出臺《關(guān)于加強我國老年醫(yī)療衛(wèi)生工作的意見》，提出有條件的醫(yī)院可積極開展老年病康復(fù)醫(yī)療，采取理療、體療、功能訓(xùn)練等綜合措施，促進老年人的病后康復(fù)，提高療效，充分肯定了體育參與對老年人身心健康的積極作用。 2）政策特點。

這一時期老年人體育政策的主要特點：從政策制定主體看，與老年人體育直接相關(guān)的政策只有2個，分別由衛(wèi)生部、老齡委制定，而國家體委作為發(fā)展老年人體育的主要職能部門尚未出臺政策。從政策內(nèi)容看，老年人體育參與沒有受到重視，各部門對老年人體育活動的理念還比較模糊。從老年人體育的社會支持主體看，老年人體育活動的開展都是由國家統(tǒng)一組織管理，政府是這一階段老年人體育社會支持體系中的唯一主體。

1.2 探索階段（1994—1998年）

1）政策概況。

20世紀(jì)90年代末，我國人口年齡結(jié)構(gòu)逐漸向老齡型過渡，國家對老齡問題的關(guān)注度不斷上升，同時開始意識到體育在應(yīng)對人口老齡化方面的積極作用。全國人大常委會、國家體委、民政部等部門先后出臺15個與老年人體育有關(guān)的政策。這些政策包括全國人大常委會通過的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）和《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》），國家體委頒布的《關(guān)于公共體育場館向群眾開放通知》《全民健身計劃綱要》《關(guān)于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)的意見》等10個文件，民政部頒布的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》和《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，國家計委等10部門頒布的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》。這些政策的出臺保障了老年人體育參與的權(quán)利，推動了老年人體育的發(fā)展。其中1995年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)全民健身計劃綱要的通知》中提出，要重視老年人的體質(zhì)與健康問題，積極支持他們參加體育健身活動；1995年全國人大常委會通過的《體育法》，首次從法律層面明確提出全社會應(yīng)當(dāng)關(guān)心支持老年人參加體育活動。1994年，國家計委、民政部和勞動部等10部門聯(lián)合出臺《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994-2000年）》指出要組織廣大老年人參加各種形式的體育鍛煉、健身活動以減少疾病，增強體質(zhì)，延緩衰老。1996年全國人大常委會通過的《老年人權(quán)益保障法》提出，國家和社會應(yīng)該采取措施，開展適合老年人的群眾性文化、體育、娛樂活動，豐富老年人的精神文化生活。

2）政策特點。

這一時期老年人體育政策的主要特點：從政策制定主體看，國家體委（1998年改組成國家體育總局）逐漸意識到老年人體育的重要性，并迅速成為老年人體育政策制定的主要部門，這一階段出臺的15個文件中有10個是由國家體委制定，占總數(shù)的66.7%。全國人大常委會和國務(wù)院作為最高立法機關(guān)和行政機關(guān)開始逐漸發(fā)揮作用，出臺法律法規(guī)保障老年人體育參與的權(quán)益。從政策內(nèi)容看，雖然各個文件中關(guān)于老年人體育的內(nèi)容相對較少，但老年人體育已經(jīng)開始受到重視，其中《全民健身計劃綱要》《老年人權(quán)益保障法》和《體育法》3個影響至今的法律法規(guī)都首次專門提到老年人體育，為老年人體育參與權(quán)益提供了政策保障；從老年人體育社會支持主體看，《老年人權(quán)益保障法》首次提出了政府和社會共同采取措施，開展老年人體育活動，“社會”這一老年人體育支持主體開始出現(xiàn)在政府的政策視野中。

