效率與公平從鐘擺效應(yīng)看西方公共行政學(xué)的價(jià)值取向變遷

摘要：1887年，威爾遜《行政學(xué)之研究》的發(fā)表標(biāo)志著行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科而誕生，在行政學(xué)誕生的這一百多年以來(lái)，隨著社會(huì)背景的不斷變遷，公共行政學(xué)大體經(jīng)歷了四次大的范式轉(zhuǎn)變，分別是：傳統(tǒng)公共行政范式，新公共行政范式，新公共管理范式以及新公共服務(wù)范式。盡管隨著范式的轉(zhuǎn)變，公共行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容不斷豐富，研究范圍不斷擴(kuò)大，但是這些轉(zhuǎn)變始終圍繞著效率與公平這兩個(gè)基本的價(jià)值取向。這一價(jià)值鐘擺一直在公共行政理論叢林中搖擺不定，似乎效率與公平如魚和熊掌，不可兼得。若是偏向效率則偏離公平；反之，若是偏離效率則偏向公平。

關(guān)鍵詞：效率 公平 鐘擺定律 價(jià)值取向

一、傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論

政治與行政二分，官僚科層制與泰羅的科學(xué)管理理論構(gòu)成了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的三大理論基礎(chǔ)。政治與行政二分最早出現(xiàn)在威爾遜的《行政學(xué)研究》中，這一理論主要源自于對(duì)自由放任主義的反對(duì)，是基于當(dāng)時(shí)政治勾結(jié)，議會(huì)腐敗，政府低效率以及政黨分肥的社會(huì)現(xiàn)狀而提出的。在威爾遜所處的時(shí)代，資本主義的發(fā)展由自由放任時(shí)期進(jìn)入壟斷時(shí)期，社會(huì)公共事務(wù)日益增多，這就要求行政必須與政治相分離。正如古德諾在《政治與行政》中所言：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能，這兩種功能分別是：政治和行政”。泰羅的科學(xué)管理理論的核心是提高生產(chǎn)效率，為此必須為生產(chǎn)配備第一流的工人，使工人掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，使用標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)器，材料和設(shè)備，并使作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化。泰羅制將科學(xué)引進(jìn)了管理領(lǐng)域并創(chuàng)立了一套科學(xué)高效的管理方法來(lái)代替過(guò)去單靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行管理的舊辦法。盡管科學(xué)管理理論最開先是針對(duì)企業(yè)管理而提出的，但是它同時(shí)也為政府的行政管理改革提供了線索和方法，對(duì)提高政府效率做出了很大的貢獻(xiàn)。韋伯的官僚科層制理論不僅為德國(guó)的資本主義發(fā)展掃清了障礙，同時(shí)也揭示了行政組織中許多重要特征和管理原則。韋伯將行政管理與效率問(wèn)題緊密結(jié)合認(rèn)為行政管理就是要最大限度的追求效率。正如韋伯自己所言：“在官僚組織里，檔案的準(zhǔn)確、快速、一致和可取性，保密的持續(xù)和可能性，合作的協(xié)同性和嚴(yán)格性，以及人力、物力的最小代價(jià)等，無(wú)不通過(guò)嚴(yán)格官僚化，尤其是單一組織的行政機(jī)構(gòu)來(lái)達(dá)到”。

由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)公共行政理論是以效率為核心價(jià)值取向的。這種效率至上的理論有效的解決了當(dāng)時(shí)政黨分肥制造成的政府低效腐敗，壟斷資本主義的發(fā)展所帶來(lái)的繁多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)等的社會(huì)問(wèn)題。可以說(shuō)，傳統(tǒng)公共行政理論是順應(yīng)時(shí)代潮流而產(chǎn)生的，因此同時(shí)也受到時(shí)代的限制，隨著社會(huì)的發(fā)展，其弊端也不斷暴露：它忽略了對(duì)公平的追求以及對(duì)民主價(jià)值的關(guān)注；不管是官僚制還是泰羅制，都將行政人員和工人看成是會(huì)說(shuō)話的機(jī)器，只能按照上級(jí)的指令行事；行政和政治本就是緊密結(jié)合的，因此行政與政治的絕對(duì)分離也是不符合現(xiàn)實(shí)生活的。這些弊端直接導(dǎo)致了傳統(tǒng)行政學(xué)的范式危機(jī)，正是在這種背景下，促進(jìn)了新公共行政學(xué)范式的產(chǎn)生。

