新時代加快新型城鎮(zhèn)化需要更加重視質(zhì)量

劉勇

摘要：從中國的實(shí)踐看，我國經(jīng)濟(jì)仍然存在“四大短板”：農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、裝備制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，其中農(nóng)業(yè)最為關(guān)鍵。目前，家庭式農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營是解決“三農(nóng)”問題的唯一出路。實(shí)施新時代城鎮(zhèn)發(fā)展振興戰(zhàn)略，空間上，要優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，構(gòu)建宏觀區(qū)域間縱橫交錯、微觀城際間“直線三角”相連的城鎮(zhèn)空間網(wǎng)絡(luò)新體系；規(guī)模上，要建立以城市群為主要形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)模體系；產(chǎn)業(yè)上，要正確處理城鎮(zhèn)體系與產(chǎn)業(yè)空間布局的關(guān)系，依托城鎮(zhèn)體系構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系。

2016年建設(shè)部、發(fā)改委與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》（建村〔2016〕147號），成為國家級特色小鎮(zhèn)建設(shè)的起點(diǎn)，明確提出到2020年將培養(yǎng)1 000個左右的國家級特色小鎮(zhèn)，以引導(dǎo)城鎮(zhèn)化人口向小城鎮(zhèn)流動。因此，新時代加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，迫切需要更加重視質(zhì)量。

一、新時代新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新亮點(diǎn)

新型城鎮(zhèn)化要解決“三農(nóng)”問題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化（也涉及提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量）。未來我國將以縣域?yàn)榛締卧?，?gòu)建多層次的城鄉(xiāng)區(qū)域互聯(lián)互通、分工協(xié)作合理、以城鎮(zhèn)群為主體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系。一是以縣域?yàn)榛A(chǔ)的城鄉(xiāng)區(qū)域分工新體系。按照產(chǎn)品加工程度可把縣域分為都市縣、農(nóng)礦業(yè)縣和介于其中的郊區(qū)縣三類。其中，都市縣包括地級都市縣、省會都市縣和國都都市縣等，農(nóng)礦業(yè)縣包括縣級都市縣、一般農(nóng)業(yè)縣等，郊區(qū)縣包括大都市周邊的一般農(nóng)業(yè)縣、制造業(yè)縣等。二是更高層次的、以城鎮(zhèn)群為主體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系。都市圈層次上，要求形成一個地級都市縣和其周邊若干產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切的農(nóng)礦業(yè)縣構(gòu)成的城鄉(xiāng)分工協(xié)作體系，相當(dāng)于我國的地級市行政區(qū)范圍；城鎮(zhèn)群層次上，要求三個或以上都市圈構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系，主要是城市與城市之間的分工合作；城鎮(zhèn)群綿延帶層次上，要求形成三個或以上城鎮(zhèn)群構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系；省域和國家城市體系上，要求完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，這涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和管理質(zhì)量。

二、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量就是城市的溫度

（一）實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

解決“三農(nóng)”問題是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本前提。從世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家都是建立在大規(guī)模高效現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上的。從中國的實(shí)踐看，我國經(jīng)濟(jì)仍然存在“四大短板”：農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、裝備制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，其中農(nóng)業(yè)最為關(guān)鍵。目前，家庭式農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營是解決“三農(nóng)”問題的唯一出路。從農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)看，利用生物生長來生產(chǎn)，周期長、產(chǎn)量小、環(huán)節(jié)多、效益低，只適合采取家庭式集約化經(jīng)營來克服這些不利因素；從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)看，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性和重要性，為使單產(chǎn)效益低的農(nóng)業(yè)也獲得產(chǎn)業(yè)的平均利潤，就必須適當(dāng)?shù)匾?guī)模經(jīng)營；從農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的定位看，由于其基礎(chǔ)性和脆弱性，不能把農(nóng)業(yè)當(dāng)作就業(yè)的蓄水池。應(yīng)該看到，新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的根本措施。中國有360萬個行政村和自然村，農(nóng)業(yè)人口還高達(dá)7億人，占比50%左右，每個村平均人口近195人，建制鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）近3.2萬個。所以，未來要發(fā)展服務(wù)“三農(nóng)”的小鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)，每個村留下一戶或外來農(nóng)業(yè)人才專業(yè)大戶（現(xiàn)代集約化農(nóng)業(yè)需要人口雙向流動），變360萬個行政村和自然村為農(nóng)莊，形成集約化規(guī)?；彝マr(nóng)莊和資本下村，同時要相應(yīng)建設(shè)2.5萬個以上的專為農(nóng)業(yè)服務(wù)的建制鎮(zhèn)。這些小鎮(zhèn)將可以提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，甚至金融和期貨服務(wù)。例如，每個農(nóng)戶年初向期貨公司出售其年中預(yù)期產(chǎn)品，即可得到一筆期貨預(yù)付款，農(nóng)戶用這筆預(yù)付款支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的各種開銷，最后剩余資金，就是農(nóng)戶一年所得。如此周而復(fù)始，這就是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本模式。

