日本首都圈政策及規(guī)劃對(duì)長(zhǎng)三角城市一體化的啟示

摘要：日本在城市一體化建設(shè)方面經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的建設(shè)與發(fā)展，在各個(gè)方面已經(jīng)取得了較好的成績(jī)。1956年日本就制定了《首都圈整備法》，以此來(lái)保障城市區(qū)域的開(kāi)發(fā)。此后還分別于1963年和1966年公布了《近畿圈整備法》和《中部圈開(kāi)發(fā)整備法》等地區(qū)城市一體化開(kāi)發(fā)的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整備法等的大都市圈政策再評(píng)價(jià)》報(bào)告，此后還每年出版《關(guān)于首都圈整備的年度報(bào)告》，向公眾展示首都圈規(guī)劃建設(shè)的成果與問(wèn)題。這些法律文本及政策，對(duì)日本首都圈的建設(shè)與發(fā)展起到了極其重要的作用?？傮w來(lái)說(shuō)，日本首都圈一體化的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)給我們的啟示大致有三個(gè)方面，即必須加強(qiáng)法制建設(shè)、聯(lián)合或由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)制定長(zhǎng)三角城市一體化的發(fā)展規(guī)劃、積極推進(jìn)并逐步實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角城市區(qū)域范圍內(nèi)通訊信息平臺(tái)的一體化。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.008

一、問(wèn)題的提起

區(qū)域城市一體化就是區(qū)域城市規(guī)劃建設(shè)管理一體化。在我們研究區(qū)域城市一體化時(shí)常常會(huì)提及日本東京首都圈或東京圈來(lái)進(jìn)行比較，尤其是2004年11月國(guó)家發(fā)改委正式啟動(dòng)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)和京津冀地區(qū)都市圈區(qū)域規(guī)劃工作以后，這方面的研究也取得了不少成果。2006年春夏，筆者就曾參與編著了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究》一書(shū)，其中第五章第二節(jié)就是論述日本首都圈建設(shè)的。[1]另外，筆者還與同事共同發(fā)表了《長(zhǎng)三角城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化的理論模式和發(fā)展思路》一文，其中不少篇幅也論及了日本首都圈。[2]此外，還有《東京大都市圈產(chǎn)業(yè)布局實(shí)證分析及啟示》，[3]盧明華等的《東京大都市圈內(nèi)各核心城市的職能分工及啟示研究》，[4]韋達(dá)的《東京都市圈軌道交通發(fā)展對(duì)蘇錫常的啟示》，[5]澤野嘉延等的《東京都市圈軌道交通一體化的建設(shè)成就及經(jīng)驗(yàn)》，[6]等等。這些研究成果都主要圍繞東京大都市圈建設(shè)來(lái)展開(kāi)的，尤其是交通一體化的研究著墨更多。

1956年日本就制定了《首都圈整備法》，以此來(lái)保障城市區(qū)域的開(kāi)發(fā)。此后還分別于1963年和1966年公布了《近畿圈整備法》和《中部圈開(kāi)發(fā)整備法》等地區(qū)城市一體化開(kāi)發(fā)的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整備法等的大都市圈政策再評(píng)價(jià)》報(bào)告，此后還每年出版《關(guān)于首都圈整備的年度報(bào)告》，向公眾展示首都圈規(guī)劃建設(shè)的成果與問(wèn)題。這些法律文本及政策，對(duì)日本首都圈的建設(shè)與發(fā)展起到了極其重要的作用。

城市管理是一個(gè)依法行政的過(guò)程，要依法管理，就要在管理實(shí)踐中不斷完善法律法規(guī)。本文主要是對(duì)日本首都圈城市建設(shè)的法規(guī)政策與規(guī)劃進(jìn)行研究，從而總結(jié)出對(duì)長(zhǎng)三角城市一體化的啟示及借鑒。

本文所講的首都圈，是指日本官方表述的茨城縣、栃木縣、群馬縣、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、山梨縣和東京都在內(nèi)的七縣一都，而東京圈則是指埼玉縣、千葉縣、神奈川縣及東京都這三縣一都。

二、首都圈的法律與法規(guī)

