城軌交通快速發(fā)展引發(fā)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

邊顏東，王 冠

（中國國際工程咨詢有限公司，北京 100048）

由于部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足， 對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實(shí)不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)決打好防范、化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范有序發(fā)展[1]，國務(wù)院辦公廳于2018年6月28日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52 號(hào))。

自2003年《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國辦發(fā)〔2003〕81號(hào))頒布以來，我國內(nèi)地城市軌道交通得到快速發(fā)展，特別是2008年至今的10年里處于迅猛發(fā)展階段。2000年、2005年、2010年和2015年年末，我國內(nèi)地城市軌道交通運(yùn)營里程(不含有軌電車、高速磁浮及鐵路部門管理的線路，以下同)分別為145 km、504 km、1 401 km和3 070 km，截至2017年末已達(dá)4 460 km，開通運(yùn)營總里程已位居世界第一。2017年末，在世界主要城市軌道交通運(yùn)營里程前10名中，我國內(nèi)地城市占5名；根據(jù)各城市在建項(xiàng)目，預(yù)計(jì)2020年左右，前10名中將有9名為我國內(nèi)地城市。初步統(tǒng)計(jì)，國家已批復(fù)的44座城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃投資總額達(dá)36 909億元；2017年全年累計(jì)城市軌道交通完成客運(yùn)量185億人次，其中上海、北京、廣州的日客流總量均突破了1 000萬人次。城市軌道交通在推動(dòng)城市空間布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解城市地面交通供需矛盾、投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但在城市軌道交通巨額投資的同時(shí)，也帶來了巨大的債務(wù)。特別是一些城市出資責(zé)任不落實(shí)和未考慮財(cái)務(wù)長期可持續(xù)，引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，應(yīng)引起高度重視。

1 隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)

1.1 盲目超前建設(shè)帶來巨大隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一方面，城市軌道交通屬于準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)及運(yùn)營各階段均投入巨大。雖然主要由地方國有企業(yè)建設(shè)運(yùn)營，但政府仍需發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期債務(wù)和運(yùn)營后補(bǔ)貼等負(fù)主要責(zé)任，從而形成了龐大的政府隱性債務(wù)。由于大部分城市集中大規(guī)模建設(shè)，在短期內(nèi)形成大量債務(wù)，有些城市城軌建設(shè)形成的隱性債務(wù)甚至超過了地方政府債務(wù)限額。中國城市軌道交通協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2017年全國城軌交通平均運(yùn)營收支比為70.1%[2]，項(xiàng)目建成后運(yùn)營收入不足以覆蓋運(yùn)營成本的情況下，就需要政府進(jìn)行長期補(bǔ)貼。此外，項(xiàng)目還本付息以及更新改造、增購車輛等也需要大量政府資金投入，初步估計(jì)開通后30年內(nèi)各類維持運(yùn)營投資合計(jì)約為初始總投資的2～3倍。另一方面，一些地方不顧自身財(cái)力，盲目超前建設(shè)，不斷推高政府隱性債務(wù)，加劇了財(cái)政償付風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 資本金比例偏低成風(fēng)險(xiǎn)放大器

目前來看，我國軌道交通項(xiàng)目普遍存在權(quán)益性資本出資不足的現(xiàn)象，特別是近年來，由于投資拉動(dòng)政策，資本金比例一路走低，其他非權(quán)益性投資在資本金中又占有相當(dāng)比例，不斷增加的高杠桿產(chǎn)生了巨大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于地方城市軌道交通項(xiàng)目融資基本采用銀行貸款等間接融資手段，成本較高，項(xiàng)目還本付息壓力較大，也給地方財(cái)政帶來壓力。

1.3 不規(guī)范PPP推高了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一些城市把PPP作為融資工具，僅僅解決了建設(shè)期3～5年政府出資壓力，項(xiàng)目在開通運(yùn)營后會(huì)大大加重政府出資負(fù)擔(dān)，把責(zé)任和壓力推給后任政府。一些地方“名股實(shí)債”、“變相BT”、“固定回報(bào)”等違規(guī)操作，不僅沒有化解地方現(xiàn)有債務(wù)壓力，反而推高了地方未來償債風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 出資不落實(shí)、不到位加大了債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，一些城市資本金不到位，拖欠工程款嚴(yán)重，造成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。一些城市政府未制定政府出資和還本付息、運(yùn)營補(bǔ)貼等政策文件，有些即使有政策，也不能滿足建設(shè)需要。一些城市通過土地開發(fā)收益籌集資金，但由于收益的時(shí)間錯(cuò)配和房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，資金回流和支付存在較大風(fēng)險(xiǎn)。還有些城市由于政府出資不落實(shí)，面對(duì)巨大的到期債務(wù)和財(cái)務(wù)費(fèi)用，只能依靠申報(bào)新的建設(shè)規(guī)劃，借新項(xiàng)目貸款還舊項(xiàng)目欠賬，債務(wù)雪球越滾越大。

