“失衡”的中歐關(guān)系：解析歐盟對(duì)華政策調(diào)整

趙柯　丁一凡

內(nèi)容提要 歐盟對(duì)華政策的調(diào)整體現(xiàn)出越來越多的“對(duì)抗性”思維，聯(lián)合美日，利用西方國(guó)家的整體優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)能過剩、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等議題上對(duì)中國(guó)施壓，并且積極介入亞太安全事務(wù)，試圖制衡中國(guó)。這加劇了中歐關(guān)系中的“失衡”狀態(tài)：中國(guó)與歐盟成員國(guó)的雙邊關(guān)系要好于和歐盟的總體關(guān)系。這一方面是因?yàn)闅W盟對(duì)國(guó)際格局的看法發(fā)生了改變，面對(duì)中國(guó)的崛起變得不再自信；另一方面在于一些歐盟成員國(guó)在對(duì)華關(guān)系上濫用歐盟體制的優(yōu)勢(shì)，總是試圖在中國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)之間左右逢源。

關(guān)鍵詞 中歐關(guān)系；貿(mào)易戰(zhàn)；“新西方”政策；對(duì)等原則

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.04.003

“歐洲”不僅是一個(gè)地域的概念，更是一個(gè)政治的概念，就像許多歐洲人默認(rèn)的那樣，“歐洲”既代表了歐盟的各個(gè)機(jī)構(gòu)，也代表了構(gòu)成歐盟的各個(gè)民族國(guó)家政府，還包含了那些尚未加入歐盟，但是卻在地理概念上屬于歐洲的國(guó)家。因此，在政治上，歐洲是一個(gè)集合概念。由于 “歐洲”概念的集合性和復(fù)雜性，我們看到的中歐關(guān)系就不是一種簡(jiǎn)單的雙邊外交關(guān)系，也不是單純的多邊外交關(guān)系，而是一種結(jié)構(gòu)不對(duì)稱的，混雜了雙邊和多邊性質(zhì)的，同時(shí)又是在不斷變化的關(guān)系。[1] 正是由于這種復(fù)雜性，當(dāng)前中歐關(guān)系的發(fā)展出現(xiàn)了一個(gè)值得注意的新特征：中國(guó)與歐盟成員國(guó)的雙邊關(guān)系要好于和歐盟的總體關(guān)系。歐盟成員國(guó)之間在發(fā)展對(duì)華關(guān)系中的利益多元化，以及成員國(guó)利用歐盟作為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化杠桿的“算計(jì)”，使得中歐關(guān)系處于一種“失衡”的狀態(tài)。

歐盟層面的對(duì)華政策調(diào)整：

“對(duì)抗性”思維增強(qiáng)

近年來，中國(guó)與歐盟主要成員國(guó)以及中東歐、南歐和北歐國(guó)家之間在雙邊關(guān)系層面取得了顯著成果。2018年1月，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)L華，他是2018年開年以來第一位到訪中國(guó)的外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，也是十九大以來第一位來訪的歐洲大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人。2018年2月，英國(guó)首相特蕾莎·梅訪華，表示要進(jìn)一步提升進(jìn)入“黃金時(shí)代”的英中全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。奧地利總統(tǒng)、總理也將于2018年4月率領(lǐng)一個(gè)龐大的代表團(tuán)訪問中國(guó)?？偨y(tǒng)和總理同時(shí)出訪同一個(gè)國(guó)家，在奧地利歷史上尚屬首次，充分體現(xiàn)了奧地利對(duì)發(fā)展與中國(guó)關(guān)系的重視。此外，中國(guó)與希臘、捷克、芬蘭等歐盟國(guó)家雙邊關(guān)系的發(fā)展都達(dá)到了歷史最好的水平，成就有目共睹。

相比之下，歐盟層面的對(duì)華政策體現(xiàn)出越來越多的“對(duì)抗性”思維，試圖通過利用西方國(guó)家的“整體優(yōu)勢(shì)”，以施加更大壓力的方式迫使中國(guó)讓步。歐盟明確強(qiáng)調(diào)發(fā)展對(duì)華關(guān)系在政治和經(jīng)濟(jì)意義上都必須互惠互利。歐盟甚至宣稱，這才是真正理解中國(guó)“合作共贏”的理念和口號(hào)，并希望中國(guó)承擔(dān)起與基于規(guī)則的國(guó)際秩序中所獲收益相一致的責(zé)任。歐盟認(rèn)為要在對(duì)華接觸方式上尋求更加有力、清晰和統(tǒng)一的聲音。[2] 歐盟對(duì)華政策的這一轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)在“市場(chǎng)準(zhǔn)入”“投資審核”等議題中。