二、新公共行政理論

20世紀(jì)70年代，以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學(xué)”應(yīng)運(yùn)而生。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖回答政府如何在既定資源水平下提供更多服務(wù)的問(wèn)題（即效率問(wèn)題），而新公共行政則增加了這樣一個(gè)問(wèn)題：這種服務(wù)是否增加了社會(huì)公平？這說(shuō)明新公共服務(wù)是將公平作為核心價(jià)值取向的。因此，新公共行政理論對(duì)傳統(tǒng)公共行政的效率至上的觀點(diǎn)進(jìn)行了批判，它認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率固然值得重視，但它并不是公共行政的核心價(jià)值觀，公共行政的核心價(jià)值觀應(yīng)該是促進(jìn)社會(huì)公平。但是，新公共行政學(xué)并不是完全否定對(duì)效率的追求，它更強(qiáng)調(diào)事公平和效率之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，并認(rèn)為公平的實(shí)現(xiàn)能夠更有效的促進(jìn)效率的提高，效率的提高也可以促進(jìn)社會(huì)正義和公平的實(shí)現(xiàn)，這相較于傳統(tǒng)公共行政學(xué)單一關(guān)注效率有了很大的進(jìn)步。

新公共行政基于社會(huì)公平的核心價(jià)值觀所提出的分權(quán)、增加民眾參與、減少層級(jí)節(jié)制等的主張?jiān)谛姓?shí)踐中得到了一定程度的運(yùn)用，然而這種社會(huì)公平概念的提出僅僅是一種口號(hào)缺乏實(shí)踐性，同時(shí)也因?yàn)槠淙狈碚撋系倪B續(xù)性，“新公共行政學(xué)缺乏概念上的連貫性，沒(méi)有明確限定的法理基礎(chǔ)，沒(méi)能生根立足，容易被反對(duì)者當(dāng)作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬。”

三、新公共管理理論

新公共管理理論是時(shí)代轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。官僚制的組織形式之所以在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里被采用，除了高效之外，最根本的原因在于它適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)的需要。在傳統(tǒng)公共行政學(xué)所處的社會(huì)時(shí)期里，整個(gè)社會(huì)處于一種金字塔結(jié)構(gòu)下，位于金字塔頂端的人掌握著更多的社會(huì)資源，更能獲得信息、作出正確決策。而從20世紀(jì)70年代開始，隨著全球化，網(wǎng)絡(luò)化，市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)，社會(huì)環(huán)境變得瞬息萬(wàn)變，教育水平的提高使得普通人也可以像他們的領(lǐng)導(dǎo)一樣獲取知識(shí)和信息，普通民眾對(duì)政治的參與度越來(lái)越高同時(shí)也要求更多的權(quán)利和權(quán)益，這一切都要求政府提高自身的靈活性與適應(yīng)性以應(yīng)對(duì)多變的社會(huì)環(huán)境。在這種環(huán)境下，傳統(tǒng)的官僚體制就會(huì)顯得格格不入了。因此，基于對(duì)以官僚制與科學(xué)管理原理為理論基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判，西方各主要發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在二十世紀(jì)七十年代末掀起了政府改革的浪潮，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生，公共行政學(xué)范式再次發(fā)生轉(zhuǎn)變。

新公共管理理論來(lái)源于公共選擇理論，它以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提，認(rèn)為行政人員總是存在著超支，超編的傾向，他們并不像人們從前認(rèn)為的那樣總是代表著社會(huì)公共利益，相反，他們總是在追求選票最大化與行政權(quán)力的最大化，期望通過(guò)對(duì)權(quán)力的掌控來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益。因此，新公共管理理論試圖將企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的成功辦法移植到政府中去，使政府能像私人企業(yè)那樣，合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高生產(chǎn)效率。

