水利水電工程建設(shè)臨時(shí)用地問題的探析

(遼寧省北票市西官營水利服務(wù)站，遼寧 北票 122125)

水利水電工程一般屬于民生工程，工程建設(shè)過程中勘探、施工等用地需經(jīng)過國土資源局批準(zhǔn)，由施工單位與土地使用權(quán)人協(xié)商后簽署土地使用合同，并由施工單位想土地使用權(quán)人支付相應(yīng)的土地使用補(bǔ)償款，一般在合同中約定土地歸土地使用權(quán)人所有，施工單位不得在臨時(shí)使用土地上建設(shè)永久性建筑，且需要在使用完成后對土地表面原有的附著物進(jìn)行恢復(fù)，臨時(shí)土地的使用年限在原則上不得多于2 a，若因工程實(shí)際需要，土地的使用年限可以進(jìn)一步延長，需要施工單位與土地使用權(quán)人進(jìn)行進(jìn)一步的協(xié)商。水利水電工程的臨時(shí)用地一般包含兩大類，一類是工程施工所需土地，為工程設(shè)施儲備、運(yùn)輸?shù)缆?、臨時(shí)工房等服務(wù)，另一類是勘測用地，服務(wù)于對水利水電工程選址方面有重要地質(zhì)、水文影響的特殊地區(qū)。對于這些臨時(shí)用地的使用，在供求雙方的協(xié)商過程中，往往具有很大的不確定性，因此為了確保水利水電工程的順利進(jìn)行，有必要對臨時(shí)用地的征用及使用過程中的常見問題進(jìn)行分析，并提出一些具有針對性的解決措施[1]。

1 土地臨時(shí)征用過程中的常見問題

為了保證工程能夠如期進(jìn)行，需嚴(yán)格對土地征用所需的時(shí)間進(jìn)行把控，以確保不影響實(shí)際施工的進(jìn)度，因此需要針對土地征用過程中常見的問題進(jìn)行分析，對可能存在的問題做到充分的預(yù)見，以提升問題響應(yīng)速度，提高工作效率。結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出土地臨時(shí)征用過程中的常見問題主要有以下幾點(diǎn)[2]。

1.1 臨時(shí)土地合同簽訂困難

臨時(shí)土地的征用工作建立在施工單位與土地使用權(quán)人雙方自愿的基礎(chǔ)上，由于水利水電工程有著嚴(yán)格的工期要求，為了按時(shí)施工，施工單位一般會盡可能滿足土地使用權(quán)人的意愿，對土地征用過程作出補(bǔ)償，然而正是由于這種妥協(xié)，使得土地使用權(quán)人在土地租借過程中故意抬高補(bǔ)償金額，造成補(bǔ)償款超出施工單位征用預(yù)算，出現(xiàn)臨時(shí)土地合同無法順利簽訂的困境，除了土地使用權(quán)人故意抬高土地征用補(bǔ)償金額外，還有一些其他因素容易導(dǎo)致臨時(shí)土地合同簽訂困難，具體有以下幾點(diǎn)：(1)土地實(shí)際測算面積與預(yù)期面積不一致。這種情況主要會出現(xiàn)在征用土地中建設(shè)有房屋的情況，在房屋土地征用過程中，因施工需要，很可能對所建房屋進(jìn)行拆除，因此在土地實(shí)際面積測算過程中無法按實(shí)際土地面積進(jìn)行計(jì)算，但房屋面積如院落、違章搭建等部位的面積，在征用過程中又存在一定的爭議，且無相關(guān)法規(guī)可以遵循，因此極易造成面積紛爭。(2)補(bǔ)償形式難以達(dá)成一致。土地臨時(shí)征用過程中，施工單位很多情況下會以非現(xiàn)金的形式給與土地使用權(quán)人補(bǔ)償，補(bǔ)償物多為住房或債券等，對于具有較高升值潛力的臨時(shí)用地，未來的升值前景難以得到有效的預(yù)估，土地使用權(quán)人或高估升值潛力而抵觸部分補(bǔ)償形式，造成補(bǔ)償形式難以達(dá)成一致，影響征用過程。