日本較早從法律上提出“首都圈”的是1956年4月通過(guò)的《首都圈整備法》。那是日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的早期，大量人口開(kāi)始涌入城市，尤其是大城市周邊的近郊地區(qū)，無(wú)秩序的城市化急速發(fā)展，于是包括大城市周邊地區(qū)在內(nèi)的城市規(guī)劃被提上了議事日程，這部法律也就應(yīng)運(yùn)而生了。至今此法已修訂了13次，最近一次修訂是2005年的7月，這是一部“首都圈”規(guī)劃建設(shè)與管理的專(zhuān)業(yè)性法規(guī)。整部法律由“總則”、“國(guó)土審議會(huì)的調(diào)查審議等”、“首都圈整備計(jì)劃”及“首都圈整備計(jì)劃的實(shí)施”等四章所組成。該法的目的就是綜合性地制定首都圈的建設(shè)規(guī)劃并推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施，從而將該地區(qū)建設(shè)成符合日本政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的有序發(fā)展的首都圈。也就是說(shuō)，既要讓東京成為國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，但又不能讓產(chǎn)業(yè)和人口過(guò)度地集中到東京來(lái)，就需要讓東京都的周邊區(qū)域與東京一體化，分散都市機(jī)能，緩解東京都的壓力。該法的規(guī)劃部分將該區(qū)域分成既成市街地、近郊地帶及周邊地區(qū)和市街地開(kāi)發(fā)地區(qū)等三種類(lèi)型。其中“既成市街地”主要指東京23個(gè)區(qū)、武藏野市、三鷹市、橫濱市、川崎市和川口市等城市地區(qū)，“近郊地帶”是指規(guī)劃中的城市郊野綠化帶，而“周邊地區(qū)和市街地開(kāi)發(fā)地區(qū)”主要是指遠(yuǎn)離城市中心的工業(yè)基地和衛(wèi)星城市。但1965年經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)時(shí)期廢止了“近郊地帶”，而將半徑50公里范圍內(nèi)規(guī)劃為“近郊整備地帶”。因此，近郊綠化帶的規(guī)劃就沒(méi)有得到落實(shí)，而住宅、別墅及租賃住宅等的建設(shè)卻得到了快速的發(fā)展。

為了進(jìn)一步落實(shí)好首都圈的規(guī)劃建設(shè)，1960年代日本出臺(tái)了系列法律法規(guī)，有些是直接與首都圈建設(shè)相關(guān)的，如1963年的《新住宅市街地開(kāi)發(fā)法》，1964年的《住宅地造成事業(yè)法》，1966年的《首都圈近郊綠地保全法》等。這些法律法規(guī)對(duì)大都市圈的市町村規(guī)定了公共公益設(shè)施的建設(shè)與管理的義務(wù)，為大都市圈的建設(shè)與管理起到了很大的促進(jìn)作用與法律保障。[7]

2011年日本國(guó)土交通省公布了《基于首都圈整備法等的大都市圈政策評(píng)價(jià)》報(bào)告，對(duì)1949年以后日本三大都市圈政策進(jìn)行了全面的評(píng)估。評(píng)估中與首都圈相關(guān)的政策法規(guī)除前面所提到的《首都圈整備法》《首都圈近郊綠地保全法》以外，還有公布于1958年的《關(guān)于首都圈近郊整備地帶及都市開(kāi)發(fā)區(qū)域的整備的法律》、1988年的《多極分散型國(guó)土形成促進(jìn)法》和1959年制定且廢止于2002年的《關(guān)于首都圈即成市街地區(qū)的工業(yè)等的限制的法律》等五個(gè)政策法律文本。

整個(gè)評(píng)估的思路有兩個(gè)方面。第一是看在防止人口、產(chǎn)業(yè)過(guò)度向大都市圈中心城區(qū)集中而產(chǎn)生密度過(guò)高問(wèn)題的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)通過(guò)以住宅地的供應(yīng)為首的基礎(chǔ)設(shè)施整理以及保全綠地等的政策來(lái)防止無(wú)序的城市化和實(shí)行有序的大城市圈的形成的。第二是看大都市圈中心如何通過(guò)各種機(jī)能、交通基礎(chǔ)設(shè)施、住宅等的基礎(chǔ)的擴(kuò)充、綠化用地的保護(hù)等方式在城市環(huán)境改善等方面向周邊地區(qū)布局引導(dǎo)，來(lái)促進(jìn)首都圈全體平衡的多核多圈的地域構(gòu)造的轉(zhuǎn)換，從而形成分散型網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造的。第一方面是看從周邊地區(qū)對(duì)城市圈中心地區(qū)的影響，第二方面是看城市圈中心地區(qū)對(duì)周邊地區(qū)的輻射。

在上述視角下，通過(guò)對(duì)各具體項(xiàng)目的綜合評(píng)估來(lái)確定政策法規(guī)的有效性和有待完善之處。其總體評(píng)估的結(jié)論大致有兩個(gè)大的方面。第一方面認(rèn)為根據(jù)大都市規(guī)劃通過(guò)有計(jì)劃的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)有序的都市圈區(qū)域構(gòu)造的構(gòu)筑起到了一定的作用。具體而言有以下三個(gè)方面的判斷：其一，在大都市圈中心部工廠等生產(chǎn)功能抑制、向周邊地區(qū)有計(jì)劃地進(jìn)行分散方面，連續(xù)出臺(tái)相關(guān)稅制，更有國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等的相互作用，謀求有大的進(jìn)展，這些可以從制造業(yè)產(chǎn)品的上市等的變化中看出。但是，業(yè)務(wù)中樞功能還是繼續(xù)集中在城市圈的中心部。其二，關(guān)于作為大城市人口急劇增加的接盤(pán)手的近郊整備地帶的強(qiáng)化問(wèn)題，住宅用地的供給及基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)劃性的充實(shí)正在推進(jìn)，各種指標(biāo)也顯示出充實(shí)率達(dá)到了一定的水準(zhǔn)。而另一方面，城市規(guī)劃道路的充實(shí)率還停留在比較低的水平，作為問(wèn)題留了下來(lái)。其三，關(guān)于綠地，根據(jù)近郊綠地保護(hù)制度，在指定的區(qū)域城市化壓力很大的大城市近郊地區(qū)也在謀劃廣范圍的保護(hù)，制度作為有效的機(jī)能得到了發(fā)揮，但是從大城市圈全范圍的綠地確保的視角來(lái)看，這種制度還不是很充分。