歐盟貿(mào)易委員馬爾姆斯特倫在2017年2月6日的演講中表示，歐盟愿與中國(guó)一道在全世界同貿(mào)易保護(hù)主義做斗爭(zhēng)，但也希望中方能夠在貿(mào)易與投資方面體現(xiàn)對(duì)等原則。言外之意就是要求中國(guó)對(duì)歐進(jìn)一步開放市場(chǎng)。歐盟機(jī)構(gòu)當(dāng)前正在立法，建立投資審核體制，目的是抵御外國(guó)對(duì)歐盟國(guó)家敏感高科技企業(yè)的“不平等”收購；認(rèn)為除了國(guó)家安全的原因外，歐盟還應(yīng)制定相關(guān)規(guī)則以“經(jīng)濟(jì)原因”來阻止相關(guān)收購，比如當(dāng)投資者有政府在背后支持，或者收購計(jì)劃本身是政府項(xiàng)目的一部分。這一倡議顯然劍指中國(guó)企業(yè)近年來在歐洲開展的收購行為，以此來向中國(guó)施加壓力，要求中國(guó)“對(duì)等地”向歐洲在中國(guó)的投資開放市場(chǎng)。

歐盟還試圖聯(lián)合美國(guó)和日本在對(duì)華政策上加強(qiáng)彼此間的協(xié)調(diào)與合作，統(tǒng)一對(duì)外的立場(chǎng)，這反映了近年來歐洲的政治精英面對(duì)國(guó)際格局的深刻變化，所采取的一種外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向可以稱之為“新西方”政策。何為“新西方”政策？德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)外事委員會(huì)主席呂特根（Norbert Roettgen）曾在一次采訪中談?wù)撊绾螒?yīng)對(duì)俄羅斯的威脅。他說，在討論如何面對(duì)俄羅斯所帶來的挑戰(zhàn)時(shí)，人們總習(xí)慣說“我們”要如何如何，那么到底“我們”是誰？緊接著呂特根自己回答道，“我們”不是德國(guó)，也不是歐盟，“我們”是西方；目前需要的不是“新東方”政策，而是“新西方”政策。

眾所周知，“新東方”政策是冷戰(zhàn)期間德國(guó)政府在20世紀(jì)70年代后所采取的與蘇聯(lián)、東歐社會(huì)主義陣營(yíng)國(guó)家發(fā)展外交關(guān)系的原則，核心手段是以合作代替對(duì)抗，以相互緩和來打破陣營(yíng)間隔閡。呂特根借用歷史上的“新東方”政策為參照，提出“新西方”政策，其核心要義就是以加強(qiáng)西方國(guó)家間的團(tuán)結(jié)和凝聚力為依托，以“西方集團(tuán)”來對(duì)俄羅斯實(shí)施強(qiáng)硬政策。呂特根的這種從“新東方”政策到“新西方”政策的轉(zhuǎn)向，典型地體現(xiàn)了當(dāng)前西方國(guó)家在面對(duì)以中國(guó)為代表的新興國(guó)家的崛起和外部世界的挑戰(zhàn)時(shí)所越來越多地采取的“對(duì)抗性”思維：不是通過相互的溝通和諒解進(jìn)行合作，而是力圖使用西方國(guó)家的整體優(yōu)勢(shì)進(jìn)行壓制。

“新西方”政策的思維在歐盟處理產(chǎn)能過剩問題上表現(xiàn)得尤為突出。2017年12月12日，在阿根廷舉行的第11屆世界貿(mào)易組織（WTO）部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議后，美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤、歐盟貿(mào)易委員馬爾姆斯特倫和日本經(jīng)產(chǎn)大臣世耕弘成就發(fā)表聯(lián)合聲明，譴責(zé)“扭曲市場(chǎng)的補(bǔ)貼”和包括強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的其他政府干預(yù)所導(dǎo)致的“關(guān)鍵部門的嚴(yán)重產(chǎn)能過?！?。很明顯，美、歐、日的這種做法或明或暗地指向中國(guó)，意圖在鋼鐵產(chǎn)能過剩和強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題上更強(qiáng)勢(shì)地與中國(guó)展開博弈。2018年3月10日，美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤、歐盟貿(mào)易委員馬爾姆斯特倫和日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣世耕弘成在歐盟總部所在地布魯塞爾再次進(jìn)行會(huì)晤，三方除了“老調(diào)重彈”2017年聯(lián)合聲明的主要內(nèi)容外，還特別強(qiáng)調(diào)在應(yīng)對(duì)“扭曲性貿(mào)易行為”方面深化信息共享，還要在G7、G20、OECD的平臺(tái)上以及全球鋼鐵論壇等其他政府間會(huì)議上密切合作。

