《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的制度創(chuàng)新

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施十年來，于2017年12月27日經(jīng)十二屆全國人大常委會第三十一次會議修訂通過。新法突出了對農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的保護(hù)，進(jìn)一步規(guī)范了合作社的組織和行為，強化了對農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的促進(jìn)政策。新法更加強調(diào)對合作社中農(nóng)民成員的利益保護(hù)，凸顯了在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中合作社對小農(nóng)戶的引領(lǐng)作用。新法在對合作社的規(guī)范和促進(jìn)兩個方面，有一系列重大的制度創(chuàng)新。

首先是合作社的規(guī)范發(fā)展問題。實踐中，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的同時，出現(xiàn)了一些不規(guī)范現(xiàn)象，如一些合作社出現(xiàn)了少數(shù)人控制現(xiàn)象，小農(nóng)戶在合作社中的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益得不到有效保護(hù)；一些合作社成員不履行章程規(guī)定的出資、交易等義務(wù)，損害了合作社整體利益。針對這些問題，新法從退出機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)兩個方面進(jìn)行了規(guī)定。一方面，新法增加了成員除名和合作社退出機(jī)制。在合作社的發(fā)展過程中，個別成員違反章程規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害其他成員及合作社的整體利益，合作社依據(jù)新法規(guī)定的除名制度，對這些成員予以除名，可以更好體現(xiàn)合作社的凝聚力，以利于合作社的可持續(xù)發(fā)展。鑒于除名制度可能會導(dǎo)致一些合作社濫用除名權(quán)，剝奪成員本應(yīng)享有的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，法律規(guī)定了嚴(yán)格的除名程序，并保護(hù)被除名成員獲得救濟(jì)的權(quán)利。在合作社發(fā)展實踐中，也出現(xiàn)了“空殼”合作社現(xiàn)象，損害了合作社在市場中的整體商譽。針對這一問題，新法的第七十一條規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的，吊銷其營業(yè)執(zhí)照。另一方面，新法在重申設(shè)立成員代表大會需要滿足成員總數(shù)超過150人的條件外，規(guī)定了成員代表大會的代表人數(shù)一般為成員總?cè)藬?shù)的10%，并明確最低人數(shù)為51人，以防止合作社以代表大會的名義剝奪成員對合作社治理的參與權(quán)利。

其次是促進(jìn)合作社發(fā)展的制度建設(shè)問題。適應(yīng)合作社十年發(fā)展中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，新法設(shè)立了一系列有利于合作社發(fā)展的制度安排，為合作社提供了更加寬松的發(fā)展環(huán)境。

第一，取消“同類”限制，拓寬法律適用范圍。實踐中，農(nóng)民專業(yè)合作社對成員的服務(wù)不再局限于某一類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營。新法呼應(yīng)實踐發(fā)展需要，取消同類限制，有助于合作社為其成員提供多元化、多環(huán)節(jié)的服務(wù)，能夠更好發(fā)揮合作社在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中對小農(nóng)戶的帶動作用。同時，新法允許合作社開展農(nóng)村民間工藝及制品、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)經(jīng)營等業(yè)務(wù)，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的文化傳承功能，也有利于通過合作社這一組織平臺多渠道增加農(nóng)民收入。

第二，新法明確了土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)可以作價向合作社出資，這一規(guī)定符合農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策方向，也在一定程度上改變了合作社僅有少數(shù)成員的貨幣出資形成的成員異質(zhì)性問題，多數(shù)小規(guī)模農(nóng)戶可以更明確地參與合作社事物管理，也能夠以其出資的土地經(jīng)營權(quán)分享合作社盈余。

第三，新法適應(yīng)農(nóng)民專業(yè)合作社相互之間聯(lián)合與合作的需求，專章增加了聯(lián)合社制度，明確了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的法律地位，對農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的設(shè)立、登記、責(zé)任、機(jī)構(gòu)設(shè)置及其議事規(guī)則、盈余分配辦法、退社等做出了特別規(guī)定。聯(lián)合社的建立與發(fā)展，可以解決單個合作社規(guī)模過小、競爭能力較弱等問題，可以更好配置資源、延伸農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，提高合作社經(jīng)營效率。按照新法規(guī)定，三個以上的農(nóng)民專業(yè)合作社可以成立聯(lián)合社，即聯(lián)合社的成員必須是合作社，公司和其他組織不能直接成為聯(lián)合社的成員。這一規(guī)定體現(xiàn)了農(nóng)民為主體的原則，更有利于通過聯(lián)合社提高其帶動小農(nóng)戶參與市場競爭的能力。同時，法律要求，聯(lián)合社不設(shè)代表大會，實行一社一票的表決制度，更能體現(xiàn)加入聯(lián)合社的合作社之間平等的治理權(quán)利。

第四，新法增加了對合作社用電、用地的支持，明確規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社從事農(nóng)產(chǎn)品初加工用電執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價格，農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)性配套輔助設(shè)施用地按農(nóng)用地管理。這一規(guī)定顯然是合作社的利好政策，有助于合作社降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈條分享農(nóng)產(chǎn)品附加值。

另外，新法還對農(nóng)民專業(yè)合作社的對外投資，成員的盈余轉(zhuǎn)出資，以及對國有農(nóng)場等企業(yè)職工興辦農(nóng)民專業(yè)合作社的法律適用等做出了規(guī)定。

新法的上述制度創(chuàng)新，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提供了更好的法律環(huán)境。但制度的實施還需要一系列配套法規(guī)、規(guī)章的完善，如農(nóng)民專業(yè)合作社的注冊登記制度、財務(wù)會計制度、稅收優(yōu)惠制度等，都需要盡快修訂，以使新法規(guī)定的制度更具可操作性。

新法在進(jìn)行制度創(chuàng)新的同時，保留了大量實踐證明行之有效的法律規(guī)范。例如，新法在合作社的設(shè)立上，仍然體現(xiàn)低門檻、包容性的原則；仍然強調(diào)農(nóng)民為主體的原則，并以一系列制度保障該原則的實現(xiàn)；繼續(xù)堅持一人一票的民主管理原則，保護(hù)小農(nóng)戶在合作社中的民主權(quán)利；仍然體現(xiàn)惠顧額返還為主的盈余分配原則，并保障財政補助形成的財產(chǎn)的利益由全體成員均享等。

需要強調(diào)的是，農(nóng)民專業(yè)合作社作為互助性經(jīng)濟(jì)組織，法律也為合作社的自治保留了空間。應(yīng)當(dāng)說，新法既體現(xiàn)了合作社的基本原則和特征，更突出了我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的實際需要；既照顧合作社發(fā)展的階段性特點，也體現(xiàn)了一定的前瞻性；既突出了合作社作為市場主體實現(xiàn)效率最大化的需求，更強調(diào)了對小農(nóng)戶的保護(hù)。新法的頒布實施，將會進(jìn)一步促進(jìn)對農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展，并有利于合作社在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。（來源：農(nóng)民日報）