“銀保合并”背后的監(jiān)管邏輯

賀斌 王全寶

3月17日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，在這次號(hào)稱中國(guó)近年來(lái)規(guī)模最大的政府機(jī)構(gòu)改革中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革尤為引人注目，不僅為去年7月全國(guó)金融工作會(huì)議以來(lái)的各種猜測(cè)畫(huà)上了句號(hào)，也為下一步金融監(jiān)管體制改革奠定了基礎(chǔ)。

在此次改革中，將中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“銀保監(jiān)會(huì)”），作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。同時(shí)，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。

至此，加上去年11月成立的金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，中國(guó)的金融監(jiān)管框架由過(guò)去的“一行三會(huì)”變成“一委一行兩會(huì)”格局。

亟待監(jiān)管改革

中國(guó)“一行三會(huì)”的格局始于2003年。上世紀(jì)80年代，隨著《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》頒布，中國(guó)人民銀行作為中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)予以明確，開(kāi)始行使中央銀行的職能，同時(shí)也負(fù)責(zé)監(jiān)管包括銀行、證券、保險(xiǎn)、信托在內(nèi)的整個(gè)中國(guó)金融業(yè)。

隨著中國(guó)金融業(yè)的發(fā)展，證券市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)迅速擴(kuò)大，混業(yè)監(jiān)管已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)的需求。1992年，證監(jiān)會(huì)成立，開(kāi)始對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。1995年，證監(jiān)會(huì)從央行手中接過(guò)對(duì)證券公司的監(jiān)管職責(zé)。1998年，保監(jiān)會(huì)成立，擔(dān)負(fù)起保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管職責(zé)。

中國(guó)加入WTO之后，按照“管監(jiān)分離”的原則，決定成立銀監(jiān)會(huì)以分開(kāi)銀行監(jiān)管與貨幣政策，2003年4月，銀監(jiān)會(huì)成立。中國(guó)人民銀行不再擔(dān)負(fù)具體的金融監(jiān)管職責(zé)，而是轉(zhuǎn)向以維護(hù)金融穩(wěn)定為主。

至此，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)，共同形成“一行三會(huì)”金融監(jiān)管格局，中國(guó)金融業(yè)也從混業(yè)監(jiān)管走向了分業(yè)監(jiān)管。

然而，為了滿足客戶的多樣化需要，或者為了規(guī)避監(jiān)管，中國(guó)金融市場(chǎng)上出現(xiàn)了大量混業(yè)類金融產(chǎn)品，特別是近年來(lái)廣泛推行的資產(chǎn)證券化和高速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融等各類金融創(chuàng)新，都在打破金融產(chǎn)品的傳統(tǒng)界限。與此同時(shí)，一些大的金融機(jī)構(gòu)同時(shí)持有幾張金融牌照的現(xiàn)象也越來(lái)越普遍。因此，中國(guó)的金融業(yè)無(wú)論是從機(jī)構(gòu)還是產(chǎn)品層面，都已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)。

為了防范跨市場(chǎng)、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的交叉金融風(fēng)險(xiǎn)，2013年8月，國(guó)務(wù)院成立“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度”，由央行牽頭。

全國(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行成都分行行長(zhǎng)周曉強(qiáng)在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，由于沒(méi)有法律法規(guī)的保障，也沒(méi)有明確協(xié)調(diào)牽頭單位的職責(zé)，使得這一制度的協(xié)調(diào)力度不夠，無(wú)法解決金融監(jiān)管部門各自為政的問(wèn)題。

于是，對(duì)現(xiàn)有“一行三會(huì)”監(jiān)管格局進(jìn)行調(diào)整，重塑中國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)，成為業(yè)界普遍認(rèn)同的改革方向。