第二方面認(rèn)為從取得平衡的城市圈區(qū)域構(gòu)造形成的觀點(diǎn)來(lái)看，在首都圈由于區(qū)域中心城市制度，在作為接收大城市圈中心地區(qū)集中著的業(yè)務(wù)功能分散的郊外城市的業(yè)務(wù)據(jù)點(diǎn)化，促進(jìn)了作為核心城市圈的形成，為多核心多圈型的地域構(gòu)造的形成作出了貢獻(xiàn)。尤其是由于道路、鐵路等交通網(wǎng)絡(luò)等的建設(shè)，使城市圈內(nèi)的人與物的流通出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化，為城市圈區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展與活力的激發(fā)起到了積極的作用。特別是在首都圈，流向區(qū)域中心城市的人口、事務(wù)所的增加程度有了一定的加快，作為區(qū)域核心的據(jù)點(diǎn)化有了進(jìn)展。而另一方面，業(yè)務(wù)中樞的功能還在繼續(xù)地向東京都中心部地區(qū)聚集。另外，從業(yè)務(wù)往來(lái)方面來(lái)看，作為區(qū)域中心城市等的業(yè)務(wù)往來(lái)也在不斷增加，網(wǎng)絡(luò)化有了一定的進(jìn)展，但是環(huán)狀道路的建設(shè)與許多國(guó)家相比還處在非常低的水準(zhǔn)。[8]

以上對(duì)日本首都圈的評(píng)估是比較符合實(shí)際的，充分肯定了大都市圈對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)所起到的牽引作用，以及所存在的問(wèn)題，尤其是認(rèn)為：近年以經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)為背景，亞洲諸國(guó)城市進(jìn)行著高速的發(fā)展，日本的大都市圈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力卻出現(xiàn)了相對(duì)低迷的現(xiàn)象。此外，日本還出現(xiàn)二戰(zhàn)戰(zhàn)敗以后的經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)時(shí)期建設(shè)的大都市圈基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)始出現(xiàn)老化與需要更新的問(wèn)題，以及人口老齡化所帶來(lái)的城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求問(wèn)題，[9]一如我國(guó)城市上世紀(jì)20、30年代乃至上世紀(jì)50、60年代的城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)在同樣也出現(xiàn)老化、需要更新以及人口老齡化等的問(wèn)題一樣。日本的城市管理者們約在十年前就開(kāi)始感到了這些問(wèn)題的嚴(yán)重性，而這些問(wèn)題也正是值得我們?cè)谕七M(jìn)城市一體化進(jìn)程中加以思考的。

三、首都圈的規(guī)劃與建設(shè)

（一）日本首都圈的形成與規(guī)劃過(guò)程

日本首都圈建設(shè)是從上個(gè)世紀(jì)50年代開(kāi)始的，半個(gè)多世紀(jì)來(lái)，首都圈的規(guī)劃也在不斷地修訂。1956年公布的《首都圈整備法》的第三章與第四章，就是講規(guī)劃與規(guī)劃的實(shí)施的。當(dāng)然，在這部法規(guī)中所講的規(guī)劃是一個(gè)法律角度的原則，而非首都圈建設(shè)的具體規(guī)劃。比如第三章明確規(guī)定了規(guī)劃的內(nèi)容，其中第21條第一款就是要求決定首都圈的人口規(guī)模及土地利用的基本方向；第二款要求對(duì)住宅用地，道路，鐵道、軌道、機(jī)場(chǎng)、港口等交通設(shè)施，電氣通信，公園綠地等空地，上下水道、污水處理設(shè)施等，河川、水路及海岸等，住宅等建筑物，學(xué)校等教育設(shè)施以及其他政令所規(guī)定的基本事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)劃；第三款認(rèn)為交通通訊體系及水供應(yīng)體系要進(jìn)行廣范圍的一體化建設(shè)，在特別有必要的情況下可以超出首都圈的范圍；而第三款的第二點(diǎn)要求首都圈建設(shè)規(guī)劃要與《國(guó)土形成計(jì)畫(huà)法》（1950年）中規(guī)定的國(guó)土形成計(jì)劃相協(xié)調(diào)，第三點(diǎn)要求一定要確切考慮公害的防止。

