走向共治
——洛杉磯都市區(qū)的山地開發(fā)管控

李正

1 洛杉磯都市區(qū)的山地權(quán)屬狀況Mountain land ownership in metropolitan Los Angeles

2 洛杉磯市政府的山地管控模式Hillside regulation mode of Los Angeles municipal government

“二戰(zhàn)”后，全球范圍內(nèi)日益加劇的城市化進(jìn)程導(dǎo)致人口和產(chǎn)業(yè)的高度聚集，促使山地開發(fā)成為緩解平地資源短缺的重要途徑。同一時(shí)期，山地開發(fā)相關(guān)的中英文文獻(xiàn)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，來自建筑、風(fēng)景園林、工程地質(zhì)和城市規(guī)劃等諸多學(xué)科的學(xué)者分別從問題區(qū)域的識(shí)別、景觀變遷的闡釋、未來變化的模擬、法規(guī)文本的分析、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)等角度進(jìn)行了探討[1]。在這些角度中，法規(guī)文本的分析能有效地識(shí)別山地開發(fā)管控的目的和策略，現(xiàn)有相關(guān)研究主要集中在美國阿巴拉契亞山脈和落基山脈的各大城市。邱寧（J. A. Chewning）[2]、瑟羅（J. A. Thurow）[3]、山地基金會(huì)（The Hillside Trust）[4]、奧申斯基（Robert Olshansky）[5]、霍克（Richard Houck）[6]、李（Brian D. Lee）[7]等人和機(jī)構(gòu)相繼梳理了超過200個(gè)政府部門的規(guī)劃方案、法規(guī)條例和設(shè)計(jì)導(dǎo)則，發(fā)現(xiàn)這些管控主體普遍將安全、生態(tài)和美學(xué)作為首要目的，以土地利用區(qū)劃作為主要管控策略，并輔以相關(guān)具體措施。

然而，上述研究所基于的法規(guī)文本主要來自市級和縣級政府部門，未能反映州和聯(lián)邦等更高層級政府部門的山地管控模式。同時(shí)，這些研究側(cè)重識(shí)別管控策略的類型和頻率，未能揭示其變化趨勢。為此，筆者以洛杉磯為研究案例，深化和拓展對于美國城市山地開發(fā)管控模式的認(rèn)識(shí)。洛杉磯是前人研究中出現(xiàn)頻率最高的城市，其經(jīng)驗(yàn)對美國各地產(chǎn)生了重大影響，但目前僅有揚(yáng)斯（Richard H. Jahns）[8]、庫克（Ronald Urwick Cooke）[9]、羅伊拉德（Dominique Rouillard）[10]、 斯 卡 林（Michael C. Scullin）[11]、奧申斯基[12]等人對這些經(jīng)驗(yàn)做了片段化總結(jié)。當(dāng)代中國正處于快速城市化進(jìn)程中，山地開發(fā)日益成為容納城市擴(kuò)張和滿足市民游憩的重要途徑，洛杉磯經(jīng)驗(yàn)可為當(dāng)代中國城市的相關(guān)實(shí)踐提供參考和借鑒。

1 研究方法

1.1 研究區(qū)域

據(jù)美國管理和預(yù)算辦公室（US Office of Management and Budget）的定義，都市區(qū)指具有核心城市的連續(xù)人口聚集區(qū)，在全美范圍內(nèi)共計(jì)389個(gè)，其中排名第二的是洛杉磯都市區(qū)，范圍包括洛杉磯縣和橘縣（Orange County）12 562km2的土地①。本文作者以該范圍為研究區(qū)域，其內(nèi)北有卡斯泰克山（Castaic Ranges）、圣蘇珊娜山（Santa Susana Mountains）、圣蓋博山（San Gabriel Mountains）和圣安娜山（Santa Ana Mountains），南有圣莫尼卡山（Santa Monica Mountains）、派洛斯福德山 （Palos Verde Hills） 和圣華金山 （San Joaquin Hills），中部為西米山（Simi Hills）、鮑爾溫山（Baldwin Hills）、圣拉斐爾山（San Rafael Hills）和普恩特——奇諾山（Puente-Chino Hills），這些山地目前大多歸屬聯(lián)邦、加州、洛杉磯縣、橘縣及122個(gè)建制市政府管轄 （圖1）。在地中海氣候影響下，山地徑流匯入洛杉磯河、圣蓋博河、圣安娜河和圣克萊拉河（Santa Clara River），流經(jīng)洛杉磯盆地、圣佛南多盆地（San Fernando Basin）和圣克拉里塔山谷（Santa Clarita Valley）后注入太平洋。

