改革開放40年國家機構(gòu)改革歷程

李雨蒙

自1982-2018年，國務(wù)院機構(gòu)共集中進行過8次改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年，平均每5年進行一次政府機構(gòu)的調(diào)整。改革頻率不低，其間有些部門機構(gòu)也曾出現(xiàn)過“反復(fù)”。

就這8次改革而言， 每一次皆順應(yīng)時勢，取得了階段性的成效。盡管每一次改革任務(wù)不同，重點不一，形式各異，但每一次改革都是在不斷的重塑中解決了國家職能體系中存在的障礙與弊端。

1982年機構(gòu)改革——提高政府工作效率，實行干部年輕化

1976年，“四人幫”被粉碎后，鑒于當時經(jīng)濟上已處于崩潰，故沿用并發(fā)展了50年代后期的管理體制和機構(gòu)設(shè)置。到1981年，國務(wù)院的工作部門增加到100個，達到建國以來的最高峰。

理順各部門、各單位職責，更能激發(fā)國家各級組織的活力，促進各類機構(gòu)之間的有機銜接

黨的十一屆三中全會以后，中國進入了一個新的發(fā)展時期，開始了經(jīng)濟體制改革，對外開放。與此相適應(yīng)，從1982年開始，首先從國務(wù)院做起，自上而下地展開各級機構(gòu)改革，范圍包括各級黨政機關(guān)，是建國以來規(guī)模較大、目的性較強的一次建設(shè)和完善各級機關(guān)的改革。這次改革不僅以精兵簡政為原則，而且注意到了經(jīng)濟體制改革的進一步發(fā)展可能對政府機構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟管理部門，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟組織。

這次改革，在領(lǐng)導(dǎo)班子方面，明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì);在精簡機構(gòu)方面，國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)從100個減為61個;省、自治區(qū)政府工作部門從50-60個減為30-40個;直轄市政府機構(gòu)稍多于省政府工作部門;城市政府機構(gòu)從50-60個減為45個左右;行署辦事機構(gòu)從40個左右減為30個左右，縣政府部門從40多個減為25個左右。

1982年的政府機構(gòu)改革，其歷史性進步可用三句話來概括：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制;二是精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子;三是加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐。

1988年機構(gòu)改革——明確政府職能的轉(zhuǎn)變

1988年前后，中國經(jīng)濟體制改革的重心已經(jīng)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市。農(nóng)村改革主要靠政策調(diào)整，很快調(diào)動起農(nóng)民的積極性，在改革初期的短短幾年里，奇跡般地解決了中國長期解決不了的吃飯問題。可是當改革從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的時候，面對傳統(tǒng)計劃體制的種種弊端，單靠經(jīng)濟政策調(diào)整已經(jīng)難以解決沉積的問題，進行體制層面的改革呼之欲出。

1988年3月，七屆全國人大一次會議審議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案。這次改革的主要特點是首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，緊密地與經(jīng)濟體制改革結(jié)合起來。改革的重點是同經(jīng)濟體制改革關(guān)系極為密切的經(jīng)濟管理部門，特別是其中的專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)的專業(yè)機構(gòu)。把相同或相近業(yè)務(wù)的部門予以撤銷，其業(yè)務(wù)由一個部門承擔，綜合部門一般不設(shè)對口專業(yè)機構(gòu)，行業(yè)管理部門工作由主管部門承擔。而對政法、文教、社會事務(wù)等部門，不做大的變動，但都要按改革的要求，轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，精簡富余人員。

經(jīng)過這次改革，國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)由72個精簡為68個，對后來產(chǎn)生深遠影響的是開始按照“政企分開”的原則轉(zhuǎn)變政府職能，強調(diào)宏觀管理與間接管理。然而，此次改革未能有效地促進職能轉(zhuǎn)變的進程，涉及轉(zhuǎn)變職能的幾個主要問題，如政企分開、進一步下放權(quán)力、加強宏觀調(diào)控等等。直到現(xiàn)在，轉(zhuǎn)變政府職能仍然是我國面臨的重要任務(wù)。

1993年機構(gòu)改革——政企分開、精簡統(tǒng)一

1992年10月，黨的十四大明確提出經(jīng)濟體制改革的目標——建立社會主義市場經(jīng)濟體制，使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，就要相應(yīng)地進行有關(guān)方面的調(diào)整，加快政府職能轉(zhuǎn)變，進一步改革政府機構(gòu)，實行精兵簡政。