從規(guī)劃制定的角度來(lái)看，首都圈建設(shè)規(guī)劃是由日本國(guó)土交通大臣在聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官、相關(guān)都縣及審議會(huì)的意見(jiàn)后決定的，而規(guī)劃需要進(jìn)行修改時(shí)也需要通過(guò)同樣的程序來(lái)進(jìn)行修訂。國(guó)土交通大臣如果接到相關(guān)縣的意見(jiàn)時(shí)必須馬上進(jìn)行回復(fù)。該法也規(guī)定一方面國(guó)土交通大臣在決定規(guī)劃時(shí)可以要求上述相關(guān)行政機(jī)關(guān)、都縣地方公共團(tuán)體以及相關(guān)事業(yè)主體提供資料、提出意見(jiàn)或說(shuō)明；另一方面，在決定規(guī)劃以前，必須將規(guī)劃的情況向上述部門(mén)與事業(yè)主體進(jìn)行公示，在公示的30天以內(nèi)，相關(guān)部門(mén)及人員可以向國(guó)土交通大臣提出意見(jiàn)，而大臣也必須考慮反饋的意見(jiàn)并采取必要措施。[10]從上述程序來(lái)看，首都圈城市規(guī)劃是要由中央政府來(lái)決定的，這符合日本“都市計(jì)畫(huà)法”的有關(guān)規(guī)定，即都道府縣各地方自治體的規(guī)劃由各地方來(lái)進(jìn)行制定，而牽涉到其他地方的相關(guān)事業(yè)時(shí)必須由國(guó)土交通大臣來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)定奪。

《首都圈整備法》這部法律可以看成是日本首都圈規(guī)劃建設(shè)的基本法規(guī)，實(shí)際的規(guī)劃必須是建立在這個(gè)法律基礎(chǔ)之上的。下面我們來(lái)看看《首都圈整備計(jì)畫(huà)》的形成過(guò)程?！妒锥既φ麄浞ā饭純赡旰螅?958年公布了第一版“首都圈基本計(jì)畫(huà)”，十年后的1968年又出臺(tái)了第二版“首都圈基本計(jì)畫(huà)”，這兩次的計(jì)畫(huà)都是以抑制人口及產(chǎn)業(yè)向大都市集中，有計(jì)劃地展開(kāi)周邊城市的建設(shè)，并與綠地空間協(xié)調(diào)以達(dá)到共存共生的目的。1976年頒布了第三版“首都圈基本計(jì)畫(huà)”，1986年又制定了第四版“首都圈基本計(jì)畫(huà)”，這兩次的規(guī)劃對(duì)東京都區(qū)部一地依存構(gòu)造的正確與否進(jìn)行了反思，以區(qū)域核心城市為中心的獨(dú)立城市圈的形成來(lái)重新構(gòu)筑多核心多圈域型的地域構(gòu)造，同時(shí)在周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)及工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上不斷充實(shí)業(yè)務(wù)、教育、文化等功能，促進(jìn)中等核心城市圈功能的集結(jié)，以此來(lái)加強(qiáng)區(qū)域間相互提攜與各地區(qū)的獨(dú)立性。而1988年日本政府頒布的“促進(jìn)多極分散型國(guó)土形成法”也進(jìn)一步推進(jìn)了第四版“首都圈基本計(jì)畫(huà)”中所說(shuō)的區(qū)域核心城市的建設(shè)及國(guó)家行政機(jī)關(guān)的分散轉(zhuǎn)移。1999年制定了第五版“首都圈基本計(jì)畫(huà)”，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)由東京一地依存的構(gòu)造轉(zhuǎn)向首都圈各地區(qū)核心城市為中心形成自立性很高的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)相互的功能分擔(dān)與協(xié)作、交流的“分散型網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造”，同時(shí)建設(shè)與首都圈內(nèi)外更廣范圍的合作的區(qū)域核心城市以及關(guān)東北部地區(qū)等的核心城市圈，使之成為廣域的聯(lián)合地帶。2005年“國(guó)土計(jì)畫(huà)法”的體系得到了改善，同時(shí)多年來(lái)的“首都基本計(jì)畫(huà)”與“首都圈整備計(jì)畫(huà)”進(jìn)行了統(tǒng)合，并于2006年制定了“首都圈整備計(jì)畫(huà)”。從那時(shí)起，新的首都圈整備計(jì)畫(huà)必須與“國(guó)土形成計(jì)畫(huà)”相協(xié)調(diào)。2016年又制定了新一輪的《首都圈整備計(jì)畫(huà)》，這部規(guī)劃規(guī)定了今后五年的大致建設(shè)工作。

