機(jī)構(gòu)改革后測繪地理信息工作業(yè)務(wù)調(diào)整初探

喬朝飛

（國家測繪地理信息局 測繪發(fā)展研究中心，北京 100036）

0 引 言

2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱《改革方案》）[1]，拉開了新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大幕。此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革是在我國進(jìn)入新時代的大背景下開展的一項涉及長遠(yuǎn)的大事?！陡母锓桨浮分幸螅M建自然資源部，不再保留國家測繪地理信息局。2018年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱自然資源部“三定”方案）[2]，明確了自然資源部的職能、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制。新形勢下，融入自然資源工作大局的測繪地理信息工作如何重新定位，以適應(yīng)新時代的要求，更好地為自然資源管理工作提供服務(wù)，是一個迫切需要回答的問題。本文試圖對上述問題進(jìn)行初步分析。

1 測繪地理信息工作融入自然資源工作是必然趨勢

組建自然資源部是生態(tài)文明制度體系建設(shè)中的一項重要的具體舉措?！陡母锓桨浮分忻鞔_指出，組建自然資源部的目的是“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題”；自然資源部的主要職責(zé)是“對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。”《改革方案》規(guī)定自然資源部同時行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)和自然資源管理職責(zé)。從國外自然資源管理的實踐看，通常的做法是在負(fù)責(zé)自然資源管理的部門內(nèi)部設(shè)立自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)[3-4]。為了解決內(nèi)部監(jiān)督所產(chǎn)生的中立性不強(qiáng)的問題，一般會通過司法監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督的方式來彌補(bǔ)[3]。

自然資源部各項職責(zé)的履行，對測繪地理信息工作提出了許多新的要求和需求，需要測繪地理信息工作提供有力支撐。具體分析將在后文中闡述。

國務(wù)院2007年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)測繪工作的意見》（國發(fā)[2007]30號）開篇即點(diǎn)出了測繪工作的定位，即：“測繪是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國防建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作?！苯陙?，測繪地理信息工作的范圍已經(jīng)大大拓展。地理國情監(jiān)測、應(yīng)急測繪、服務(wù)空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”和自然資源審計等，使得測繪地理信息工作的定位發(fā)生了變化，已逐漸由原來的基礎(chǔ)性工作拓展為直接參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域。自然資源部的成立，大大擴(kuò)展了測繪地理信息工作的范圍，測繪將會更多地參與到自然資源工作的方方面面。同時，測繪地理信息工作原有的一些核心內(nèi)容也將進(jìn)一步增強(qiáng)，如維護(hù)測繪基準(zhǔn)、建設(shè)全球地理信息資源、服務(wù)國防建設(shè)等。

2 測繪地理信息原有五大公益性業(yè)務(wù)分析

國家發(fā)展改革委、原國家測繪地理信息局2016年印發(fā)的《測繪地理信息事業(yè)“十三五”規(guī)劃》中，確定了“十三五”時期測繪地理信息五大公益性業(yè)務(wù)，即：新型基礎(chǔ)測繪、地理國情監(jiān)測、應(yīng)急測繪、航空航天遙感測繪和全球地理信息資源開發(fā)[5]。新的形勢下，這五大業(yè)務(wù)將進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

一直以來，基礎(chǔ)測繪都是測繪部門的立業(yè)之基。新型基礎(chǔ)測繪是在原有基礎(chǔ)測繪之上的轉(zhuǎn)型升級，其內(nèi)涵仍在探討之中[6]。按照《測繪法》的要求，基礎(chǔ)測繪今后仍將繼續(xù)開展。為更好地適應(yīng)新一代信息技術(shù)的發(fā)展，基礎(chǔ)測繪的主要任務(wù)是維護(hù)全國統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，更新國家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，不再像以往那樣過多地強(qiáng)調(diào)測制基本比例尺地形圖。近年來，信息和通訊技術(shù)（ICT）迅速發(fā)展。ICT時代下，地圖的種類擁有更多的可能性，如動態(tài)地圖、三維地圖、虛擬現(xiàn)實地圖，等等[7]?；A(chǔ)測繪要適應(yīng)ICT技術(shù)的發(fā)展，創(chuàng)新基礎(chǔ)地理信息產(chǎn)品的采集方式，創(chuàng)新產(chǎn)品形式和種類[8]。自然資源部“三定”方案中明確，成立國土測繪司，負(fù)責(zé)擬定全國基礎(chǔ)測繪規(guī)劃、計劃并監(jiān)督實施；組織實施國家基礎(chǔ)測繪和全球地理信息資源建設(shè)等重大項目?；A(chǔ)測繪實施的主體仍然以測繪地理信息生產(chǎn)單位為主。