1990年代初，國務(wù)院工作部門由1988年改革后的68個增加到70個，全國黨政群機關(guān)和事業(yè)單位工作人員達3140萬人，其中黨政群機關(guān)925萬人，事業(yè)單位2234萬人。到1990年，全國行政管理經(jīng)費開支已達333.5億元，占國家財政總支出的9.7%。江澤民在十四大報告中指出：“目前，黨政機構(gòu)臃腫，層次重疊，許多單位人浮于事，效率低下，脫離群眾，已經(jīng)到了非改不可的地步。各級黨委政府必須統(tǒng)一認識，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對現(xiàn)行行政管理體制和黨政機構(gòu)進行改革。”

1993年3月，十四屆二中全會討論通過了機構(gòu)改革方案。改革后，國務(wù)院組成部門調(diào)整為41個，直屬機構(gòu)為13個。同時，取消15個部委歸口管理機構(gòu)的稱謂，改為部委管理的國家局，國務(wù)院的非常設(shè)機構(gòu)也進行了大幅度的裁減，由85個，減少到26個。

1998年機構(gòu)改革——中國特色的政府行政管理體制

1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》。此次改革的目標，是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。

這次改革中，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進展，突出體現(xiàn)在撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，比如電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部等等。由此，政企不分的組織基礎(chǔ)在很大程度上得以消除。眾多的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在當時的歷史條件下，這些工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門可以說是資源配置的載體，是落實經(jīng)濟計劃的依托?？墒?，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，這類部門的存在不利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，在一定意義上，撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門就是消除了政企不分的組織堡壘。

這次改革新組建了4個部委：國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、勞動和社會保障部、國土資源部。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個。截至2002年6月，經(jīng)過4年半的機構(gòu)改革，全國各級黨政群機關(guān)共精簡行政編制115萬人。

2003年機構(gòu)改革——行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明

2003年在加入世貿(mào)組織的背景之下，政府機構(gòu)再次改革。十屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。方案特別提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)相協(xié)調(diào)的要求。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院29個組成部門經(jīng)過改革調(diào)整為28個，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部。

此次改革的目的，是進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推進電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革重點在于深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。

2008年機構(gòu)改革——探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制

2008年3月15日，十一屆全國人大會議通過關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案。這次國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門。

改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個。同時改革中凸顯三個重點：一是加強和改善宏觀調(diào)控，促進科學(xué)發(fā)展;二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù);三是按照探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設(shè)置，理順部門職責關(guān)系。

2013年機構(gòu)改革——穩(wěn)步推進大部門制改革

十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。這次國務(wù)院機構(gòu)改革，重點圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。

為推動鐵路建設(shè)和運營健康可持續(xù)發(fā)展，保障鐵路運營秩序和安全，促進各種交通運輸方式相互銜接，實行鐵路政企分開，完善綜合交通運輸體系。國家繼續(xù)支持鐵路建設(shè)發(fā)展，加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革，建立健全規(guī)范的公益性線路和運輸補貼機制，繼續(xù)深化鐵路企業(yè)改革，不再保留鐵道部。除此之外，衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會、國家電力監(jiān)管委員會等等都在撤銷之列。

此次改革，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構(gòu)增減相抵數(shù)量不變。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。

2018年機構(gòu)改革——合并同類項、解決政出多門

3月21日，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》對外公布。與以往機構(gòu)改革主要涉及政府機構(gòu)和行政體質(zhì)不同，這次機構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地、中央和地方各層級機構(gòu)。全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，成為此次改革的最大特點。機構(gòu)改革力度之大，調(diào)整部門之多，前所未有。

改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個。歸類業(yè)務(wù)相似的部門，比如中央機構(gòu)編制委員會辦公室、公務(wù)員工作歸中央組織部統(tǒng)一管理。新聞出版、電影歸中央宣傳部統(tǒng)一管理。重組跨部門領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)相似部門，比如自然資源部，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、國家銀行保險監(jiān)督管理委員會等等。

隨著改革的深入推進和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，政府職能也需要合并與重組。理順各部門、各單位職責，更能激發(fā)國家各級組織的活力，促進各類機構(gòu)之間的有機銜接。每一次的機構(gòu)改革都可謂牽一發(fā)而動全身，涉及諸多部門和利益，更需社會上下全力協(xié)同，長遠發(fā)展行穩(wěn)而致遠。

（責任編輯 李秀江）