（二）目前首都圈發(fā)展所面臨的問(wèn)題

新制定的《首都圈整備計(jì)畫(huà)》對(duì)首都圈所面臨的問(wèn)題進(jìn)行了分析，認(rèn)為最大問(wèn)題是人口及經(jīng)濟(jì)功能集中于東京圈，然而，人口出生率又是全日本最低的，勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，有大量閑置住房出現(xiàn)。其次是人口的老齡化，這雖然是日本全國(guó)共通的問(wèn)題，但東京人口集中使得首都圈的高齡化問(wèn)題比起其他地區(qū)顯得更為嚴(yán)重。第三是7級(jí)左右的大地震在今后30年內(nèi)發(fā)生的可能性極大，老化了的基礎(chǔ)設(shè)施亟待更新。第四是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的變化，要在生命科學(xué)、人工智能、航空航天等高科技領(lǐng)域保持世界領(lǐng)先地位，援助創(chuàng)新創(chuàng)意活動(dòng)，要推進(jìn)知識(shí)集約型產(chǎn)業(yè)，在國(guó)際視野中充實(shí)人流與物流的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。第五是擴(kuò)大多樣化的旅游觀光業(yè)，要充分利用好國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)近三分之一的份額，還要做好應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的國(guó)際旅游的需要，將觀光與住宿的需求分散到全首都圈的范圍。第六是食品、水及能源的制約與環(huán)境問(wèn)題，首都圈的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出是日本全國(guó)第一的，日本五分之一的產(chǎn)量出自于首都圈，同時(shí)，首都圈也是消費(fèi)量極大的地方，要做好農(nóng)田及森林的可持續(xù)利用與管理。第七是積極地利用好信息通訊技術(shù)，可以在交通、醫(yī)療、教育、防災(zāi)等多領(lǐng)域進(jìn)行技術(shù)革新，要在社會(huì)及制度層面上予以支持，也要防止不正當(dāng)?shù)睦煤头缸镄袨?，要建立安全安心的信息通訊系統(tǒng)，做好網(wǎng)絡(luò)信號(hào)等的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這些都是首都圈的現(xiàn)狀與問(wèn)題，也是這一輪城市圈規(guī)劃所要解決的問(wèn)題。

（三）首都圈建設(shè)的政策與規(guī)劃

第一部分是首都圈建設(shè)方針政策，主要有10個(gè)方面。一是防災(zāi)減災(zāi)一體化的建設(shè)，強(qiáng)化發(fā)展戰(zhàn)略與基本的防災(zāi)能力，完善道路等級(jí)交通網(wǎng)絡(luò)，一旦災(zāi)難發(fā)生時(shí)能做到有效地防災(zāi)減災(zāi)，并盡快恢復(fù)首都圈的功能；二是強(qiáng)化以超大經(jīng)濟(jì)圈為前提的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，各地的個(gè)性與特性要按國(guó)際社會(huì)的水平來(lái)打造，為了有價(jià)值的創(chuàng)新力的提升，要將筑波研究學(xué)園城市與關(guān)西文化學(xué)術(shù)研究城市等的創(chuàng)新研發(fā)地帶連接起來(lái)，以促進(jìn)國(guó)際傳播力的提升；三是將城市與農(nóng)山漁村的對(duì)流納入不同空間的超高齡人口社會(huì)的應(yīng)對(duì)體系；四是進(jìn)一步提升社會(huì)系統(tǒng)的品質(zhì)，包含交通基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施等所有的城市基礎(chǔ)設(shè)施的制度基礎(chǔ)；五是致力于以柔軟高效率的生產(chǎn)體系來(lái)促進(jìn)日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)興，利用好基礎(chǔ)設(shè)施，減少交通堵塞，利用好網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，官民聯(lián)合，共同推進(jìn)；六是區(qū)域環(huán)境的刷新與創(chuàng)新力的形成，構(gòu)建有助于與自然共生的創(chuàng)新能力提升的環(huán)境，打造良好的各類(lèi)人群各類(lèi)人才聚集的環(huán)境，利用好信息通訊技術(shù)；七是營(yíng)造讓男女老弱都能參與社會(huì)的環(huán)境，為了優(yōu)雅的社會(huì)，要消除成為障礙的制度和物理性的障礙物，讓所有人都能參與到社會(huì)勞動(dòng)及活動(dòng)中來(lái)；八是將田園回歸納入視野，使城市與農(nóng)山漁村的對(duì)流及農(nóng)山漁村的活性化兩者表里一體化，構(gòu)建城市與鄉(xiāng)村間的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)與新的服務(wù)，利用農(nóng)山漁村的豐富資源實(shí)現(xiàn)美好舒適的農(nóng)山漁村生活，促進(jìn)交流人口的增加；九是創(chuàng)造出首都圈獨(dú)有的世界通用的觀光地區(qū)，利用好東京奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)及東京特奧會(huì)的良機(jī)，建設(shè)好高速交通網(wǎng)絡(luò)，做好宣傳，讓世界各國(guó)的游客了解首都圈廣域的資源，以此增加就業(yè)和擴(kuò)大旅游消費(fèi)；十是利用好東京奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)及東京特奧會(huì)向世界宣傳優(yōu)雅高尚的首都圈和東北地區(qū)的復(fù)興。