1.3 發(fā)展階段（1999—2010年）

1）政策概況。

隨著全面進入老齡化社會，這一階段決策者們開始意識到老齡化社會給中國經(jīng)濟社會帶來的危機和挑戰(zhàn)，試圖通過體育來增進老年人的健康水平，以減輕社會負(fù)擔(dān)。2001年北京申奧成功極大地激發(fā)了全國人民的健身熱情，老年人體育迎來了一個新的發(fā)展階段，此階段共出臺36個與老年人體育有關(guān)的政策。國務(wù)院出臺《關(guān)于加強老齡工作的決定》《關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》等10個文件，體育總局出臺《關(guān)于加強老年人體育工作的通知》《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》等12個文件，老齡委出臺《關(guān)于加強老年人優(yōu)待工作的意見》《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》等4個文件，民政部出臺《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”實施方案》2個文件，文化部出臺《關(guān)于加強老年文化工作的意見》，衛(wèi)生部出臺《關(guān)于加強老年衛(wèi)生工作的通知》，建設(shè)部出臺《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》，民政部等14部門聯(lián)合出臺《關(guān)于加強社區(qū)殘疾人工作的意見》，體育總局等9部門聯(lián)合出臺《國民體質(zhì)監(jiān)測工作規(guī)定》，體育總局等3部委聯(lián)合出臺《關(guān)于開展2005年國民體質(zhì)監(jiān)測工作的通知》，發(fā)改委、民政部2部門聯(lián)合出臺《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》，老齡委等10部委聯(lián)合出臺《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》。在這些政策中，1999年國家體育總局印發(fā)的《關(guān)于加強老年人體育工作的通知》中指出，要發(fā)揮體育在豐富老年人生活和促進社會穩(wěn)定等方面的作用。2000年國家體育總局頒布的《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》中提出，要關(guān)注老年人、殘疾人體育，新建體育場館要照顧老年人、殘疾人的特點，體育組織要為老年人、殘疾人參加體育活動進行科學(xué)指導(dǎo)。同年，體育總局頒布了《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》，這是我國制定的第一部關(guān)于老年人體育發(fā)展的專門規(guī)劃，高度肯定了體育參與在應(yīng)對人口老齡化中的積極作用。2001年體育總局、教育部等9部門聯(lián)合下發(fā)了《國民體質(zhì)監(jiān)測工作規(guī)定》，要求在全國體質(zhì)測試中新增60～69歲老年體質(zhì)測試組。2008年老齡委聯(lián)合發(fā)改委、教育部等10部委下發(fā)《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，提出社區(qū)要大力推動專業(yè)化的老年醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護理、文體娛樂等服務(wù)項目的開展。

2）政策特點。

這一時期老年人體育政策的主要特點：從政策制定主體看，在出臺的36個相關(guān)政策文件中國務(wù)院6個、體育總局11個、老齡委4個、民政部2個、多部門聯(lián)合制定4個。體育總局成為這一時期老年人體育政策制定的主要部門，老齡委作為國家應(yīng)對人口老齡化問題的協(xié)調(diào)部門也在推動老年人體育的發(fā)展，并且開始形成跨部門聯(lián)合制定政策的趨勢。從政策內(nèi)容看，出臺了《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》這一專門針對老年人體育的發(fā)展規(guī)劃，提出到2015年老年人體育發(fā)展目標(biāo)，并對老年人體育的管理體制、活動經(jīng)費、體育設(shè)施、專業(yè)人才培養(yǎng)等方面做出了規(guī)劃。同時，2001年出臺的《國民體質(zhì)監(jiān)測工作規(guī)定》也首次在國民體質(zhì)監(jiān)測中成立了老年組。從老年人體育社會支持主體看，2006年國家體育總局下發(fā)的《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》提出，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體、個人資助老年人體育健身活動，引導(dǎo)老年人進行自我健康投資和體育健身消費。

1.4 深化階段（2011年至今）

1）政策概況。

這一階段老年人體育在各部門頒布的政策中受到了足夠重視，共出臺49個與老年人體育有關(guān)的政策，包括國務(wù)院出臺的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《全民健身計劃（2011—2015年）》等18個文件，體育總局出臺的《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《體育總局關(guān)于加強和改進群眾體育工作的意見》等5個文件，老齡委出臺的《關(guān)于進一步加強老年文化建設(shè)的意見》《關(guān)于推進老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》等2個文件，民政部出臺的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》《軍隊離休退休干部服務(wù)管理機構(gòu)工作指引》等3個文件，衛(wèi)計委出臺的《關(guān)于印發(fā)老年健康核心信息的通知》，國土資源部出臺的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》，民政部、發(fā)改委、老齡委等部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快推進健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》《關(guān)于進一步加強老年文化建設(shè)的意見》等19個文件。其中2011年國務(wù)院下發(fā)的《全民健身計劃（2011—2015年）》中提出，要重視發(fā)展老年人體育，建立健全老年人體育協(xié)會等；要廣泛開展經(jīng)常性老年人體育健身活動，要不斷創(chuàng)新適合老年人特點的體育健身項目和方法；公共體育設(shè)施對老年人參加體育活動應(yīng)提供便利和優(yōu)惠；鼓勵老年人教育機構(gòu)開設(shè)體育課程；老年人活動中心設(shè)置適合老年人體育活動的設(shè)施等。同時，在各部門的文件中開始對老年人體育活動開展所需的場地設(shè)施、健身指導(dǎo)、體育組織做出要求，如2015年國家體育總局出臺的《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》，2016年國家體育總局印發(fā)的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2016年國務(wù)院頒布的《全民健身計劃（2016—2020年）》等。此外，這一階段出臺的文件中對老年人體育開展中的經(jīng)費來源等相關(guān)配套政策也開始有所提及，如2015年民政部和國家開發(fā)銀行下發(fā)《關(guān)于開發(fā)性金融支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》，2014年衛(wèi)計委下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)老年健康核心信息的通知》等，對老年人的運動強度、時間、項目作出了規(guī)劃。