歐盟悄然配合特朗普的

對(duì)華“貿(mào)易戰(zhàn)”

2018年3月22—23日，歐盟舉行了為期兩天的春季首腦峰會(huì)，在美國(guó)采取征收鋼鋁關(guān)稅以及發(fā)動(dòng)對(duì)華“貿(mào)易戰(zhàn)”等保護(hù)主義政策的背景下，貿(mào)易成為此次峰會(huì)的重要議題。歐洲理事會(huì)在會(huì)后發(fā)布的公報(bào)中說，美國(guó)以“國(guó)家安全”為由征收鋼鋁關(guān)稅是不合理的，這種“行業(yè)范圍”的保護(hù)主義措施，并非解決產(chǎn)能過剩問題的合適辦法。歐洲對(duì)美國(guó)的這一“委婉”批評(píng)，并不意味著在這次特朗普發(fā)起的對(duì)華“貿(mào)易戰(zhàn)”中，歐洲不會(huì)與美國(guó)聯(lián)手向中國(guó)施加更大的壓力。經(jīng)過歐盟以及德國(guó)持續(xù)的“公關(guān)”，美國(guó)在最后一刻宣布將暫時(shí)豁免對(duì)來自歐盟國(guó)家的鋼鋁產(chǎn)品額外征收關(guān)稅。但美國(guó)的“豁免”不是白給的，歐洲需要付出相應(yīng)的代價(jià)。

美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤一直在牽頭負(fù)責(zé)與各國(guó)談判，以決定相關(guān)國(guó)家是否可以被豁免25%的鋼鐵進(jìn)口關(guān)稅和10%的鋁進(jìn)口關(guān)稅。在特朗普簽署關(guān)稅措施前，歐盟一直在竭盡全力爭(zhēng)取豁免。德國(guó)新政府的經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)阿爾特邁爾和歐盟貿(mào)易委員馬爾姆斯特羅倫先后抵達(dá)華盛頓與萊特希澤會(huì)晤，商談“豁免”事宜。根據(jù)彭博社的報(bào)道，萊特希澤在談判中列出了歐盟在獲得豁免之前必須達(dá)到的五個(gè)條件。這五個(gè)條件是：第一，歐盟之后對(duì)美國(guó)鋼鋁出口不得超過2017年的水平；第二，歐盟需要采取積極措施來應(yīng)對(duì)中國(guó)各種扭曲貿(mào)易的政策；第三，在二十國(guó)集團(tuán)（G20）全球鋼鐵論壇上與美國(guó)積極合作；第四，與美國(guó)合作在世界貿(mào)易組織框架下對(duì)中國(guó)的貿(mào)易扭曲政策提起申訴；第五，加強(qiáng)與美國(guó)的安全合作。

很顯然，美國(guó)想要借此把歐盟綁上其對(duì)華“貿(mào)易戰(zhàn)”的戰(zhàn)車，試圖形成“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的陣勢(shì)對(duì)中國(guó)施加更大壓力。歐盟對(duì)美國(guó)的這一策略心態(tài)復(fù)雜。一方面，歐盟反對(duì)特朗普以保護(hù)主義的方式來處理國(guó)際貿(mào)易問題，認(rèn)為這只會(huì)導(dǎo)致“兩敗俱傷”。比如，德國(guó)工商協(xié)會(huì)（IHK）的發(fā)言人哈弗斯（Tobias Havers）在接受采訪時(shí)就認(rèn)為，特朗普發(fā)起的這場(chǎng)“貿(mào)易戰(zhàn)”最終沒有贏家，而德國(guó)無論是與中國(guó)，還是美國(guó)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系都非常緊密，更是不可能從這場(chǎng)貿(mào)易戰(zhàn)中有任何“獲益”。但另一方面，歐盟又有借重、聯(lián)合美國(guó)向中國(guó)施壓的“如意算盤”，覺得特朗普的保護(hù)主義政策雖然威脅全球貿(mào)易，但是歐洲必須避免激化與美國(guó)的貿(mào)易爭(zhēng)端，只要特朗普沒有專門針對(duì)歐洲開啟貿(mào)易戰(zhàn)，就應(yīng)該向美國(guó)靠攏，借此與美國(guó)合作，共同向中國(guó)要求對(duì)等的市場(chǎng)準(zhǔn)入待遇。