然而，究竟如何改？對(duì)此，業(yè)內(nèi)有多種方案，比如提出將“三會(huì)”并入央行，采取超級(jí)央行模式?；?qū)ⅰ叭龝?huì)”合并成立綜合金融監(jiān)管委員會(huì)，從而形成“一行一委”雙峰監(jiān)管模式。抑或合并央行和銀監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)現(xiàn)有格局不變，形成一行兩會(huì)模式。此外，還有將“一行三會(huì)”合并，成立超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在央行下設(shè)立銀監(jiān)、證監(jiān)和保監(jiān)局，以及在目前金融監(jiān)管框架的基礎(chǔ)設(shè)施上設(shè)立“金融穩(wěn)定委員會(huì)”，將金融消費(fèi)者保護(hù)局單列出來(lái)，以強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)功能。對(duì)于這些方案，學(xué)界、政界、業(yè)界各持己見(jiàn)，中央?yún)s始終沒(méi)有明確表態(tài)。

直到2017年7月14日，全國(guó)金融工作會(huì)議在推遲半年后終于召開(kāi)，此次會(huì)議對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管提出具體要求，突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，并設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，落實(shí)金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，并強(qiáng)化監(jiān)管問(wèn)責(zé)。

3月15日，一些市民在銀監(jiān)會(huì)門口合影留念。

2017年11月，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)正式成立，職責(zé)明確為“國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。此后，對(duì)“一行三會(huì)”的調(diào)整也提上了議事日程。

“在過(guò)去的體制中，央行只承擔(dān)制定貨幣政策的職能，沒(méi)有承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管監(jiān)管職能，而‘三會(huì)各自履行自己的職責(zé)，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致多頭監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)不一，加上監(jiān)管對(duì)象又是混業(yè)經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)了一些監(jiān)管真空，攪亂了金融市場(chǎng)?！比珖?guó)人大代表、四川天府銀行行長(zhǎng)黃毅對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

特別是2015年下半年以來(lái)，以萬(wàn)能險(xiǎn)為代表的險(xiǎn)資，頻頻舉牌上市企業(yè)，并攪得資本市場(chǎng)人人自危，再次印證了分業(yè)監(jiān)管帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，更被證監(jiān)會(huì)主席劉士余斥為“奢淫無(wú)度的土豪”“興風(fēng)作浪的妖精”“坑民害民的害人精”，暴露了證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)之間，由于分業(yè)監(jiān)管所帶來(lái)的弊病和矛盾。

此后，雖然保監(jiān)會(huì)強(qiáng)調(diào)“保險(xiǎn)業(yè)姓保，保監(jiān)會(huì)姓監(jiān)”，并在2017年開(kāi)啟了“嚴(yán)監(jiān)管”模式，但金融亂象已成為金融監(jiān)管的一大頑疾。隨著保監(jiān)會(huì)主席項(xiàng)俊波的落馬，主席之位一直空缺，更是引發(fā)了業(yè)內(nèi)的猜想。

“一行兩會(huì)”調(diào)整的邏輯

按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，“一行三會(huì)”的調(diào)整有兩種模式，一種是英國(guó)目前的“超級(jí)央行”模式;另一種是美國(guó)金融體系，在強(qiáng)化履行央行職能的美聯(lián)儲(chǔ)同時(shí)，也保留了獨(dú)立的證券交易委員會(huì)（SEC），負(fù)責(zé)美國(guó)的證券監(jiān)督和管理工作。

在此次機(jī)構(gòu)改革方案中，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并，證監(jiān)會(huì)得以保留，因此，在很多人看來(lái)，中國(guó)在這輪金融監(jiān)管改革中更偏向于美國(guó)模式。

“實(shí)際上，中國(guó)采取的既不是英國(guó)模式，也不完全是美國(guó)模式。因?yàn)樯虡I(yè)銀行還在中國(guó)的金融體系中占據(jù)著重要地位，甚至是主導(dǎo)地位?！敝袊?guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)、金融與證券研究所所長(zhǎng)吳曉求認(rèn)為，目前，銀行和銀行類的金融資產(chǎn)依然占據(jù)著主導(dǎo)的地位。而中國(guó)的保險(xiǎn)市場(chǎng)正處在一個(gè)快速發(fā)展階段，讓保險(xiǎn)業(yè)沿著一個(gè)正確的方向發(fā)展，加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，也是未來(lái)金融監(jiān)管的重要的內(nèi)容。