2）政策特點。

這一時期老年人體育政策的主要特點：從政策制定主體看，國務(wù)院出臺的文件增多，意味著政策制定主體等級的提高。同時政策制定的部門也開始增多，國務(wù)院直屬部門中有24個部委制定或參與制定了與老年人體育相關(guān)政策，其中19個政策文件是由多部門聯(lián)合制定的，占這一階段老年人體育政策總數(shù)的40%，如《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》就由國家體育總局等14部委聯(lián)合制定。從政策內(nèi)容看，各部委文件中關(guān)于老年人體育的篇幅明顯增多，內(nèi)容更加細(xì)化，經(jīng)費投入、場地設(shè)施供給、健身指導(dǎo)、活動開展等都在政策中有所體現(xiàn)。從老年人體育的社會支持主體看，提出鼓勵社會組織、社會資本和個人等主體積極參與老年人體育，正式支持主體和非正式主體均在政策中有所體現(xiàn)。

2 我國老年人體育政策演進的主要特征

2.1 老年人體育政策制定的主體范圍不斷擴大

從老年人體育政策制定的主體看，20世紀(jì)80年代的制定主體主要以老齡委和衛(wèi)生部為主，如《關(guān)于老齡工作情況與今后活動計劃要點》和《關(guān)于加強我國老年醫(yī)療衛(wèi)生工作的意見》。到20世紀(jì)90年代，全國人大常委會和國家體委（國家體育總局）開始出臺政策關(guān)注老年人體育活動的開展，如全國人大常委會出臺《老年人權(quán)益保障法》和《體育法》，國家體育總局制定的《關(guān)于加強老年人體育工作的通知》和《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》。進入21世紀(jì)，許多部門意識到老年人體育的重要性，紛紛出臺政策法規(guī)予以保障，如2000年國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強老齡工作的決定》、2005年衛(wèi)生部印發(fā)的《全國健康教育與健康促進工作規(guī)劃綱要》、2006年老齡委出臺的《關(guān)于加強基層老齡工作的意見》、2007年住建部出臺《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》、2014年國土資源部出臺《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》等。2010年后多部門聯(lián)合制定老年人體育政策成為常態(tài)，如2013年老齡辦、科技廳等24部門聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》，2014年住建部、國土資源部等4部門聯(lián)合出臺《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》，2015年國家體育總局、發(fā)展改革委等12部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》。這些政策文件的出臺，表明我國老年人體育政策制定主體不斷增多，制定主體的級別不斷提高并且跨部門、多領(lǐng)域制定老年人體育政策成為常態(tài)。

2.2 老年人體育政策的內(nèi)容更加具體

從老年人體育政策的內(nèi)容看，從場地設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費投入管理、專業(yè)人才培養(yǎng)、體育組織建設(shè)等方面不斷完善老年人體育活動開展所需的基礎(chǔ)條件。1995年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)全民健身計劃綱要的通知》中提出，各級政府要重視老年人的體質(zhì)與健康問題，鼓勵他們進行體育鍛煉活動；1995年全國人大常委會通過的《體育法》中明確提到，社會各界都應(yīng)當(dāng)關(guān)心、支持老年人參與體育活動。但以上政策只提到要支持老年人參與體育活動，對老年人體育參與中經(jīng)費的來源、場地設(shè)施等方面都沒有做出具體規(guī)定。2015年出臺的《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》對老年人體育組織網(wǎng)絡(luò)、老年人體育建設(shè)設(shè)施、體育建設(shè)活動、經(jīng)費投入、健身指導(dǎo)等方面都作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。2016年《全民健身計劃（2016—2020年）》更是提出各級政府要統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)公益性老年體育健身設(shè)施，不斷完善社區(qū)老年體育設(shè)施與養(yǎng)老服務(wù)的銜接。同時，老年人體育政策內(nèi)容的來源依據(jù)更加科學(xué)，全國老齡委、民政部和財政部3部門分別在2002、2006、2010、2014年先后4次進行中國城鄉(xiāng)老年人口狀況抽樣調(diào)查以及追蹤調(diào)查，為政府決策部門掌握老年人口的狀況提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也為各部門科學(xué)制定老年人體育政策提供了依據(jù)。

