德清：集體土地入市試驗兩年

李在磊

2018年1月10日，趙建龍驅車來到浙江德清縣莫干山鎮(zhèn)潭村督辦工程進度，他在這里投資上千萬興建了一個度假村——一棟高三層，墻體覆蓋著竹筒裝飾的半復古式樓宇。早在五年前，他就決定轉型開拓度假村業(yè)務，可如果不是兩年前的試點，他很難順利拿到這塊土地。

2015年2月，全國人大常委會授權國務院在全國33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施土地管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。其中，德清成為首批15個集體經營性建設用地入市試點。

政策的紅線

趙建龍今年49歲，是德清本地人，他說話分條縷析，不時進出一串政策詞匯、經濟術語。這是沉浮商海多年形成的話語習慣。趙建龍在德清縣城開了七八年賓館，伴隨著長三角產業(yè)轉移以及消費升級加劇，來自上海、杭州等大城市的旅客絡繹不絕，生意蒸蒸日上。

莫干山景區(qū)的名氣與日俱增，趙建龍打算在此擴大經營規(guī)模，嘗試開一家度假村。莫干山鎮(zhèn)仙潭村的這塊地原本是一座舊廠房，地理位置合適，于是他把整個車間租下來，打算推倒重建。孰料手續(xù)批不下來。這處廠房原為集體所有制性質的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，改制后企業(yè)歸為個人經營，但是下面的土地仍為集體建設用地。

德清國土資源局相關負責人表示，因為沒有土地使用權，只可以在原有建筑物基礎上翻新，沒辦法重新建設，更不能將工業(yè)用途變更為商用。

沒有使用權，把它買下來不就行了？趙建龍決定追加投資，直接從集體手中購得這塊地的使用權，但是彼時“集體性質土地的使用權不能夠出讓、轉讓或者抵押”。

浙江大學公共管理學院教授吳宇哲研究土地制度多年，他解釋，集體土地只能在集體范圍內有條件流轉，要想流向土地市場，只有通過征收的方式，變更為國有土地，再行交易?！凹w土地與國有土地‘同地不同權”。趙建龍看中的土地，正是被這一政策紅線牢牢卡住咽喉。

政策變了

幾年時間過去了，就在趙建龍認為前期投入的一百多萬元可能打水漂的節(jié)骨眼上，事情出現一線生機。2013年10月，中共十八屆三中全會決定推進“農地入市”改革。2015年2月，德清成為首批15個集體經營性建設用地入市試點。

可是，經過此前一番折騰，集體用地在趙建龍心里留下了“陰影”。朋友們都建議他應該一步到位，直接搞到一塊國有性質的土地。不過，這樣的地并不好找?！耙礇]指標，要么太貴了?！壁w建龍感慨。事實上，整個浙江省經濟發(fā)展都囿于地少。2006年至2020年，浙江全省各行業(yè)建設用地需求量與可供量之間缺口為217萬畝。德清縣位于長三角腹地，入選了全國百強縣，民營經濟發(fā)達，土地供應緊張程度不遑多讓。

在銀行的背書下，趙建龍以協議出讓價307余萬元的代價，拿到這塊6.06畝大小的農村集體建設經營性用地，成了農村集體建設經營性用地入市第一人。幾天之后，以此地塊做抵押，向中國農業(yè)銀行德清縣支行申請到150萬元貸款。該銀行是當地國土部門拉來助陣的金融機構，他們放出了第一筆農村集體建設經營性用地抵押貸款。

在德清，像趙建龍一樣，經營發(fā)展受制于土地的企業(yè)俯拾皆是。

村民成為最為直接的受益者

德清全縣存量農村集體建設經營性用地總共有1881宗、10691畝。這些地塊來源五花八門，有的是上世紀八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后遺存的老舊廠房，也有廢棄的礦山。

以德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村為例，為了治理生態(tài)環(huán)境，2009年關停了所有礦山，留下了四千余畝廢棄礦坑。同時，作為德清產業(yè)經濟的一個縮影，以東衡村為龍頭的洛舍鎮(zhèn)，是聞名遐邇的鋼琴制造聚集區(qū)，一個鎮(zhèn)的鋼琴產量可以占到全國的1/8。