從表面看，此次改革似乎削弱了銀行業(yè)或者保險(xiǎn)業(yè)，但在吳曉求看來(lái)，借助于銀行業(yè)成熟的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和辦法，對(duì)規(guī)范中國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)，將有重要的借鑒意義。況且銀行和保險(xiǎn)之間的資金往來(lái)非常緊密，有利于聯(lián)動(dòng)式的監(jiān)管。而證券公司相對(duì)而言是資本中介，主要起證券市場(chǎng)交易媒介的作用，而非資金供求關(guān)系的媒介。

因此，吳曉求認(rèn)為，銀保合并主要側(cè)重于對(duì)非證券金融機(jī)構(gòu)，包括銀行類金融機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。而將對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管分開(kāi)，也是遵循歷史經(jīng)驗(yàn)的。因?yàn)樯虡I(yè)銀行和資本市場(chǎng)如果聯(lián)系太過(guò)緊密，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)隔離墻，將不利于金融體系的穩(wěn)定。

中國(guó)人民銀行成都分行行長(zhǎng)周曉強(qiáng)則從銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的特點(diǎn)進(jìn)行解讀，認(rèn)為兩者特點(diǎn)相近，銀行和保險(xiǎn)在業(yè)務(wù)發(fā)展過(guò)程中彼此非常密切，資金關(guān)聯(lián)度也很高，將關(guān)系密切的兩個(gè)領(lǐng)域綜合統(tǒng)籌，合并監(jiān)管機(jī)構(gòu)，整合監(jiān)管資源，這是最直接的方法，同時(shí)也有利于優(yōu)化監(jiān)管資源配置。

在兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并的同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革方案也對(duì)合并之后的職能予以明確，由央行擔(dān)負(fù)此前銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬定重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)。

“這一規(guī)定，體現(xiàn)了這次機(jī)構(gòu)改革中，優(yōu)化協(xié)同高效的基本要求?！敝軙詮?qiáng)向《中國(guó)新聞周刊》進(jìn)一步解釋說(shuō)，此舉一方面有利于將發(fā)展職能和監(jiān)管職能分離，也就是將行業(yè)的發(fā)展和具體的監(jiān)管分開(kāi)。過(guò)去，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，既是監(jiān)管者，又是發(fā)展推動(dòng)者，為了維護(hù)行業(yè)的發(fā)展，有時(shí)會(huì)有意無(wú)意弱化、影響監(jiān)管的注意力和監(jiān)管的力度。分開(kāi)后，監(jiān)管部門可以專注行為和風(fēng)險(xiǎn)，有利于強(qiáng)化監(jiān)管。

另一方面，也有利于對(duì)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的制定和具體的操作適當(dāng)分離。而且，這種職能的劃分，能夠加強(qiáng)央行和銀保監(jiān)會(huì)內(nèi)在的溝通銜接，使“一行兩會(huì)”之間的溝通協(xié)調(diào)變成內(nèi)在的需要。

“這樣一來(lái)，中國(guó)的監(jiān)管架構(gòu)就形成了！”吳曉求向《中國(guó)新聞周刊》分析，由央行行使宏觀審慎監(jiān)管職能，維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定?！皟蓵?huì)”負(fù)責(zé)微觀行為和微觀風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，其中銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)側(cè)重于金融機(jī)構(gòu)的情況，證監(jiān)會(huì)側(cè)重于市場(chǎng)行為和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，而國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)則負(fù)責(zé)對(duì)“一行兩會(huì)”進(jìn)行協(xié)調(diào)，“這符合中國(guó)乃至于未來(lái)中國(guó)金融發(fā)展的趨勢(shì)和要求。”

“此次機(jī)構(gòu)改革方案是新時(shí)期我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的重大突破，有助于強(qiáng)監(jiān)管、補(bǔ)短板、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展?！比珖?guó)人大代表、中國(guó)人民銀行南京分行行長(zhǎng)郭新明對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，這次改革順應(yīng)了金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，也體現(xiàn)了從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管、行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變的監(jiān)管理念，更加注重從行為、從源頭加強(qiáng)監(jiān)管，有助于彌補(bǔ)監(jiān)管空白、監(jiān)管職責(zé)不清的短板。同時(shí)，監(jiān)管職能部門整合能有效緩解分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致的政策協(xié)同不夠、溝通效率不高的問(wèn)題。