1.2 資料獲取及分析

鑒于洛杉磯都市區(qū)的山地管理現(xiàn)狀，本研究基于相關(guān)政府的法規(guī)文本來分析研究范圍內(nèi)的山地管控模式，其中在市政府層面聚焦作為經(jīng)濟(jì)中心的洛杉磯市。截至2018年7月30日，筆者通過查閱前人著述和政府網(wǎng)站，共計(jì)找到44個(gè)規(guī)劃方案、法規(guī)條例、設(shè)計(jì)導(dǎo)則和調(diào)研報(bào)告（表 1）。篩選標(biāo)準(zhǔn)包括：1）在內(nèi)容上明確涉及山地開發(fā)管控；2）在時(shí)間上以正在實(shí)施的文本為主，也包括歷史性關(guān)鍵文本。筆者還參考了相關(guān)地方報(bào)紙和史志資料，并基于地理信息系統(tǒng)進(jìn)行繪圖分析。

2 研究結(jié)果

研究發(fā)現(xiàn)，洛杉磯都市區(qū)內(nèi)四級政府的山地管控策略涉及保護(hù)地、疊加分區(qū)和共治模式三大類型（表 2）。

2.1 洛杉磯市的山地管控策略

洛杉磯市政府主要采用的山地管控策略包括以下3種類型（圖 2）。一是城市公園，如格里菲斯公園（Griffith Park）和伊利仙公園（Elysian Park）。二是山地區(qū)（Hillside Area），基本涵蓋市域內(nèi)所有起伏地形。三是特定規(guī)劃區(qū)（Specific Plan Area），包括馬爾霍蘭風(fēng)景道（Mulholland Scenic Parkway）、華盛頓山及格拉塞爾公園（Mount Washington-Glassell Park）、圣蓋博及福爾杜溝風(fēng)景保護(hù)區(qū)（San Gabriel-Verdugo Scenic Preservation）等8處。

表 1 洛杉磯都市區(qū)各級政府頒布的山地開發(fā)管控文本Tab. 1 Hillside development regulation documents issued by the governments in metropolitan Los Angeles

表 2 洛杉磯都市區(qū)的山地開發(fā)管控策略、目的及措施Tab. 2 Hillside development strategies, purposes and measures in metropolitan Los Angeles

2.1.1 市立公園

自1850年洛杉磯建市以來，山地一直是市立公園開發(fā)的主要對象。如1886年設(shè)立的伊利仙公園即建于222hm2陡峭的山地上，原為加州政府劃撥的可出售土地，因無人購買而轉(zhuǎn)為公園用地[13]。又如1896年設(shè)立的格里菲斯公園原為私人所有，其所有者因山地缺少農(nóng)業(yè)價(jià)值而一度通過開辦鴕鳥樂園盈利，但最終決定將公園捐贈(zèng)給市政府，自己僅保留了一小塊市值較高的平地[14]。因?yàn)榈匦螚l件不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)，越來越多山地被劃作公園，成為當(dāng)代洛杉磯市開放空間體系的核心組成部分。

比較《伊利仙公園總體規(guī)劃》和《格里菲斯公園愿景：城市荒野特性》發(fā)現(xiàn)，山地公園建設(shè)的核心問題是如何兼顧自然文化資源保護(hù)與市民游憩需求，策略上側(cè)重保護(hù)動(dòng)植物棲息地及遷徙廊道，提供野餐、騎馬、跑步、騎車、露營、遛狗、觀景、高爾夫、游泳、展覽和觀演等活動(dòng)項(xiàng)目以及改善機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車交通體系的連通性和標(biāo)識(shí)性。