機(jī)構(gòu)改革后，地理國情監(jiān)測應(yīng)與自然資源調(diào)查監(jiān)測進(jìn)行融合。根據(jù)自然資源部的“三定”方案[2]，自然資源部負(fù)責(zé)自然資源調(diào)查監(jiān)測評價，實施自然資源基礎(chǔ)調(diào)查、專項調(diào)查和監(jiān)測；定期組織實施全國性自然資源基礎(chǔ)調(diào)查、變更調(diào)查、動態(tài)監(jiān)測和分析評價；開展水、森林、草原、濕地資源和地理國情等專項調(diào)查監(jiān)測評價工作?？梢?，地理國情監(jiān)測屬于自然資源調(diào)查監(jiān)測中的專項監(jiān)測。自然資源調(diào)查監(jiān)測重點(diǎn)關(guān)注“山水林田湖草”等自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布等狀況。相比之下，開展地理國情監(jiān)測的主要目的是分析各類自然和人文地理要素之間的相互關(guān)聯(lián)和因果關(guān)系。因此，地理國情監(jiān)測工作應(yīng)圍繞“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略開展專題性監(jiān)測，為政府決策提供依據(jù)[5]。

應(yīng)急測繪近年來的作用日益彰顯?！陡母锓桨浮分幸?，組建應(yīng)急管理部，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源。自然資源部“三定”方案中明確地理信息管理司負(fù)責(zé)“提供地理信息應(yīng)急保障”[2]。因此，今后應(yīng)急測繪仍將屬于測繪地理信息工作的一部分，實施主體依然是測繪地理信息生產(chǎn)單位和企業(yè)。

航空航天遙感測繪原來是作為獲取基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)源的主要技術(shù)手段，今后將主要為地理國情監(jiān)測和自然資源管理工作服務(wù)。國家測繪地理信息局撤銷后，航空航天遙感測繪工作將由自然資源部統(tǒng)籌安排,原有專門從事航空航天遙感測繪的有關(guān)機(jī)構(gòu)將會進(jìn)行整合,以避免重復(fù)生產(chǎn),發(fā)揮機(jī)構(gòu)的合力。

全球地理信息資源開發(fā)業(yè)務(wù)標(biāo)志著測繪地理信息工作由國內(nèi)向全球的拓展。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國將推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)。為此，要前瞻性地加快開展全球地理信息資源開發(fā)，為我國在國際舞臺上發(fā)揮應(yīng)有作用提供支持。自然資源部“三定”方案中明確了國土測繪司負(fù)責(zé)組織實施全球地理信息資源建設(shè)重大項目。目前，測繪地理信息部門正在開展的全球地理信息資源建設(shè)中尚沒有涉及海洋地理信息資源，而海洋是極為重要的自然資源，自然資源部“三定”方案中明確了海洋是自然資源資產(chǎn)之一。因此，在未來全球地理信息資源建設(shè)中，要逐步把海洋地理信息資源建設(shè)納入。

3 機(jī)構(gòu)改革后測繪地理信息工作的新業(yè)務(wù)

機(jī)構(gòu)改革后，測繪地理信息工作的業(yè)務(wù)重點(diǎn)將發(fā)生極大變化，除了上述五大公益性業(yè)務(wù)以外，參與自然資源管理將成為測繪地理信息工作的一項新的重要任務(wù)。根據(jù)《改革方案》，自然資源部具有三大職責(zé)，即：統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)和統(tǒng)一行使生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)；在職能上實現(xiàn)“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一調(diào)查評價、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一用途管制、統(tǒng)一監(jiān)測監(jiān)管、統(tǒng)一整治修復(fù)[9]。測繪地理信息工作在自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源確權(quán)登記，以及空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”中都將發(fā)揮重要作用。

3.1 服務(wù)自然資源調(diào)查監(jiān)測

自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和，其內(nèi)涵有廣義和狹義之分。廣義的自然資源應(yīng)包含一國主權(quán)范圍內(nèi)自然形成的所有空間資源、物質(zhì)資源和能量資源，狹義的自然資源僅指法律規(guī)定并授權(quán)的范圍[10]。自然資源部“三定”方案中共列舉了7種自然資源，即：土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋[2]。自然資源調(diào)查監(jiān)測是自然資源管理的重要基礎(chǔ)性工作。從俄、德、英、法等為代表的諸多國家經(jīng)驗看，開展自上而下的資源調(diào)查是國家事權(quán)，目的是保證國家戰(zhàn)略的貫徹實施[10]。自然資源調(diào)查監(jiān)測是指查明某一地區(qū)資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布和開發(fā)條件，提供資源清單、圖件和評價報告，為資源的開發(fā)和生產(chǎn)布局提供第一手資料的過程。“三定”方案中明確自然資源部負(fù)責(zé)實施自然資源基礎(chǔ)調(diào)查、專項調(diào)查和監(jiān)測。