第二部分是設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，主要有16條，涵蓋了城市社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面。一是道路。要構(gòu)建對(duì)流型的首都圈，促進(jìn)大都市圈及地方城市圈的廣域聯(lián)合，乃至國(guó)際間的交流，就要建設(shè)首都圈的環(huán)狀及連接的高速交通、港灣交通設(shè)施等的道路交通網(wǎng)絡(luò)。為了讓所有人都能自由參與社會(huì)，要建設(shè)無(wú)障礙設(shè)施全覆蓋的交通網(wǎng)絡(luò)。二是鐵道。強(qiáng)化廣域聯(lián)絡(luò)的交通體系的節(jié)點(diǎn)功能，推進(jìn)對(duì)流型首都圈、地方城市據(jù)點(diǎn)相結(jié)合的公共交通網(wǎng)的建設(shè)，解決遠(yuǎn)距離通勤問(wèn)題等都要推進(jìn)鐵道的綜合改善，包括車(chē)站的無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)。三是機(jī)場(chǎng)。強(qiáng)調(diào)羽田機(jī)場(chǎng)飛行航路及成田機(jī)場(chǎng)高速公路的完善，以此來(lái)擴(kuò)大首都圈機(jī)場(chǎng)的運(yùn)能，提升換乘的便利性，充實(shí)國(guó)際航空與航空貨物的網(wǎng)絡(luò)，為振興地方骨干產(chǎn)業(yè)及觀光業(yè)，利用好地方機(jī)場(chǎng)的航空網(wǎng)絡(luò)，并做好各類(lèi)航空安全戒備工作。四是港灣等。要構(gòu)筑高效、安全的運(yùn)輸體系，要綜合地推進(jìn)硬件設(shè)施建設(shè)方面的措施和活用高效的運(yùn)營(yíng)以及信息通訊技術(shù)的軟件方面的對(duì)策，做好設(shè)施的檢查、診斷、維持管理及更新工作，土木設(shè)施要提升抗震能力等。五是信息通訊設(shè)施。要在世界級(jí)的信息通訊設(shè)施的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步普及、發(fā)展，要形成創(chuàng)造新事業(yè)、新服務(wù)、世界最高水準(zhǔn)的、每個(gè)人都能安心使用的信息通訊基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)基礎(chǔ)條件不好區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也要讓訪日的外國(guó)人員感受到網(wǎng)絡(luò)的安全與便捷。六是水資源開(kāi)發(fā)設(shè)施。認(rèn)為首都圈的用水體系要從廣域的視角出發(fā)，要構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的水的活用體系，要計(jì)劃性地開(kāi)發(fā)水資源、制定干旱對(duì)策、健全水循環(huán)利用。利用水庫(kù)開(kāi)發(fā)水資源要十分注意環(huán)境的保護(hù)，要推進(jìn)水源地森林的保護(hù)，為防止干旱災(zāi)害要推進(jìn)群馬縣長(zhǎng)野原町的水庫(kù)建設(shè)。七是上水道。為確保水道水的安全、切實(shí)的供水和供給體制的可持續(xù)性，水道設(shè)施要根據(jù)人口的減少切實(shí)應(yīng)對(duì)地區(qū)的需要，有計(jì)劃地進(jìn)行檢查、診斷和維護(hù)管理，為預(yù)防大規(guī)模地震，要強(qiáng)化管道的抗震能力，要推進(jìn)周邊城市的水道事業(yè)。八是工業(yè)用水道。要促進(jìn)水的循環(huán)使用，防止過(guò)多開(kāi)采地下水資源，以免造成地面下沉，有計(jì)劃地推進(jìn)設(shè)施的全面更新。九是下水道。為防止公共用水水域的污染，改善市街區(qū)的生活環(huán)境，要推進(jìn)公共下水道、流域下水道的治理，以達(dá)到水質(zhì)環(huán)境的基本目標(biāo)。為應(yīng)對(duì)大雨積水的城市型水災(zāi)，要調(diào)整河川改造事業(yè)、制定公共下水道、城市下水道等的應(yīng)急對(duì)策、共享災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)等，推進(jìn)下水道抗震能力的提升等。十是廢棄物處理設(shè)施。