2.1.2 山地區(qū)

據(jù)現(xiàn)行《洛杉磯市總體規(guī)劃》，該市于1952頒布美國首個(gè)土地平整條例，旨在緩解因山地住宅開發(fā)而引發(fā)的泥石流災(zāi)害。條例劃定了山地區(qū)范圍，要求區(qū)內(nèi)地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目在動(dòng)工前提交土地平整方案并獲得許可證，在施工時(shí)接受政府人員的現(xiàn)場檢查，限制挖方坡度（1∶1以內(nèi)）和填方坡度（1.5∶1），并安裝排水系統(tǒng)。該條例在1963年被修訂，補(bǔ)充要求開發(fā)商在動(dòng)工之前提供地質(zhì)報(bào)告，在施工時(shí)接受地質(zhì)學(xué)家和土壤工程師的現(xiàn)場監(jiān)督，并將填方坡度控制在2∶1內(nèi)。新條例有效地降低了地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生率：在1978年2月特大暴雨中，1963年前建成房屋的受災(zāi)率為7.5%，1963年后建成房屋的受災(zāi)率僅為0.7%[15]。此外，1983年《地形平整手冊》提供了自然式土地平整導(dǎo)則，涉及排水、街道、護(hù)坡、種植等方面。

山地區(qū)后來被拓展為管控住宅開發(fā)強(qiáng)度的工具。洛杉磯市政府于1960年將一些居住用地指定為山地區(qū)，規(guī)定區(qū)內(nèi)的住宅地塊不得小于15 000平方英尺（約1 393m2），以防止建筑密度因土地細(xì)分而過大[16]。1975年《坡度密度條例》提出了開發(fā)密度計(jì)算公式D = （50-S）/35， 其中S代表坡度（值域?yàn)?5～48.25%），D代表每英畝土地的最大住宅數(shù)量。為限制住宅體量，2011年《基準(zhǔn)性山地條例》進(jìn)一步作了3方面創(chuàng)新：1）建立坡度與最大建筑容積率的關(guān)系，即將0～100%坡度分為6個(gè)區(qū)段，每個(gè)區(qū)段對8類居住用地規(guī)定了不同容積率；2）將體量高度與總體高度相結(jié)合來限制建筑層高，8類居住用地中的坡屋頂建筑和平屋頂建筑具有不同的限高值；3）建立地塊尺寸與挖填方量的關(guān)系，即最大挖填方量等于基礎(chǔ)數(shù)（500立方碼，約382m3）加上地塊面積（單位為平方英尺）的5%。2.1.3 特定規(guī)劃區(qū)

洛杉磯市早在1964年即針對其市域內(nèi)的圣莫妮卡山進(jìn)行特定規(guī)劃，通過土地分區(qū)來管控開發(fā)活動(dòng)?！妒ツ菘ㄉ降貐^(qū)總體規(guī)劃》限定6類不同坡度居住用地的人口密度，禁止在坡度大于15%的區(qū)域進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，并給出了道路系統(tǒng)、開放空間、市政設(shè)施、園林綠化等方面的導(dǎo)則?，F(xiàn)行的特定規(guī)劃區(qū)涉及3類山地對象：一是山地道路，如《馬爾霍蘭風(fēng)景道特定規(guī)劃》致力于構(gòu)建一種低流量和低車速的公園式交通環(huán)境；二是山地社區(qū)，如《華盛頓山及格拉塞爾公園特定規(guī)劃》對住宅的尺度和特征進(jìn)行了規(guī)定；三是山地風(fēng)景區(qū)，如《圣蓋博及福爾杜溝山風(fēng)景保護(hù)特定規(guī)劃》提供了山脊線、鄉(xiāng)土植物、公路視域、傳統(tǒng)畜牧業(yè)等方面的保護(hù)措施。