（二）特色小鎮(zhèn)建設(shè)及其機(jī)遇

到目前為止，我國只有650多座城市，而建制鎮(zhèn)多達(dá)2萬個。但是，從城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際情況看，已明顯出現(xiàn)以大、特大和超大規(guī)模城市為主的發(fā)展趨勢，而且還在繼續(xù)，這表明人口向大城市集中的客觀規(guī)律是避免不了的，并會導(dǎo)致城市病的集中爆發(fā)，如霧霾、交通擁堵、治安惡化等問題。2016年10月，住建部公布了經(jīng)各地推薦、專家復(fù)核和發(fā)改委、財(cái)政部會簽的127個第一批中國特色小鎮(zhèn)；2017年7月，住建部又公布了276個第二批中國特色小鎮(zhèn)。兩批共計(jì)403個國家級特色小鎮(zhèn)，影響很大，效果基本達(dá)到了預(yù)期，但也存在一些問題：一是特色小鎮(zhèn)功能定位結(jié)構(gòu)不盡合理，主要是文化旅游特色小鎮(zhèn)比例過高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，第一批文化旅游特色小鎮(zhèn)比重高達(dá)70%，第二批適當(dāng)控制后，比重仍然高達(dá)50%。二是對產(chǎn)城融合的理解有待深化。特色小鎮(zhèn)首先是宜居，要生活設(shè)施配套，其次才是一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是對小鎮(zhèn)邊界和面積還缺乏明確的控制措施，合理的房地產(chǎn)開發(fā)模式還有待探索形成。

三、提高城市規(guī)劃建設(shè)管理質(zhì)量就是城市的厚度

（一）“以人為本”的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理新理念

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確了20字方針：以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。第三次中央城市工作會議在更高的層次上，明確提出了未來我國新型城市化的“一個規(guī)律、五個統(tǒng)籌”的新理念。城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn)，這是一個基本規(guī)律。五個統(tǒng)籌是指城鎮(zhèn)體系、城市建設(shè)、城鎮(zhèn)化動力機(jī)制、城市活動內(nèi)容和城市活動主體等五個方面的統(tǒng)籌。其中，針對城鎮(zhèn)體系，要統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作的全局性。具體而言，空間上，要優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，構(gòu)建宏觀區(qū)域間縱橫交錯、微觀城際間“直線三角”相連的城鎮(zhèn)空間網(wǎng)絡(luò)新體系；規(guī)模上，要建立以城市群為主要形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)模體系；產(chǎn)業(yè)上，要正確處理城鎮(zhèn)體系與產(chǎn)業(yè)空間布局的關(guān)系，依托城鎮(zhèn)體系構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系（產(chǎn)城融合首先要做到城鎮(zhèn)生活基礎(chǔ)與配套設(shè)施的完善）。針對城市建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性，要“多規(guī)合一”，搞好全面、綜合、系統(tǒng)以及廣泛參與和有權(quán)威性的規(guī)劃，要堅(jiān)持一張圖紙干到底，把城市管理孕育于服務(wù)之中。針對城鎮(zhèn)化動力機(jī)制，要統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發(fā)展的可持續(xù)性，建立城鎮(zhèn)化推動的市場機(jī)制，改革城市管理有關(guān)制度，涉及戶籍、人口、土地和資金，以及就業(yè)、住房、教育、社保、文化等，發(fā)展智慧城市，建設(shè)文化城市。

（二）生態(tài)、人文和智慧城市的規(guī)劃建設(shè)管理新模式

確立生態(tài)城市發(fā)展模式，就是正確處理人與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展對生態(tài)環(huán)境既有正面的影響又有負(fù)面的影響，分別稱為發(fā)展的外部影響正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)，解決發(fā)展的外部影響負(fù)效應(yīng)辦法是將負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，由此構(gòu)建城市綠色厚度。確立人文城市發(fā)展模式，就是正確處理城市與社會歷史發(fā)展的關(guān)系，也就是城市發(fā)展要繼承和秉承腹地背景、歷史背景和地方民俗特色等人文因素，成為獨(dú)特的人文景觀，由此構(gòu)建城市人文厚度。如果把人類社會比作一部機(jī)器，由物料器、動力器和控制器組成，分別對應(yīng)物質(zhì)技術(shù)（利用物質(zhì)）、能源技術(shù)（利用能源）和信息技術(shù)（利用信息），那么確立智慧城市發(fā)展模式，就是給城市機(jī)器裝上一部能自行提出和解決問題的、由大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動的人工智能控制器，正確利用先進(jìn)信息技術(shù)不斷改善和提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平，由此構(gòu)建城市科技厚度。

責(zé)任編輯：張 煒