東衡村將廢棄礦山其中的680畝地平整規(guī)劃，開發(fā)建成創(chuàng)意產業(yè)園，作為集體經營性建設用地入市。

東衡村黨支部書記章順龍解釋，在開發(fā)產業(yè)園區(qū)之前，村中有一家完成改制的酒廠，由私人承包經營，每年向村集體交納十余萬元的租金。集體經營性建設用地可以入市之后，村集體給酒廠老板兩個選擇，繼續(xù)以承租的形式使用這塊土地，租金維持不變，也可以購買，一次性支付地款購買這塊地的使用權。

租用與購買哪個更劃算，多年與農地打交道的趙建龍有自己的盤算方法。他分析說，如若采用租用的經營策略，財務成本低，包袱小，資金回報率高，但是長期租賃容易滋生糾紛，契約風險高；如果一次性買斷使用權，前期投入大，但是回報更為持久穩(wěn)定。

東衡酒廠老板，最后也是選擇一次性購買的方式拿下了酒廠地塊?！罢f好了租金今年一千塊，明年漲到三千五千，要收回怎么辦？地不是我的，一分錢不敢投啊?！本茝S經理說。

這也是大部分企業(yè)主的選擇。產業(yè)園還未竣工，已經有14家鋼琴企業(yè)入駐。

同一塊土地，現在直接入市轉讓的地款卻是以往走政府征收途徑價格的五六倍，拿走地款的村民成為最為直接的受益者。“農民收益最直接，所以他們非常支持?！壁w建龍稱。

原則上講，農村集體建設經營性用地入市收益歸集體所有。德清制定了《德清縣農村集體經營性建設用地入市收益分配管理規(guī)定（試行）》，村級集體經營性建設用地入市收益，農戶通過股權增厚的形式享受分紅。

此前，東衡村曾對全村資產進行全面盤點，核算出每名村民擁有六百余元的股本，如今，算上農地入市后帶來的收益，每名村民的股本增加至1.6萬余元。

農地難以影響土地市場

通常地方政府的兩大財政來源，分別是以企業(yè)稅收為主的一般公共預算收入，與土地出讓金為主的政府性基金收入。囿于用途、年限等諸多因素的影響，工業(yè)用地價格要遠遠低于住宅用地地價。浙江大學公共管理學院教授吳宇哲認為，工業(yè)用地與住宅用地比例指數，可以反映出地方政府對土地財政的依靠程度。

莫干山鎮(zhèn)仙潭村的度假村項目，是全國第宗農村集體經營性建設用地入市交易

吳宇哲曾對長三角一些市縣做過考察，他表示，上海、杭州工商業(yè)發(fā)達，工業(yè)用地出讓面積可以占到土地出讓面積的50%左右，是住宅用地的兩倍；浙江省百強縣慈溪的工業(yè)用地占比更達到68%，而住宅用地只有區(qū)區(qū)8%。同為百強縣，德清的情況與之比較接近。這一數據，在很大程度上反映出一個地方是更仰仗產業(yè)發(fā)展，還是更倚賴土地財政。

德清縣政府工作報告顯示，2016年全縣財政總收入727860萬元，其中地方一般公共預算收入420333萬元，增長8.6%，占到財政收入的近60%。該項收入增速迅猛，2011年到2016年，地方一般公共預算收入從23.4億元增加到42億元，年均增長12.4%。2015年，德清工業(yè)經濟跨入“千億強縣”行列。

農村集體建設用地入市愿望強烈的地區(qū)，有著強勁的產業(yè)發(fā)展需求。吳宇哲說，從全國范圍來看，農村集體建設用地中真正屬于經營性建設用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例微乎其微，僅占約10%。所以對地方政府的土地財政現狀影響不大，對以國有土地供應為主導的土地市場，沖擊也十分有限。

德清縣國土資源局副局長邱芳榮總結說，改革最大的成果是農民收益。德清國土資源局數據顯示，目前已成交2.21億元金額當中，集體收益1.8億元，惠及農民和農民集體十余萬人。