2.2 洛杉磯縣與橘縣的山地管控策略

洛杉磯縣與橘縣政府均將公園作為主要的山地開發(fā)管控工具，前者更進(jìn)一步劃定47個(gè)公園規(guī)劃區(qū)（Park Planning Area）來引導(dǎo)非建制區(qū)的山地公園建設(shè)（圖 3）。此外，洛杉磯縣還設(shè)立了山地管理區(qū)（Hillside Management Area），并識(shí)別出區(qū)內(nèi)重要的山脊線。

2.2.1 縣立公園

1927年洛杉磯商會(huì)不滿于該縣公園面積遠(yuǎn)少于美國其他縣市，召集100多位富商和政客組成委員會(huì)，聘請小奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted, Jr.）開展公園規(guī)劃研究[17]。1930年《關(guān)于洛杉磯地區(qū)公園、游樂場及海灘的報(bào)告》構(gòu)想了一個(gè)區(qū)域性的開放空間環(huán)，串聯(lián)分散在圣莫妮卡山和圣蓋博山上的各處公園和保留地。由于該報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)中下層市民的戶外娛樂需求，商會(huì)擔(dān)心其可能激起民權(quán)運(yùn)動(dòng)，決定限制文本流通傳播，僅截取其中片段予以實(shí)施。近年來，該縣政府積極采取行動(dòng)解決轄區(qū)內(nèi)公園面積不足的問題，如《圣蘇珊娜山步道總體規(guī)劃》致力于提升現(xiàn)有山地公園的可達(dá)性和連通性。同時(shí)，縣政府也注意使山地生態(tài)免遭娛樂開發(fā)的破壞，如在《洛杉磯縣總體規(guī)劃》中所劃出的公園規(guī)劃區(qū)內(nèi)，開發(fā)商雖然被要求保證居住用地的人均公園面積達(dá)到12m2，但其只有將高強(qiáng)度使用型公園建在坡度≤3%處才能獲得減稅額度。

據(jù)現(xiàn)行《橘縣總體規(guī)劃》，縣政府直至1963年才開始構(gòu)建區(qū)域性的公園系統(tǒng)，旨在防止洛杉磯市的南向擴(kuò)張，保護(hù)具有娛樂和風(fēng)景價(jià)值的開放空間。該縣目前設(shè)立區(qū)域公園、海灘、歷史公園、地方公園4類開放空間，其中區(qū)域公園大多全部或部分位于山上，尤其是以保護(hù)原始自然特征為主的阿里森及伍德峽谷（Alison and Wood Canyons）等荒野型和自然保護(hù)型區(qū)域公園?！堕倏h公園戰(zhàn)略規(guī)劃》針對區(qū)域公園提出了4個(gè)主要策略：1）確保公園尺度大于100英畝（約4.45hm2），足以保護(hù)歷史、科學(xué)和教育資源，并提供多元化的活動(dòng)項(xiàng)目設(shè)施；2）將單體公園與區(qū)域性娛樂設(shè)施或步道網(wǎng)絡(luò)對接；3）在外圍設(shè)置開放空間緩沖區(qū)；4）保證執(zhí)法和急救車輛的可進(jìn)入性。

2.2.2 山地管理區(qū)