2.3 老年人體育社會支持主體日益多元化

改革開放初期，我國老年人體育的問題并未引起政府和社會各界的充分重視，在政策法規(guī)方面也基本上是將老年人體育政策融入到群眾體育政策當(dāng)中，老年人體育活動的開展都是由國家統(tǒng)一組織管理，政府也成為了老年人體育社會支持體系中的唯一主體。如1982年國務(wù)院下發(fā)的《中共中央關(guān)于進一步發(fā)展體育運動的通知》指出，各級政府必須逐步增加體育事業(yè)經(jīng)費和基建投資，使體育運動不斷向新的廣度和高度發(fā)展。政府包攬著包括老年人體育運動在內(nèi)的一切體育活動，是唯一的支持主體。1999年我國正式進入老齡化社會，人口老齡化所帶來的問題日益凸顯。1999年《關(guān)于加強老年人體育工作的通知》正式提出，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體等以各種形式對老年人體育工作給予經(jīng)費支持，但這一文件只是將社會支持老年人體育僅僅局限在經(jīng)費支持上。隨著企事業(yè)單位改革，我國社會保障制度由“國家-單位保障制”邁向“國家-社會保障制”，國家、單位不再對老年人體育實行大包大攬，社會力量開始進入老年人體育政策的視野[3]。2016年國務(wù)院下發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，提出要鼓勵社會力量參與老年人健身活動場地、健身器材的建設(shè)。同年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》也提出，支持和鼓勵各類社會力量通過獨資、合資、合作等形式舉辦或參與老年體育教育。從管理機構(gòu)看，我國先后成立了中國老年體協(xié)、中國老年學(xué)會、老齡科學(xué)研究中心、全國老齡工作委員會、中國老年學(xué)和老年醫(yī)學(xué)學(xué)會運動健康科學(xué)分會等老年人體育相關(guān)直接機構(gòu)，為我國老年人體育政策的科學(xué)制定提供參考。

3 我國老年人體育政策存在的問題

3.1 政策制定主體的聯(lián)動性不夠

我國政府各部門是老年人體育政策的制定主體。由于我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，造成各政府部門之間存在一定程度的壁壘，缺乏相互合作的機制與及時溝通的平臺，使得我國體育部門與其他相關(guān)部門共同制定老年體育政策存在很大難度[4]。雖然21世紀(jì)以來跨部門、多領(lǐng)域制定老年人體育政策逐漸成為常態(tài)，但仍存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，如《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中提出要引導(dǎo)社會力量支持老年人健身活動，但國家體育總局卻不在政策制定主體之內(nèi)。此外，跨部門、多領(lǐng)域聯(lián)合制定的政策中沒有具體劃分各部門的職責(zé)，也沒有定期對各部門的工作進行總結(jié)與反思，這就導(dǎo)致各部門在實施政策時未能形成實質(zhì)性的部門聯(lián)動，難以形成合力。

3.2 政策制定過程中社會參與不足

我國的政策制定首先是由中央政府相關(guān)部門完成，再由下級政府部門在此基礎(chǔ)之上結(jié)合地方特色進行充實、完善并出臺相關(guān)實施意見，制定主體比較單一。改革開放后，隨著政治經(jīng)濟體制改革和社會民主化進程的加快，各利益集團通過各種途徑進入政策決策中心表達(dá)自己的利益，使得政策制定過程采用整合和協(xié)調(diào)的辦法，專家的主體地位逐漸有所體現(xiàn)，但公眾參與大眾體育政策的渠道少，其主體地位仍然缺失[5]。老年人體育政策制定過程中社會參與不足必然導(dǎo)致老年群體對老年人體育的真實需求難以通過政策的制定得到反映，從而造成體育公共服務(wù)供給與老年人需求之間的脫節(jié)。此外，由于政策制定中社會各主體參與度不高，容易對政策后期的執(zhí)行產(chǎn)生負(fù)面效果，這也在一定程度上影響了政策的貫徹與實施[6]。