歐盟認(rèn)為當(dāng)前沒有必要跟隨美國(guó)以實(shí)施高額懲罰性關(guān)稅的方式來向中國(guó)施壓，但歐盟支持特朗普的對(duì)等開放市場(chǎng)的要求。與特朗普高調(diào)而粗暴的“貿(mào)易戰(zhàn)”不同，歐盟的做法是進(jìn)行“隱形貿(mào)易戰(zhàn)”：給中資企業(yè)在歐洲投資增加法律限制和提高監(jiān)管門檻。所以，在此次歐盟峰會(huì)所發(fā)布的公報(bào)中，歐盟“雄心勃勃”地宣布要繼續(xù)實(shí)施強(qiáng)有力的貿(mào)易政策，在全球推行歐盟的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值觀，以尋求建立同一標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)技場(chǎng)。為此，歐盟國(guó)家首腦們敦促要加快在投資審查和公共采購領(lǐng)域的立法。在中國(guó)企業(yè)越來越多“走進(jìn)歐洲”的背景下，歐洲人的“隱形貿(mào)易戰(zhàn)”同樣值得警惕，特別是對(duì)歐美“合流”要未雨綢繆。2018年3月23日，歐盟貿(mào)易委員馬爾姆斯特倫在接受采訪時(shí)承認(rèn)，歐盟在解決貿(mào)易問題，尤其是中國(guó)的貿(mào)易問題方面已在與美國(guó)合作。

開放帶來進(jìn)步，封閉必然落后。這已經(jīng)被人類發(fā)展的歷史無數(shù)次印證。無論是特朗普高調(diào)、粗暴式的“貿(mào)易戰(zhàn)”，還是歐盟小心算計(jì)的“隱形貿(mào)易戰(zhàn)”，都是力圖用封閉的“對(duì)抗性”舊思維去解決開放型世界經(jīng)濟(jì)中的新問題。

歐盟積極介入亞太安全事務(wù)

以往歐盟對(duì)華政策的關(guān)鍵詞是“接觸政策”（Engagement），主軸是拓展市場(chǎng)，分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮成果，獲取經(jīng)濟(jì)利益。在對(duì)華關(guān)系上，“接觸政策”建立在歐盟所秉持的這樣一種信念之上：中國(guó)在與歐盟的接觸中會(huì)受其影響，實(shí)現(xiàn)歐盟聲稱的經(jīng)濟(jì)自由化、法治和政治民主。歐盟相信，長(zhǎng)期來講，中國(guó)會(huì)發(fā)展得越來越像歐洲。這也被稱為“無條件接觸”政策，也就是說，為了擴(kuò)大對(duì)華各個(gè)層面的交流往來，歐盟可以在對(duì)華關(guān)系上做出更多的讓步，以便于逐步達(dá)到其核心目標(biāo)：改變中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制。在亞太地區(qū)的安全事務(wù)上，歐盟基本上是置身事外，認(rèn)為地理上的遙遠(yuǎn)使得亞太安全并非歐盟的核心關(guān)切。

但是，隨著近年來中國(guó)綜合國(guó)力的大幅提升以及中日釣魚島爭(zhēng)端和南海問題的升溫，歐盟意識(shí)到中國(guó)的崛起正在改變亞太地區(qū)原有的安全結(jié)構(gòu)，發(fā)生地區(qū)沖突的風(fēng)險(xiǎn)在增加。歐盟政界和智庫開始重新思考和規(guī)劃歐盟的亞太政策，認(rèn)為歐盟不能再忽視亞太安全事務(wù)，而應(yīng)積極主動(dòng)介入其中，因?yàn)閬喬踩呀?jīng)成為歐盟不容回避的切身利益。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，如果亞太地區(qū)發(fā)生軍事沖突，那么歐盟由于在該地區(qū)缺乏軍事力量和手段，其在該地區(qū)巨大的經(jīng)濟(jì)利益將因無法得到有效、及時(shí)的保護(hù)而直接受到威脅，歐盟在該地區(qū)多年的經(jīng)營(yíng)很可能被毀于一旦。歐盟認(rèn)為這一風(fēng)險(xiǎn)并非杞人憂天，而是一種現(xiàn)實(shí)存在。第二，隨著中國(guó)的崛起，亞太地區(qū)的安全結(jié)構(gòu)將不可避免地發(fā)生變革，當(dāng)前美國(guó)單獨(dú)主導(dǎo)的亞太安全格局正在承受越來越大的壓力，其可持續(xù)性存在疑問。無論未來出現(xiàn)中美共同主導(dǎo)，甚至是中國(guó)單獨(dú)主導(dǎo)的亞太安全格局，或者是其他類型的集體安全格局，都是對(duì)現(xiàn)狀的根本性改變，這都將迫使歐盟要及早做出反應(yīng)，避免在新的亞太安全結(jié)構(gòu)中被邊緣化。第三，在當(dāng)前這個(gè)可能發(fā)生變化的亞太安全格局中，如果中國(guó)發(fā)生政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，那將是沖擊整個(gè)亞太的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，歐盟對(duì)此也需要進(jìn)行必要的準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)。