1980年《洛杉磯縣總體規(guī)劃》將縣域內(nèi)所有坡度25%以上的區(qū)域劃作山地管理區(qū)，2015年《洛杉磯縣總體規(guī)劃》則基于地形復(fù)雜性、特征獨(dú)特性、文物重要性、視覺主導(dǎo)性和生態(tài)重要性對區(qū)內(nèi)重要山脊線進(jìn)行識(shí)別。與2015年總規(guī)一同頒布的《山地管理區(qū)條例》闡明了管控目標(biāo)，即確保開發(fā)建設(shè)能保護(hù)和增進(jìn)山地的物質(zhì)完整性和風(fēng)景價(jià)值，提供開放空間，并與社區(qū)特征相容乃至有所增益。開發(fā)商需要提交場地照片、場地方案和構(gòu)筑物做法等材料來申請“有條件使用許可證”，證明其項(xiàng)目符合3方面要求：1）在可行范圍內(nèi)選址于山地管理區(qū)之外或區(qū)內(nèi)坡地制約最少處；2）滿足開放空間的面積占比、連續(xù)性、功能類型等要求；3）采用山地敏感型的設(shè)計(jì)導(dǎo)則。設(shè)計(jì)導(dǎo)則包含67條非強(qiáng)制性的可量化措施，在場地規(guī)劃方面保護(hù)地形、連接開放空間和采取有吸引力的開發(fā)模式，在土地平整及設(shè)施方面避免大規(guī)模地形改造和保護(hù)山地形態(tài)及風(fēng)景，在道路循環(huán)方面保護(hù)山地形態(tài)、道路連接性和風(fēng)景道視野，在建筑設(shè)計(jì)方面通過建筑選址、朝向、材料和色彩營造更具吸引力的風(fēng)景，在園林綠化方面保護(hù)現(xiàn)有植被和水體以營造更具吸引力的遮陰環(huán)境。

2.3 加州政府的山地管控策略

加州政府主要利用州立公園（State Park）、保護(hù)協(xié)會(huì)（Conservancy）、火災(zāi)嚴(yán)重區(qū)（Fire Hazard Severity Zone）和海岸區(qū)（Coastal Zone）4個(gè)策略管控洛杉磯都市區(qū)的山地開發(fā)（圖 4）。

2.3.1 州立公園

加州州立公園的系統(tǒng)性規(guī)劃始于小奧姆斯特德[18]，于20世紀(jì)上半葉完成《加利福尼亞州立公園調(diào)查報(bào)告》和《關(guān)于潛在州立公園及娛樂區(qū)的總體報(bào)告》，基于植被和地形識(shí)別出125處潛在公園用地。1971年《城市化對加州丘陵及高山地帶的環(huán)境影響》揭示了洛杉磯等都市區(qū)的山地開發(fā)如何導(dǎo)致水土流失和風(fēng)景破壞，從而進(jìn)一步促使加州政府將更多山地劃作公園。近年來，洛杉磯都市區(qū)內(nèi)的各山地型州立公園紛紛單獨(dú)編制了規(guī)劃，如《馬里布溪州立公園總體規(guī)劃》和《托潘加州立公園總體規(guī)劃》。此類規(guī)劃大多致力于平衡2個(gè)目標(biāo)，一是保護(hù)自然和文化資源，二是創(chuàng)造戶外休閑機(jī)會(huì)。在策略上，首先根據(jù)相關(guān)公園的特征劃定各類管理分區(qū)，然后針對全園范圍和特定區(qū)域制定資源管理、娛樂活動(dòng)、服務(wù)設(shè)施、交通系統(tǒng)、解釋說明、游客容量等方面的導(dǎo)則，最后評估規(guī)劃方案的環(huán)境影響。

2.3.2 保護(hù)協(xié)會(huì)

為保護(hù)開放空間和棲息地，加州政府還成立了10個(gè)包含各級政府部門代表的保護(hù)協(xié)會(huì)，其中位于洛杉磯都市區(qū)的是圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會(huì)（1980年）、河與山保護(hù)協(xié)會(huì)（1999年）、鮑爾溫山保護(hù)協(xié)會(huì)（2001年）。3個(gè)保護(hù)協(xié)會(huì)與相關(guān)縣市政府結(jié)成多個(gè)聯(lián)合權(quán)力機(jī)構(gòu)（Joint Powers Authority），靈活地征購和管理山地②。從《山谷邊緣步道走廊總體規(guī)劃》《共識(shí)：從山脈到海洋》和《鮑爾溫山公園總體規(guī)劃》等規(guī)劃文本看，這些協(xié)會(huì)的核心策略是通過步道網(wǎng)絡(luò)連接現(xiàn)有的棲息地、風(fēng)景或文化資源、娛樂設(shè)施等，從而促進(jìn)區(qū)域性山地開放空間的連續(xù)性、多樣性和可進(jìn)入性。