在郭新明看來(lái)，將擬訂銀行保險(xiǎn)業(yè)重要法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃歸人民銀行，貫徹了習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)金融工作會(huì)議上提出的“分離發(fā)展和監(jiān)管職能”的要求，由人民銀行負(fù)責(zé)金融發(fā)展職能，監(jiān)管部門專司監(jiān)管職能，有利于中央金融監(jiān)管部門之間的相互制約。

金融監(jiān)管改革還需法制保障

在周曉強(qiáng)看來(lái)，從“一行三會(huì)”到“一委一行兩會(huì)”，目前只是完成了物理上的機(jī)構(gòu)合并，未來(lái)，隨著綜合經(jīng)營(yíng)越來(lái)越普遍，銀行和保險(xiǎn)兩種業(yè)態(tài)的相互滲透還會(huì)更加深入，相互依存度也會(huì)更高，兩種業(yè)態(tài)的監(jiān)管者和從業(yè)人員都需要從理念上進(jìn)行內(nèi)在整合。因此，還需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，盡快適應(yīng)新的變化和新的履職要求。

據(jù)郭新明介紹，此次國(guó)家層面的金融監(jiān)管體制改革完成后，中央金融監(jiān)管部門的地方派出機(jī)構(gòu)也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，地方金融監(jiān)管將形成“一行二局一辦（局）”的新格局，即人民銀行、證監(jiān)局、銀保監(jiān)局、地方金融辦（地方金融監(jiān)管局）。

“新的地方金融監(jiān)管框架，將推動(dòng)地方金融改革不斷深化，提高地方金融監(jiān)管合力和效率，更好地化解金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融行業(yè)平穩(wěn)、健康、高質(zhì)量發(fā)展。”郭新民說(shuō)。

新的監(jiān)管模式，在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)，對(duì)于金融創(chuàng)新是否會(huì)有影響？對(duì)此，四川天府銀行行長(zhǎng)黃毅表示，“改革之后，我覺(jué)得會(huì)更有利于金融創(chuàng)新，因?yàn)檫^(guò)去受困于尺度、標(biāo)準(zhǔn)、政策的不一致，增加了創(chuàng)新的難度?！痹谒磥?lái)，政策和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一之后，只需遵照標(biāo)準(zhǔn)，在技術(shù)、商業(yè)模式、產(chǎn)品等方面，針對(duì)客戶需求進(jìn)行變化，相對(duì)而言，會(huì)容易得多。

但在郭新明看來(lái)，根據(jù)此次機(jī)構(gòu)改革精神，分離金融發(fā)展和監(jiān)管職能，將擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入人民銀行，在實(shí)踐中還需要銀保監(jiān)會(huì)與央行緊密配合、執(zhí)行到位，否則將影響改革成效。為此，需要科學(xué)制定金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)的實(shí)施細(xì)則，通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制保障相關(guān)改革工作機(jī)制的落實(shí)。

“金融監(jiān)管的法制化是金融市場(chǎng)保持效率和活力的基礎(chǔ)，在“一委一行兩會(huì)+地方金融監(jiān)管局”的新監(jiān)管格局下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能和權(quán)限較之前有所變動(dòng)，建立與之相適應(yīng)的監(jiān)管法律體系是依法行政的客觀要求?！惫旅鹘ㄗh，根據(jù)新格局中各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能劃分，盡快修訂《中國(guó)人民銀行法》 《商業(yè)銀行法》 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)，建立相關(guān)配套制度、問(wèn)責(zé)機(jī)制，為金融監(jiān)管新格局提供有力的法律支撐。

具體說(shuō)來(lái)，央行應(yīng)從準(zhǔn)入管理、市場(chǎng)監(jiān)督等方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，切斷金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅韭窂健Ｔ趪?guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)框架下，有效統(tǒng)籌審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管。同時(shí)，厘清中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)分工，建立中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)組織架構(gòu)，明確監(jiān)管協(xié)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容，健全相關(guān)工作保障機(jī)制，并通過(guò)立法明確界定地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。