為推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)型社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，單位、消費(fèi)者、地方公共團(tuán)體及政府分別承擔(dān)各自的責(zé)任，抑制廢棄物排出，促進(jìn)循環(huán)利用，有計(jì)劃地建設(shè)廢棄物處理場(chǎng)所，更新老舊設(shè)施，確保推進(jìn)強(qiáng)有力的廢棄物處理體系。十一是河川海岸等。首都圈內(nèi)的利根川、荒川等大河的泛濫區(qū)域及填埋地等低洼地區(qū)是人口、資產(chǎn)及中樞功能的聚集地區(qū)，風(fēng)水災(zāi)害、土砂災(zāi)害頻發(fā)，也有大潮水、大規(guī)模淹水的破壞的可能性；為此，在這些地區(qū)要推進(jìn)災(zāi)害的預(yù)防措施，制作風(fēng)險(xiǎn)地圖、加強(qiáng)防災(zāi)教育與訓(xùn)練，做好防災(zāi)設(shè)施的日常維護(hù)與管理。十二是住宅用地。由于人口的減少，新建住宅用地的需要量也出現(xiàn)了減少的趨向，因此建設(shè)的重點(diǎn)開(kāi)始向既存的市街地轉(zhuǎn)移。居住與城市功能要向?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)低的區(qū)域引導(dǎo)，而已經(jīng)是居住與城市功能集聚的區(qū)域要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)降低對(duì)策。十三是公園綠地。對(duì)公園基礎(chǔ)設(shè)施要進(jìn)行點(diǎn)檢、診斷和維持管理、更新等。對(duì)指定的首都圈近郊綠地，要靈活運(yùn)用綠地保護(hù)制度，繼續(xù)推進(jìn)水和綠地網(wǎng)絡(luò)的形成。十四是住宅。為了應(yīng)對(duì)大都市圈，尤其是城市近郊的急速高齡化，實(shí)現(xiàn)老人、育兒家庭等多種生活需要的“漂亮健康住宅城市”，要推進(jìn)醫(yī)療、看護(hù)育兒等服務(wù)中心和附帶有為老服務(wù)的住宅建設(shè)，同時(shí)要推進(jìn)公共租賃住宅的更新和社會(huì)福利的基地化。十五是教育文化設(shè)施。推進(jìn)中小學(xué)及特別教育學(xué)校等多樣的學(xué)習(xí)活動(dòng)、大學(xué)設(shè)施建設(shè)和老舊校舍的更新加固等工程。而高等教育機(jī)構(gòu)要發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)高校與區(qū)域社會(huì)的相互交流，培養(yǎng)社會(huì)需要人才，強(qiáng)化高校在區(qū)域共同體內(nèi)的核心作用。另外，要推進(jìn)有地方特色的居民服務(wù)中心、圖書(shū)館、博物館等機(jī)能的更新，提升其效率和效果。十六是包含醫(yī)療設(shè)施等7個(gè)方面的其他事項(xiàng)：在醫(yī)療設(shè)施方面，要推進(jìn)周邊各類(lèi)醫(yī)院的建設(shè)，以應(yīng)對(duì)老年人口的增加及災(zāi)害導(dǎo)致的應(yīng)急治療等；在社會(huì)福利方面，要應(yīng)對(duì)多種家庭健康生活的需求、推進(jìn)特別護(hù)理老人院及老人護(hù)理保健設(shè)施的建設(shè)，托兒所、保育院等育兒設(shè)施的建設(shè)；在中央集貿(mào)市場(chǎng)方面，推進(jìn)東京都豐州市場(chǎng)的重建工程；在文物古跡保護(hù)設(shè)施方面，要做好區(qū)域現(xiàn)存的文物古跡的保護(hù)、繼承、創(chuàng)造及利用工作；在墓地與火葬場(chǎng)方面，要求考慮到周邊的環(huán)境和居民的宗教情感，以及公共衛(wèi)生、公共福利等方面的問(wèn)題，讓墓地的管理與埋葬等在沒(méi)有障礙的情況下進(jìn)行，要推進(jìn)首都圈邊緣城市殯儀館的建設(shè)工作；關(guān)于屠宰場(chǎng)，要推進(jìn)群馬縣食肉批發(fā)市場(chǎng)的建設(shè)工程；在農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)設(shè)施方面要根據(jù)區(qū)域特性展開(kāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保農(nóng)業(yè)用水，推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防止災(zāi)害，提高管理水平，森林的建設(shè)管理要按規(guī)劃進(jìn)行，建設(shè)水產(chǎn)資源管理體系和安全有活力的漁村，推進(jìn)漁業(yè)地區(qū)的防災(zāi)、漁業(yè)技能集約化，以及漁港道路建設(shè)等。[11]