3 洛杉磯縣與橘縣政府的山地管控模式Hillside regulation mode of the Los Angeles County and the Orange County governments

2.3.3 火災(zāi)嚴(yán)重區(qū)

據(jù)《2010年加州消防戰(zhàn)略規(guī)劃》，加州常常發(fā)生連年干旱，枯死的針葉林和石楠灌叢極易引發(fā)山林火災(zāi)，嚴(yán)重威脅山地居民和游客的生命財(cái)產(chǎn)安全。1982年加州議會(huì)要求州政府識(shí)別其責(zé)任區(qū)內(nèi)的火災(zāi)嚴(yán)重區(qū)，1992年又要求將研究范圍擴(kuò)展至聯(lián)邦、縣、市政府的責(zé)任區(qū)，識(shí)別因素包括易燃植被、利于野火蔓延的陡坡、高溫干燥及大風(fēng)天氣、移動(dòng)火源等③。據(jù)《洛杉磯縣總體規(guī)劃》，該縣于1993年根據(jù)州政府建議將市域內(nèi)大部分山地劃入火災(zāi)嚴(yán)重區(qū)，清除任何建筑周邊200英尺（約61m）范圍內(nèi)的易燃性植被，防止桉樹、洋槐、棕櫚、蒲葦和針葉樹等植被成為燃料，并禁止在狹窄多彎路段和交叉路口非法停車以免阻塞消防通道。類似的，2012年橘縣政府也在州政府指導(dǎo)下劃定了其火災(zāi)嚴(yán)重區(qū)④。

2.3.4 海岸區(qū)

為保護(hù)濱海自然和風(fēng)景資源免遭發(fā)電設(shè)施、油氣開發(fā)、海運(yùn)漁業(yè)的破壞，加州政府于1976年在太平洋西岸設(shè)立海岸區(qū)，要求相關(guān)縣政府編制土地利用規(guī)劃。洛杉磯都市區(qū)內(nèi)的海岸區(qū)集中在圣莫妮卡山南部207km2范圍，現(xiàn)行的《圣莫妮卡山土地利用規(guī)劃》包含5條山地開發(fā)管控策略：1）限制開發(fā)坡度>15%的山地；2）土方就地平衡；3）用鄉(xiāng)土耐旱樹種綠化完工場地；4）采用組團(tuán)式建筑和共享式車道限制開發(fā)密度；5）采用錯(cuò)層或臺(tái)階式限制建筑高度。2000年《圣莫妮卡山北區(qū)規(guī)劃》采取與海岸區(qū)一致的綜合性政策和法規(guī)，借鑒《文圖拉高速公路廊道全域規(guī)劃》的政府間合作經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重管控北區(qū)開發(fā)對南區(qū)交通和生態(tài)的影響。

4 加州政府在洛杉磯都市區(qū)內(nèi)的山地管控模式Hillside regulation mode of the California government in metropolitan Los Angeles

2.4 聯(lián)邦政府的山地開發(fā)策略模式

洛杉磯都市區(qū)的聯(lián)邦政府部門共有7個(gè)，其中林務(wù)局（USDA Forest Service）和國家公園局（National Park Service）所管轄的山地面積最大（圖 5）。安吉利斯（Angeles）和克利夫蘭（Cleveland）2個(gè)國家森林在圣蓋博山、卡斯泰克山和圣安娜山的占比分別為80%、52%和49%（根據(jù)《南加州山脈與丘陵評估》），國家公園局的工作則集中于圣莫妮卡山國家娛樂區(qū)（Santa Monica Mountains National Recreation Area）。