2 防范城軌交通引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建議

保守估計(jì)和預(yù)測(cè)，“十三五”至“十四五”期間，城市軌道交通行業(yè)形成的債務(wù)總量將高達(dá)2萬億～2.5萬億，必須引起各級(jí)政府及各方的高度重視。隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，各地方政府和各城市已注意到超前發(fā)展城市軌道交通帶來的負(fù)擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)，如按照往年的建設(shè)進(jìn)度和投資額度，2018年資金保障額度仍將維持在4 500億元左右，形勢(shì)不容樂觀，債務(wù)資金籌措難度進(jìn)一步增大，資本金籌措存在較大缺口，部分城市已采取停止既有開工項(xiàng)目或推遲新建項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等措施防范債務(wù)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

為持續(xù)推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)防范城市軌道交通引發(fā)的金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提出如下建議。

2.1 堅(jiān)持量力而行、科學(xué)發(fā)展

牢固樹立全生命周期可持續(xù)發(fā)展理念，科學(xué)規(guī)劃分步實(shí)施。對(duì)于債務(wù)負(fù)擔(dān)比較嚴(yán)重的城市，地方政府應(yīng)集中精力保證在建項(xiàng)目的實(shí)施，加大在建項(xiàng)目政府權(quán)益性資本金投入，避免產(chǎn)生“半拉子”工程。未開工項(xiàng)目要綜合考量地方財(cái)政能力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，分輕重緩急實(shí)施，必要時(shí)暫緩實(shí)施。各城市建設(shè)投資要優(yōu)先考慮已批復(fù)建設(shè)規(guī)劃中的骨架線路，集中力量和資金保障重大項(xiàng)目。

2.2 加快改革、降低資金成本

推動(dòng)城軌投融資體制市場(chǎng)化改革，鼓勵(lì)和規(guī)范民間資本投資、建設(shè)和運(yùn)營“土地+軌道”模式的特許經(jīng)營項(xiàng)目，進(jìn)一步開展多元化經(jīng)營，積極盤活存量資產(chǎn)。探索并鼓勵(lì)項(xiàng)目采用保險(xiǎn)資金、債券尤其永續(xù)債券等長期、低成本資金替換前期高成本的銀行貸款，從而降低政府還本付息壓力。

2.3 完善政策、規(guī)范地方出資責(zé)任

切實(shí)落實(shí)地方債務(wù)屬地管理責(zé)任，規(guī)范地方隱性債務(wù)舉債行為，建立健全政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制，堅(jiān)決查處、問責(zé)違法違規(guī)行為，制約地方盲目投資沖動(dòng)。以立法形式保障地方財(cái)政中長期城軌出資和補(bǔ)貼規(guī)劃，在加強(qiáng)節(jié)約建設(shè)投資和降低運(yùn)營成本的同時(shí)，綜合施策解決軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的資金困難。

2.4 嚴(yán)格程序、強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

省級(jí)財(cái)政部門需在城軌建設(shè)規(guī)劃上報(bào)前進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目對(duì)地方總體債務(wù)影響的審查。加強(qiáng)對(duì)全項(xiàng)目生命周期中地方出資能力和地方總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，切實(shí)提高資本金比例和明確權(quán)益出資要求。加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目政府資本金出資真實(shí)性的審查，并嚴(yán)格按照合同比例到位規(guī)定執(zhí)行。

3 結(jié)語

通過總結(jié)近幾年評(píng)估工作中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)城市軌道交通快速發(fā)展中形成的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)，根據(jù)目前國家發(fā)展政策要求，提出量力而行實(shí)施項(xiàng)目，加快改革、降低成本，完善政策、落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格程序、加強(qiáng)評(píng)估等政策建議，希望能為政府部門把握城軌建設(shè)節(jié)奏、落實(shí)出資責(zé)任、制定化解措施提供參考。