以上是實(shí)現(xiàn)首都圈建設(shè)目標(biāo)的政策、措施及作為未來(lái)五年的建設(shè)規(guī)劃，我們從中可以看出，日本政府在推進(jìn)大城市圈建設(shè)中是將這些行政區(qū)域整合到一個(gè)政策、規(guī)劃體系中來(lái)的，將城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)均衡化，政策協(xié)同化，而不是行政區(qū)域的各自為政。當(dāng)然，從規(guī)劃中我們也能清晰地看到，不少具體的規(guī)劃與建設(shè)都強(qiáng)調(diào)根據(jù)地域的特色來(lái)進(jìn)行，而不是簡(jiǎn)單的統(tǒng)一化與同質(zhì)化。各城市間的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及其管理要“和”，而其文化環(huán)境等又是“不同”的，這種城市間的“和而不同”，大概就是城市圈一體化應(yīng)有的模式吧。

四、對(duì)長(zhǎng)三角城市一體化的啟示

如上所述，日本在城市一體化建設(shè)方面經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的建設(shè)與發(fā)展，在各個(gè)方面已經(jīng)取得了較好的成績(jī)。當(dāng)然，我們也看到了首都圈的建設(shè)依然存在著不少問(wèn)題，尤其是土地的私有制，使城市建設(shè)，尤其是城市一體化建設(shè)都受到了影響，這也是我們應(yīng)該吸取的一個(gè)教訓(xùn)?？傮w來(lái)說(shuō)，日本首都圈一體化的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)給我們的啟示大致有以下幾個(gè)方面。

第一，必須加強(qiáng)法制建設(shè)。在推進(jìn)城市一體化的初級(jí)階段就要及時(shí)地制定相關(guān)的法律法規(guī)，以便在整個(gè)過(guò)程中做到有法可依，而不是僅僅依靠行政命令或是一些形式上的會(huì)議組織來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)協(xié)商。即使是以協(xié)商的方式來(lái)推進(jìn)一體化，也要有一個(gè)協(xié)商組織的條例與組織法。我們應(yīng)該制定一個(gè)相對(duì)原則的法律法規(guī)來(lái)指導(dǎo)城市一體化的建設(shè)，在實(shí)踐中還要不斷地修訂完善，以便更好地指導(dǎo)城市一體化的建設(shè)。

第二，聯(lián)合或由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)制定長(zhǎng)三角城市一體化的發(fā)展規(guī)劃。按照城市規(guī)劃管理的行政程序，經(jīng)相關(guān)省市人大通過(guò)之后，報(bào)國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)建設(shè)部審批，以便形成一個(gè)有法律效應(yīng)的一體化發(fā)展規(guī)劃。由相關(guān)省市及城市來(lái)具體落實(shí)這個(gè)規(guī)劃，并經(jīng)過(guò)一定的建設(shè)周期后對(duì)政策法規(guī)及規(guī)劃執(zhí)行的情況進(jìn)行評(píng)估，提出改進(jìn)或完善的方案與建議，以此來(lái)不斷修正城市一體化的規(guī)劃與政策。

第三，積極推進(jìn)并逐步實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角城市區(qū)域范圍內(nèi)通訊信息平臺(tái)的一體化。實(shí)際上現(xiàn)在已經(jīng)有不少領(lǐng)域已先前期達(dá)到了信息平臺(tái)的一體化，如上海市的交通卡已經(jīng)可以在無(wú)錫等地使用，外埠的醫(yī)保卡在住院手術(shù)時(shí)也已經(jīng)可以通用。但由于不少硬件設(shè)施與政策的原因，還是有不少信息即使在同一個(gè)城市之內(nèi)也是不能共享通用的，造成管理成本的提高，辦事效率的低下，這些都有待于進(jìn)一步的深化改革，以真正形成長(zhǎng)三角城市的一體化。

第四，省市間交通一體化，逐步取消高速公路省際檢查收費(fèi)站，運(yùn)用好一體化信息平臺(tái)，各省自行管理進(jìn)出口的安檢與收費(fèi)，提升省市間的交通便捷程度。逐步推進(jìn)軌道交通的同城化，現(xiàn)在尤其是春運(yùn)及小長(zhǎng)假期間高鐵機(jī)動(dòng)車(chē)的班次有所增加，使長(zhǎng)三角跨省交通便捷了很多，但這種便捷畢竟是跨省交通，并非同城交通。長(zhǎng)三角范圍內(nèi)的不少城市都建造了軌道交通，如能盡早打通省際軌道交通網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于長(zhǎng)三角城市一體化是有十分重要的意義的。

第五，推進(jìn)上海周邊大型公共交通設(shè)施的建設(shè)，逐漸實(shí)現(xiàn)相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策，增強(qiáng)區(qū)域間的均衡發(fā)展，減少上海一地依存的壓力。如機(jī)場(chǎng)及火車(chē)站的建設(shè)，上海還在規(guī)劃建設(shè)新的國(guó)際機(jī)場(chǎng)和火車(chē)站，但實(shí)際上有不少利用上海兩座機(jī)場(chǎng)或火車(chē)站的旅客是從周邊城市專(zhuān)程來(lái)上海轉(zhuǎn)機(jī)或從上海入關(guān)再到周邊城市的，合理布局，分散客源，有利于城市一體化和周邊城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也能避免出現(xiàn)類(lèi)似日本東京一地集中的現(xiàn)象。

綜上所述，城市一體化不是簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大城市，或?qū)⒏鞒鞘懈袷交?。一體化的關(guān)鍵在于城市基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，法律法規(guī)的一體化，管理規(guī)范的一體化。在一體化中要充分地保持各城市的特色，發(fā)揮個(gè)性，而不是“取長(zhǎng)補(bǔ)短”成為一個(gè)模式的城市。城市的一體化要形成城市間的互補(bǔ)，構(gòu)成合理的外部結(jié)構(gòu)。要達(dá)到各城市間既和而不同，又政通人和，和諧諸城。

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責(zé)任編輯：張 煒