2.4.1 國家森林及國家紀(jì)念地

聯(lián)邦政府從1891年開始在洛杉磯北部山地設(shè)立了一系列小型的森林保留地，至1908年又將這些保留地合并為安吉利斯和克利夫蘭國家森林，旨在防止農(nóng)牧業(yè)、采礦業(yè)和旅游開發(fā)引起森林火災(zāi)和洪災(zāi)，保護(hù)城市水源地[19]?，F(xiàn)行的《南加州國家森林土地管理規(guī)劃》提出五大目標(biāo)，即減少火災(zāi)危險(xiǎn)、減少入侵物種影響、提供戶外娛樂機(jī)會(huì)、滿足能源需求和改善流域狀況。相關(guān)管控策略包括4類：1）基于土地適宜性劃定建成區(qū)界面、偏遠(yuǎn)區(qū)、關(guān)鍵生物區(qū)、荒野、試驗(yàn)林等7類管理區(qū)；2）劃定天然及風(fēng)景河道和研究自然區(qū)等10類特殊指定區(qū)域；3）根據(jù)風(fēng)景完整性目標(biāo)劃定極高、高、中3類區(qū)域；4）植被管理、美學(xué)管理、野生動(dòng)物、水土及遺產(chǎn)、天然及風(fēng)景河道、歷史文化等7類設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

5 聯(lián)邦政府在洛杉磯都市區(qū)內(nèi)的山地管控模式Hillside regulation mode of the Federal Government of the United States in metropolitan Los Angeles

2014年奧巴馬總統(tǒng)批準(zhǔn)在安吉利斯國家森林內(nèi)設(shè)立1 400km2的圣蓋博山國家紀(jì)念地（San Gabriel Mountains National Monument），旨在加強(qiáng)山地生態(tài)保護(hù)，并方便洛杉磯市民享用其自然和文化資源。2018年《圣蓋博山國家紀(jì)念地管理規(guī)劃》提出四大策略，即限定機(jī)動(dòng)車交通區(qū)域以保護(hù)山地生態(tài)，增加公共交通以方便弱勢群體，廢棄排水不良、邊坡過陡、密度太大的山路以減少水土流失，以及根據(jù)水文和物種危機(jī)、管理方面的收益和公眾收益等指標(biāo)區(qū)分現(xiàn)有道路的改造優(yōu)先級。

2.4.2 國家娛樂區(qū)

1978年美國國會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立圣莫妮卡山國家娛樂區(qū)（620km2），以國家公園局為主管部門，意圖保護(hù)該山地免遭地產(chǎn)開發(fā)和公路建設(shè)的破壞[20]。1979年《圣莫妮卡山綜合規(guī)劃》根據(jù)坡度、使用功能、生態(tài)重要性、與其他公園關(guān)系、可達(dá)性等指標(biāo)識(shí)別出39處潛在公園用地，但國家公園并未試圖征收所有土地，而是通過1982年《圣莫妮卡國家娛樂區(qū)總體管理規(guī)劃》與加州公園局和圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會(huì)建立合作關(guān)系。目前國家公園局僅直接管轄國家娛樂區(qū)內(nèi)15%的土地，對地方政府轄區(qū)（40%）和私人地產(chǎn)（45%）的管控則主要是審核其涉及聯(lián)邦撥款或許可的土地利用規(guī)劃。在這種共治框架下，國家公園局陸續(xù)就區(qū)內(nèi)土地資源、路邊展陳、博物館、消防和歷史步道等作了專項(xiàng)規(guī)劃。

為更好解決生物棲息地和開放空間的破碎化問題，國家公園局還積極強(qiáng)化圣莫妮卡山與其周邊山地的關(guān)系?！赌虾０妒涞倪B接性項(xiàng)目：圣莫妮卡與馬德雷山之間的連接性設(shè)計(jì)》基于景觀滲透性分析和斑塊格局分析來識(shí)別20個(gè)敏感物種的適宜遷徙路線，并就如何緩解公路、鐵路、溪流障礙物、城鄉(xiāng)建設(shè)、娛樂活動(dòng)等因素的負(fù)面影響提出了策略。《圣蓋博流域及山地特殊資源研究》和《山谷邊緣小徑廊道的特殊資源研究》則分別論證了國家娛樂區(qū)向東和向北拓展的可行性，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括資源重要性和代表性以及管理可行性和必要性。