3.3 政策內(nèi)容缺乏銜接性

我國老年社會福利政策法規(guī)體系的一個明顯缺陷，體現(xiàn)在老年福利政策法規(guī)體系建設(shè)缺少配套和銜接[7]。從現(xiàn)實層面來看，我國老年人體育政策內(nèi)容缺乏銜接性。如1996年出臺的《老年人權(quán)益保障法》中提出國家和社會應(yīng)該采取措施，開展適合老年人的群眾性文化、體育、娛樂活動，豐富老年人的精神文化生活。但同年出臺的《中國成年人體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》卻只適用于全國18～60周歲的男性與18～55周歲的女性。直到2001年國家體育總局聯(lián)合其他9個部委共同發(fā)布的《國民體質(zhì)監(jiān)測工作規(guī)定》才有了正式的老年組。2000年出臺的《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》對2005、2015年的老年人體育的發(fā)展目標(biāo)做出了規(guī)劃，但截至2017年也沒有后續(xù)的老年人體育規(guī)劃出臺。

3.4 政策內(nèi)容可操作性不強

我國老年人體育政策較為宏觀、原則，往往提出方向性要求、倡導(dǎo)性規(guī)定，多使用“鼓勵”“應(yīng)積極”“應(yīng)支持”“應(yīng)加強”“切實保障”等號召式的規(guī)定，導(dǎo)致老年人體育政策可操作性不強，政策的實施效果難以量化。如在《老年人權(quán)益保障法》中，雖然以法律形式規(guī)定了老年人具有體育參與的權(quán)利，但僅是提出“建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、疾病護理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點，就近為老年人提供服務(wù)”等，并沒有對老年人體育的具體內(nèi)容和實施方式作出細(xì)致安排?！扼w育法》中提出：“全社會應(yīng)當(dāng)關(guān)心和支持老年人、殘疾人參加體育活動。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施為老年人、殘疾人參加體育活動提供方便”，但沒有對全社會如何關(guān)心、如何支持老年人體育活動做出具體安排。《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》中規(guī)定“鼓勵街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用體育專業(yè)人才從事老年人體育健身服務(wù)工作”“要積極為老年人開展體育賽事活動提供服務(wù)保障”等，但沒有具體的強制性規(guī)定及相關(guān)經(jīng)費投入、場地供給、健身指導(dǎo)、活動開展乃至傷害保險等方面的配套執(zhí)行規(guī)定。

3.5 政策尚難調(diào)動各社會支持主體的積極性

老年人體育政策的目標(biāo)之一，在于廣泛調(diào)動全社會的力量來共同推進我國老年人體育發(fā)展。一方面，調(diào)動社會支持主體參與老年人體育的積極性是轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段；另一方面，使社會支持主體能夠更好地把握老年人的體育需求，服務(wù)于老年人體育發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家之所以對老年人體育的社會捐贈非常多，除了與其經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)外相關(guān)的優(yōu)惠政策也起到了重要作用。如美國政府規(guī)定，每年個人稅款中的5%可以用于文化藝術(shù)捐款來抵稅[8]。我國雖然也出臺了一些激勵性政策，但老年人體育仍以政府支持為主，其原因在于政策的引導(dǎo)和激勵措施的力度不夠，導(dǎo)致企業(yè)參與的積極性不足。

4 發(fā)展與完善我國老年人體育政策的建議

4.1 加強跨部門多領(lǐng)域協(xié)同，拓寬社會參與老年人體育政策制定的渠道

老年人體育發(fā)展的一些關(guān)鍵要素，如場地設(shè)施、組織、活動、指導(dǎo)、信息及經(jīng)費保障等，往往需要不同領(lǐng)域、多個部門的協(xié)同來完成。因此，制定老年人體育的相關(guān)政策需要多部門跨領(lǐng)域的合作[9]。在美國，跨部門、跨領(lǐng)域是老年人體育政策制定主要方式，以《國家計劃：促進 50 歲以上成年人身體活動》為例，就是由健康、公共政策、市場營銷、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)組織等相關(guān)的46個部門共同推進的，其中對各部門應(yīng)該如何參與給出了具體而詳盡的策略指導(dǎo)，旨在提高不同部門的參與意識和參與能力[10]。所以，有必要加強我國各級各類老年人體育政策制定主體的協(xié)調(diào)合作，實行跨部門、多領(lǐng)域聯(lián)合制定老年人體育政策。公共文化服務(wù)政策應(yīng)是政府、企業(yè)、社會組織等多元主體共同協(xié)商制定的結(jié)果[11]。政府在政策制定過程應(yīng)采用整合和協(xié)調(diào)的辦法，讓各利益集團通過各種途徑進入政策決策中心表達(dá)自己的利益，推動建立以政府為主導(dǎo)，社會資本、社會組織、老年群體及民眾積極參與的老年人體育政策制定的多元協(xié)商機制，努力拓寬社會參與老年人體育政策制定的渠道。