在自然資源調(diào)查監(jiān)測過程中，需要統(tǒng)籌制定各類自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一自然資源分類，形成自然資源“一張圖”，以便全面、準(zhǔn)確掌握我國自然資源“家底”。在自然資源調(diào)查監(jiān)測中，主要采用遙感影像判讀解譯和實地調(diào)查相結(jié)合的方法，測繪、遙感等技術(shù)將在其中發(fā)揮重要作用。事實上，第一次全國地理國情普查的內(nèi)容中包含了種植土地、林草覆蓋、水等自然資源要素，是開展自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測的重要基礎(chǔ)。未來，自然資源調(diào)查監(jiān)測宜將土地調(diào)查、地理國情普查等數(shù)據(jù)進(jìn)行融合，統(tǒng)一調(diào)查指標(biāo)和統(tǒng)計的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，實現(xiàn)自然資源調(diào)查監(jiān)測的“一本賬”。

3.2 服務(wù)自然資源確權(quán)登記

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)。2016年12月，原國土資源部、中央編辦等七部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕192號），旨在規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。未來，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記基礎(chǔ)上，將推進(jìn)所有自然資源和不動產(chǎn)的統(tǒng)一確權(quán)登記，實現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、依據(jù)、簿冊和信息平臺“四統(tǒng)一”。

在進(jìn)行自然資源確權(quán)登記時，需要確定自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況。這些信息的獲取，都需要利用測繪地理信息技術(shù)手段和方法。此外，測繪地理信息還能夠在建立自然資源和不動產(chǎn)登記信息管理平臺方面發(fā)揮重要作用。

3.3 服務(wù)空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”

統(tǒng)一的空間性規(guī)劃既是國土空間用途管制的基本依據(jù)，也是國土空間用途管制的重要手段[9]。此次機(jī)構(gòu)改革，將空間性規(guī)劃編制相關(guān)部門的職責(zé)統(tǒng)一納入自然資源部的職責(zé)，從而避免了各個空間性規(guī)劃相互“打架”的弊端。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。未來將以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，形成全國統(tǒng)一、定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，市縣層面實現(xiàn)“多規(guī)合一”。自然資源部“三定”方案明確自然資源部負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施[2]。

2014年，全國28個市縣開展了“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。2016年，國家選取吉林、浙江等9個省份開展省級空間規(guī)劃試點(diǎn)。上述省市的測繪地理信息部門深入介入“多規(guī)合一”的具體實踐，發(fā)揮了重要作用。未來，測繪地理信息工作將在以下幾個方面參與“多規(guī)合一”工作[11]。一是服務(wù)規(guī)劃基礎(chǔ)統(tǒng)一，對各類空間規(guī)劃的空間基準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。二是服務(wù)空間規(guī)劃底圖編制，將資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果與地表現(xiàn)狀分區(qū)數(shù)據(jù)疊加，通過遙感等測繪技術(shù)手段，劃定“三區(qū)三線”（“三區(qū)”指生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類空間；“三線”指生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田）。三是搭建信息管理平臺，借助測繪地理信息技術(shù)，搭建空間規(guī)劃管理信息平臺，應(yīng)用于規(guī)劃管理各項工作中。四是評估規(guī)劃實施情況，在發(fā)揮實施過程中，利用測繪地理信息技術(shù)手段評估監(jiān)測規(guī)劃的實施狀況。

4 結(jié)束語

新時代對測繪地理信息工作提出了新要求和新需求。測繪地理信息工作要滿足新要求，就必須調(diào)整工作思路，始終秉承服務(wù)宗旨，切實扭轉(zhuǎn)只重視數(shù)據(jù)生產(chǎn)的思路，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，切實提供與社會公眾需求緊密結(jié)合的產(chǎn)品和服務(wù)。為此，必須大力加強(qiáng)能力建設(shè)，尤其是技術(shù)方面的能力建設(shè)。圍繞自然資源調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記、國土空間用途管制等領(lǐng)域，創(chuàng)新相關(guān)的測繪技術(shù)，改造技術(shù)流程，提高工作效率，繼續(xù)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、自然資源管理等提供有力服務(wù)。