3 討論與結(jié)論

3.1 管控主體的相互關(guān)系

類似美國其他城市，洛杉磯都市區(qū)內(nèi)的四級政府普遍關(guān)注3個(gè)山地管控目的：1）保護(hù)自然、文化和風(fēng)景資源；2）防止火災(zāi)、洪災(zāi)和泥石流；3）滿足市民的戶外游憩需求。這些目的之間往往存在矛盾，相關(guān)管控主體面臨如何平衡保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系這一核心挑戰(zhàn)。在空間上，管控主體的行政級別越高，其管轄區(qū)域的海拔往往也越高。但在圣莫妮卡山等鄰近洛杉磯市中心的山地上，各級政府往往均有介入，其管轄區(qū)域呈犬牙交錯(cuò)的馬賽克鑲嵌圖案。在時(shí)間上，管控主體早期存在各自為政問題，近年日益趨于合作。

3.2 管控策略的變化趨勢

洛杉磯都市區(qū)內(nèi)的山地管控策略有3類，按時(shí)間先后順序依次是保護(hù)地、疊加分區(qū)和共治模式。保護(hù)地始于19世紀(jì)末，包含公園和林業(yè)2個(gè)體系。隨著城市發(fā)展，土地征收越來越難，導(dǎo)致新設(shè)立的保護(hù)地往往面積較小。疊加分區(qū)出現(xiàn)于“二戰(zhàn)”后，管控的內(nèi)容涵蓋土地平整、場地規(guī)劃、道路、建筑、綠化和消防等方面。這種策略避免了保護(hù)地的征地和管理成本，僅通過頒布條例來彌補(bǔ)基本分區(qū)政策的不足，當(dāng)不同疊加分區(qū)相互重合時(shí)則以更嚴(yán)格的條例為準(zhǔn)。如果說前2種策略廣泛見于其他美國城市，那么1980年前后出現(xiàn)的共治模式則頗具創(chuàng)新性，主要被用于那些鄰近中心城市的利益主體多元化的低山丘陵區(qū)。在該模式中，較高層級政府牽頭推動(dòng)平級或跨級部門間合作，以靈活的土地征購和管理方法構(gòu)建整個(gè)區(qū)域的棲息地和開放空間網(wǎng)絡(luò)。

3.3 對當(dāng)代中國城市的啟示

中國山地長期受制于“條塊分割，九龍治水”的體制弊端，垂直管理與屬地管理之間缺乏溝通機(jī)制，傳統(tǒng)的保護(hù)地策略則存在財(cái)政保障、土地權(quán)屬和人口安置等困難。由此，上述洛杉磯經(jīng)驗(yàn)對完善中國山地開發(fā)管控的目標(biāo)和策略體系具有2方面的重要啟示意義。1）地方政府應(yīng)該對現(xiàn)有的土地利用分區(qū)體系進(jìn)行創(chuàng)新性調(diào)整，增加專門針對山地的疊加分區(qū)類型，每種類型應(yīng)具有相應(yīng)的指標(biāo)體系和設(shè)計(jì)導(dǎo)則。2）中央或省政府應(yīng)該牽頭，在各級政府部門與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，探索如何以更低的成本和更靈活的方式整合多方力量，從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)3個(gè)層面促進(jìn)山地的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

① 都市統(tǒng)計(jì)區(qū)相關(guān)信息見于美國聯(lián)邦政府管理與預(yù)算辦公室網(wǎng)站：https://www.census.gov/programs-surveys/metromicro/about.html。

② 聯(lián)合權(quán)力機(jī)構(gòu)相關(guān)信息見于各保護(hù)協(xié)會(huì)網(wǎng)站：http://www.smmc.ca.gov/partners.html；http://www.rmc.ca.gov/about/intro.html。

③ 火災(zāi)嚴(yán)重區(qū)相關(guān)信息見于加州消防局網(wǎng)站：http://www.fire.ca.gov/fire_prevention/fire_prevention_wildland_faqs#gen05。

④ 橘縣火災(zāi)嚴(yán)重區(qū)相關(guān)政策見于該縣公共工程局網(wǎng)站：http://www.ocpublicworks.com/ds/planning/codes/firehazard。

⑤ 圖1～5均為作者繪制。