1.2 臨時(shí)用地?zé)o法復(fù)原導(dǎo)致無法歸還

根據(jù)臨時(shí)土地征用的相關(guān)法律法規(guī)，臨時(shí)征用的土地在施工單位使用完成后，應(yīng)當(dāng)依照國土資源部的法規(guī)向相關(guān)部門申請驗(yàn)收，驗(yàn)收完成后可以歸還土地使用權(quán)人，但是在實(shí)際交付過程中，常常因?yàn)榕R時(shí)用地?zé)o法復(fù)原導(dǎo)致無法通過驗(yàn)收，或通過驗(yàn)收后達(dá)不到土地使用權(quán)人的期望目標(biāo)而拒絕交付，出現(xiàn)這些情況的原因主要可以歸納為以下幾點(diǎn)：(1)施工過程對土地破壞巨大。水利水電工程的工程體量一般巨大，在施工過程中，臨時(shí)征用土地往往作為施工準(zhǔn)備工作用地或倉儲用地，土地受到重型器械的碾壓或開掘百萬方級的儲料坑，在施工完成后，施工準(zhǔn)備用地幾乎不可能恢復(fù)至原有形貌，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，此時(shí)施工單位應(yīng)當(dāng)酌情對土地使用權(quán)人進(jìn)行一定的補(bǔ)償，但是在實(shí)際交付過程中，土地使用權(quán)人往往與施工單位難以達(dá)成一致，造成土地?zé)o法交付[3]。(2)土地表面附著物破壞。對于土地上建設(shè)有房屋的土地，在征用過程中雖然施工單位支付了土地征用補(bǔ)償款，但在使用完成后，依據(jù)法律規(guī)定，施工單位有責(zé)任將土地恢復(fù)成施工開始時(shí)的形貌，對于土地表面因施工需要而被拆除的房屋建筑，若重新興建，無疑會造成水利水電工程受阻，而影響工期，而且還會因進(jìn)一步的施工規(guī)劃，導(dǎo)致工程整體資金消耗量上升，若在附著物破壞問題上無法與土地使用權(quán)人達(dá)成一致，必然會影響交付過程。(3)無法通過交付審核。以上兩種情況都是土地通過交付審核而土地使用權(quán)人不認(rèn)可的情況，一般可以通過進(jìn)一步洽談的方式尋求突破，但是若土地交付無法通過國土資源部相關(guān)部門的審核，將會導(dǎo)致土地?zé)o法依法交付，土地性質(zhì)也將由臨時(shí)征用圖地轉(zhuǎn)為永久性征用土地，征用成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出臨時(shí)征地標(biāo)準(zhǔn)，造成工程開支大幅度增加。

1.3 臨時(shí)土地使用延期問題

一般水利水電工程征用土地的使用期限為2 a，但很多水利水電工程因工程量巨大，2 a的時(shí)間無法完工，因此需要對臨時(shí)征用土地進(jìn)行延期申請，申請工作一般能夠得到上級部門的批準(zhǔn)，但在一些情況下，會與土地使用權(quán)人產(chǎn)生沖突，具體問題有以下幾點(diǎn)：(1)土地延期補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)大幅上漲。對于有較高升值潛力的土地而言，2 a的征用期會使土地使用權(quán)人造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，往往前期的土地征用補(bǔ)償款難以彌補(bǔ)因土地升值造成的損失，因此在延期時(shí)，一般土地使用權(quán)人會提出較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給施工單位造成巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使延期工作擱置。(2)因土地使用權(quán)人的實(shí)際需求無法延期。土地臨時(shí)征用時(shí)間過長往往會影響土地使用權(quán)人的正常生活，特別對于集體土地的征用工作而言，由于土地使用權(quán)人為集體，集體中的每個(gè)個(gè)體有各自的獨(dú)特需求，土地延期使用的要求很可能影響他們的實(shí)際生活，造成土地使用權(quán)人的抵制，從而影響續(xù)簽。(3)無明確續(xù)簽時(shí)間。水利水電工程施工過程受很多方面因素的制約，往往無法得出實(shí)際的完工時(shí)間，在臨時(shí)土地延期使用的過程中，會造成因?qū)嶋H完工時(shí)間無法確定而造成的土地使用權(quán)人方面的抵觸，造成續(xù)簽受阻。臨時(shí)土地使用延期問題關(guān)乎工程是否能夠順利進(jìn)行，因續(xù)簽受阻導(dǎo)致的工程中斷將會對工程造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，甚至影響工程的質(zhì)量，因此需要采取相關(guān)措施加以解決。