4.2 細(xì)化政策內(nèi)容，提高政策質(zhì)量和可操作性

現(xiàn)代化、科學(xué)化的公共政策系統(tǒng)是由信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構(gòu)成的大系統(tǒng)，只有這些子系統(tǒng)密切配合、協(xié)同一致才能促使政策大系統(tǒng)得以順利運行[12]。首先，聯(lián)合多部門制定《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》，以5年為一個時間段對規(guī)劃綱要各項政策和措施進行細(xì)化，明確不同階段所要實施的重大工程、重大項目和重大政策，明確各個政策主體的責(zé)任權(quán)限。其次，要完善政策配套措施。老年人體育發(fā)展包括場地設(shè)施、組織、活動、指導(dǎo)、信息及經(jīng)費保障等關(guān)鍵要素，僅有宏觀的“鼓勵”“要求”還不夠，必須要針對老年人的身心特點出臺單獨的政策配套措施。配套措施要分類指導(dǎo)，增強政策的針對性和可操作性[6]。最后，要完善政策評估體系，細(xì)化評估內(nèi)容。以期通過評估、糾偏來更好地實現(xiàn)老年人體育政策預(yù)設(shè)的價值目標(biāo)。在評估指標(biāo)體系的設(shè)計方面，可以借鑒國際研究領(lǐng)域內(nèi)公認(rèn)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果3個層面的政府績效考核模式[13]，同時引入第三方機構(gòu)、老年人、高?？蒲兴榷喾皆u價主體。

4.3 創(chuàng)新政策激勵機制，鼓勵各社會支持主體積極參與老年人體育事業(yè)

創(chuàng)新時代的到來，不僅在微觀層面帶來企業(yè)創(chuàng)新行為和運行方式的深刻變革，而且在宏觀層面對國家的政策制定和制度供給提出了新的要求。政府應(yīng)超越傳統(tǒng)思維，注重以民眾需求為導(dǎo)向制定老年人體育政策，加強老年人體育服務(wù)政策與老年人體育服務(wù)需求的匹配度與契合度。同時，增加老年人體育公共服務(wù)供給主體，政府通過制定購買老年人體育公共服務(wù)政策，建立允許企業(yè)與社會組織參與老年人體育公共服務(wù)的供給機制，從而有針對性地面向老年人群體提供不同種類的服務(wù)。此外，政府應(yīng)制定并落實社會支持主體參與老年人體育工作的優(yōu)惠政策，通過創(chuàng)新政策激勵機制來引導(dǎo)老年人體育資源的合理配置。如放寬老年人體育服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過減免稅收、水電費用、土地租金等方式對積極參與老年人體育工作的企業(yè)進行補償。

4.4 政策制定要未雨綢繆，面向未來

1996—2010年期間55～64歲的美國人從事創(chuàng)業(yè)活動的比例每年均高于20～34歲的人群[14]。我國人口老齡化帶來的勞動力人口短缺和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重的問題，將會導(dǎo)致長者就業(yè)政策和延長退休年齡舉措的出臺，屆時許多老年人將繼續(xù)留在工作崗位或?qū)⒅匦聟⒓庸ぷ?。最近，?lián)合國世界衛(wèi)生組織對年齡的劃分標(biāo)準(zhǔn)作出了新的規(guī)定：44歲以下為青年，45～59歲為中年，60～74歲為年輕的老年人，75～89歲為老年人，90歲以上為長壽老年人[15]。這一年齡段劃分，顛覆了傳統(tǒng)的青年（35歲及以下）、中年（36～59歲）和老年人（60或65歲及以上）的界限，而真正意義的老年人為75～89歲年齡段的人，將人類的衰老期推遲了10年，體現(xiàn)了面向老齡時代的前瞻性，這將會對人們的心理健康和抗衰老意志產(chǎn)生積極影響。所以老年人體育政策的制定應(yīng)未雨綢繆，面向未來。

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