基于上述原因，歐盟在亞太安全問題上更加積極，采取更為清晰的立場(chǎng)。歐盟認(rèn)為其必須要考慮，如果地區(qū)緊張加劇，是站在美國(guó)一邊，中國(guó)一邊，還是盡可能避免選邊站？抑或最終決定要積極地行動(dòng)起來避免沖突升級(jí)？歐盟必須及早為亞太未來可能發(fā)生的變局做好準(zhǔn)備。而在對(duì)華政策上，歐盟認(rèn)為以往的“無條件接觸”是不成功的，[3] 歐盟意識(shí)到它無法有效地影響中國(guó)政治的發(fā)展方向，中國(guó)也不會(huì)放棄自己的政治體制。所以，歐盟改變策略，由以往的試圖通過接觸改變中國(guó)內(nèi)部政治體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榱η笸ㄟ^接觸影響和引導(dǎo)中國(guó)的對(duì)外政策行為，確保中國(guó)不挑戰(zhàn)現(xiàn)有的國(guó)際秩序，將中國(guó)的對(duì)外行為規(guī)范在當(dāng)前西方主導(dǎo)下的國(guó)際秩序中，避免中國(guó)的崛起造成亞太安全結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而引發(fā)沖突。

結(jié) 論

近年來歐盟對(duì)華政策的調(diào)整更加凸顯——中國(guó)與歐盟成員國(guó)的雙邊關(guān)系要好于和歐盟的總體關(guān)系——這一中歐關(guān)關(guān)系中的“失衡”狀態(tài)。其原因在于，一方面歐盟對(duì)國(guó)際格局的看法發(fā)生了改變。2003年歐盟發(fā)布了第一份全球安全戰(zhàn)略文件，這份文件充滿著樂觀主義精神，文件名為“一個(gè)更加美好世界中的安全歐洲”。當(dāng)時(shí)歐盟認(rèn)為自己“正在經(jīng)歷著前所未有的繁榮、安全和自由”，是“穩(wěn)定之錨”。而在2016年發(fā)布的第二份全球安全戰(zhàn)略文件中，歐盟則認(rèn)為自身“備受質(zhì)疑”，并且處在一個(gè)“更具對(duì)抗性”的世界中。歐盟的這種“不安全感”使得其面對(duì)中國(guó)的崛起變得不再自信，試圖走回“新西方”政策的老路。另一方面則是基于歐盟復(fù)雜的治理體制，成員國(guó)愿意與中國(guó)發(fā)展雙邊關(guān)系，進(jìn)而分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的紅利，但卻把中國(guó)的合理訴求推脫給歐盟機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在與中國(guó)出現(xiàn)利益和理念紛爭(zhēng)之時(shí)，成員國(guó)又通過歐盟機(jī)構(gòu)向中國(guó)施壓，把本國(guó)的意志變成歐盟的意志，以便最大化地實(shí)現(xiàn)本國(guó)的利益關(guān)切，這就造成了在中歐關(guān)系中往往是歐盟與中國(guó)處于“短兵相接”的境地。這其實(shí)也在一定程度上給中國(guó)制造了某種機(jī)會(huì)，中國(guó)可以利用某些成員國(guó)對(duì)中國(guó)的需求，在歐盟內(nèi)反對(duì)有損中國(guó)利益的動(dòng)議。所謂中國(guó)“分裂”歐洲之說，其根源反而是在于一些歐盟成員國(guó)在對(duì)華關(guān)系上濫用歐盟體制的優(yōu)勢(shì)，總是試圖在中國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)之間左右逢源。

（第一作者系中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院副教授；第二作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心世界發(fā)展研究所研究員）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] 周弘：《中國(guó)與歐洲關(guān)系60年》，載《歐洲研究》，2009年第5期，34-35頁。

[2] 房樂憲、關(guān)孔文：《歐盟對(duì)華新戰(zhàn)略要素：政策內(nèi)涵及態(tài)勢(shì)》，載《和平與發(fā)展》，2017年第4期，第72頁。

[3] 馮仲平：《新形勢(shì)下歐盟對(duì)華政策及中歐關(guān)系發(fā)展前景》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2011年第2期，第2頁。