2 臨時(shí)征用土地相關(guān)措施探討

2.1 依法規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

臨時(shí)土地征用合同是施工單位與土地使用權(quán)人平等協(xié)商后的結(jié)果，也是施工單位與土地使用權(quán)人協(xié)商一致的產(chǎn)物，但是合同應(yīng)當(dāng)在法律允許的前提下簽署，在土地實(shí)際征用過程中，征用補(bǔ)償款問題是最主要的問題，為保證施工方和土地使用權(quán)人雙方的利益，土地征用補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行規(guī)定，避免土地使用權(quán)人惡意抬高價(jià)格的現(xiàn)象發(fā)生，對于耕地土地而言，臨時(shí)征用的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在土地征用之日前3年農(nóng)作物產(chǎn)值的16倍以內(nèi)，對于其他安置費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)赝恋刭Y源部門指導(dǎo)的金額范圍內(nèi)做出補(bǔ)償，過高或過低的補(bǔ)償都應(yīng)當(dāng)收到土地資源部門的限制。對于建筑用地，在進(jìn)行臨時(shí)征地補(bǔ)償過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到土地的未來收益情況，由于建筑用地的收益率一般較高，這與農(nóng)業(yè)用地有較大的區(qū)別，因此在預(yù)估征地補(bǔ)償款時(shí)，需要選擇第三方評估機(jī)構(gòu)對土地未來的收益進(jìn)行第三方評估，以維護(hù)土地使用權(quán)人的利益。在土地延期過程中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在之前的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，原則上應(yīng)當(dāng)高于原先的補(bǔ)償款10%以上，對于存在顯著升值的區(qū)域，可以進(jìn)一步提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 完善土地征用交付說明

土地若無法按時(shí)交付，超出部分會被要求支付相關(guān)的租借金或違約罰金，因此需要通過前期約定的形式，降低因土地使用過程中造成的破壞導(dǎo)致的交付風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作中，施工單位應(yīng)當(dāng)對土地使用結(jié)束后可能造成的損害進(jìn)行預(yù)估，并如實(shí)報(bào)告給土地使用權(quán)人，通過雙方協(xié)商，確定交付時(shí)土地的面積、形貌等，并將約定內(nèi)容如實(shí)簽入征用合同，以作約束，在合同中應(yīng)當(dāng)對無法依照合同內(nèi)容進(jìn)行交付的部分作出賠償說明，使合同嚴(yán)謹(jǐn)化。在實(shí)際施工預(yù)算的制定過程中，施工單位需充分考慮施工破壞、工程體量擴(kuò)大造成的土地?zé)o法繼續(xù)使用或被工程永久占用的情況，留有足夠預(yù)算。

3 結(jié)語

水利水電工程是我國重要的民生工程，因工程施工需要，往往需占用工程施工地周邊的土地，在臨時(shí)用地的征用過程中，施工單位與土地使用權(quán)人的分歧成為影響工程進(jìn)度的重要因素，本文總結(jié)臨時(shí)土地合同簽訂困難、臨時(shí)用地?zé)o法復(fù)原導(dǎo)致無法歸還、臨時(shí)土地使用延期問題是導(dǎo)致臨時(shí)用地雙方分歧的主要問題，提出了通過依法規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善土地征用交付說明的方式降低土地征用風(fēng)險(xiǎn)，保障土地所有者利益的方法。在未來的工作中，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化征用工作的形式，以進(jìn)一步減少雙方分歧的產(chǎn)生。

[1]王曉光.撫順縣農(nóng)村水利工程現(xiàn)狀、存在問題及建議[J].水土保持應(yīng)用技術(shù).2013.(02)：32-34.

[2]紀(jì)中庭.關(guān)于現(xiàn)代水利工程中的生態(tài)問題探討[J].水土保持應(yīng)用技術(shù).2016.(01)：22-23.

[3]孫紅光.淺議水利工程建設(shè)監(jiān)理的發(fā)展趨勢[J].水土保持應(yīng)用技術(shù).2005.(01)：8-10.