新公共管理以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效能為價(jià)值導(dǎo)向，效率是新公共管理的核心價(jià)值取向。但是，值得注意的是，這里的效率與傳統(tǒng)公共行政學(xué)中的效率有著很大的不同。傳統(tǒng)公共行政學(xué)的效率主要是指組織效率，也就是通過(guò)建立嚴(yán)格的科層體制，采用科學(xué)的的管理方法來(lái)提高組織內(nèi)部的效率，以高效的解決行政組織內(nèi)部繁雜的事務(wù)。新公共管理理論更加關(guān)注結(jié)果效率，即更加關(guān)注投入與產(chǎn)出，同時(shí)也不忽視組織效率，認(rèn)為兩者不可偏廢，缺一不可。傳統(tǒng)公共行政學(xué)只關(guān)注組織效率，導(dǎo)致了行政組織無(wú)法關(guān)注到結(jié)果是否與社會(huì)需要相吻合，這也在一定程度上決定了傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論無(wú)法與多變的社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。

四、新公共服務(wù)理論

雖然新公共管理在政府再造上取得了很多成就，但任何理論總是存在這樣活著那樣的缺陷。基于對(duì)新公共管理的理論的總結(jié)和反思，以登哈特為代表的新公共服務(wù)理論產(chǎn)生了。新公共管理者主要針對(duì)以下幾個(gè)方面進(jìn)行了批判：第一，是新公共管理的理論基礎(chǔ)，主要是公共選擇理論，公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)為前提，認(rèn)為行政人員和普通人沒(méi)有區(qū)別，都追求自身利益最大化，但是人從來(lái)都不是單純意義上的經(jīng)濟(jì)人，同時(shí)也是社會(huì)人，也有友誼歸屬感等社會(huì)需求，把人作為“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)將使人失去了自我生存的內(nèi)在根基，使人淪為失去精神的逐利者，將人的本質(zhì)異化了。第二，政府與企業(yè)本就有著本質(zhì)的區(qū)別，以顧客為導(dǎo)向的原則也難免存在偏頗。新公共管理理論混淆了政府與企業(yè)之間的界限。企業(yè)與政府是兩種截然不同的組織，企業(yè)的目的是追求自身利益最大化，它所面對(duì)的“顧客”是特定的，它只需要考慮部分人的利益。而政府要考慮的是公共利益，它所面對(duì)的“顧客”是非常復(fù)雜多樣的，在各個(gè)方面都差異很大?；煜补芾砗退饺斯芾?，忽視公共部門必須承擔(dān)的公共責(zé)任，必將造成侵蝕公共利益等不良后果。

因此，基于對(duì)新公共管理理論的反思與總結(jié)，以登哈特代表的新公共服務(wù)理論產(chǎn)生了。登哈特的新公共服務(wù)理論主要有七項(xiàng)核心主張：第一，服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；第二，追求公共利益；第三，重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神；第四，思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；第五，承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單；第六，服務(wù)，而不是掌舵；第七，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。[4]新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府的首要職責(zé)和目標(biāo)是追求公共利益，是要幫助公民表達(dá)并滿足他們的共同利益，而不是試圖通過(guò)掌舵來(lái)把控社會(huì)的發(fā)展方向。

由此可見(jiàn)，新公共服務(wù)理論的核心價(jià)值取向則主要是追求公共利益，政府應(yīng)奉行服務(wù)理念，明確自己的作用不是控制或激勵(lì)，而是服務(wù)，民主的觀念與對(duì)公民權(quán)和公共利益的崇尚，不僅應(yīng)貫穿于公共行政的運(yùn)作中，而且應(yīng)在行政組織內(nèi)部牢固加以確立。

參考文獻(xiàn)：

[1]古德諾.政治與行政[M].華夏出版社，1900.

[2]馬克斯·韋伯.論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律[M].中國(guó)大百科全書出版社，1998.

[3]布萊克·維爾.政治學(xué)百科全書[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

[4]羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

（作者簡(jiǎn)介：李婉鑫，本科，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)。）