國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中公務(wù)員體系人力資源管理改革路徑探析
——OECD國家的經(jīng)驗(yàn)與啟示

田蘊(yùn)祥

一、引 言

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，首次把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化聯(lián)系起來。國家治理體系指的是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)的安排；國家治理能力則是指運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。2017年10月中共中央總書記習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報(bào)告中，再一次明確地指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，要在2035年得到初步實(shí)現(xiàn)，在本世紀(jì)中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。學(xué)界對國家治理現(xiàn)代化的議題也給予了高度的關(guān)注，至今已經(jīng)積累了豐碩的成果，有些研究者以比較宏觀的視角進(jìn)行探析，例如唐皇鳳論述了有效推進(jìn)我國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑，

趙中源、楊柳分析了國家治理現(xiàn)代化的中國特色。有的學(xué)者以國家治理現(xiàn)代化作為背景視域，具體研究某一特定議題，例如林拓、王世晨探討的是國家治理現(xiàn)代化背景下的行政區(qū)劃重構(gòu)邏輯，劉家義研究了國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家審計(jì)。絕大多數(shù)的研究聚焦在當(dāng)前我國內(nèi)部的問題上，也有少數(shù)研究從國外的實(shí)踐中尋求參考借鑒，屈鑫濤分析了韓國推動國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，楊雷則以美國預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，探討國家治理現(xiàn)代化中的預(yù)算制度。盡管各個國家在治理的歷史來源、機(jī)構(gòu)模式、機(jī)制手段等各方面不盡相同，但是政府與學(xué)界有必要廣泛深入了解其他國家地區(qū)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時在我國現(xiàn)實(shí)國情的基礎(chǔ)上，反思、斟酌其中值得學(xué)習(xí)借鑒之處。

許多國家自2008年全球性金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，在面對內(nèi)部棘手復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會等各方面問題時，紛紛積極加強(qiáng)推動國家治理，修正目標(biāo)與提出戰(zhàn)略，試圖有效克服難點(diǎn)、擺脫困境，在競爭激烈的國際舞臺中站穩(wěn)腳步、取得先機(jī)。國家治理能力與國家競爭力兩者之間高度相關(guān)，國家競爭力是指一個國家為了實(shí)現(xiàn)生存和發(fā)展目標(biāo)，在國際競爭中配置資源的實(shí)力與能力，國家治理的工作不外乎就是將各類型的資源進(jìn)行合理科學(xué)的配置，使其取得最大效益。國家機(jī)關(guān)部門是否能優(yōu)化相關(guān)的資源配置，取決于其制度體制與運(yùn)行機(jī)制是否良好，因此，國家競爭力水平可以說是衡量一國治理能力的重要指標(biāo)，國家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)，就是通過各方面體制改革和制度執(zhí)行能力建設(shè)，有效提升國家競爭力。

一個國家的競爭力如何衡量？每年由瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院(IMD)發(fā)布的《世界競爭力年報(bào)》，以及世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)發(fā)布的《全球競爭力報(bào)告》是其中具有全球高知名度與公信力的兩項(xiàng)評比數(shù)據(jù)。根據(jù)IMD在2017年所公布的數(shù)據(jù)，在參與評比的63個經(jīng)濟(jì)體中，我國大陸地區(qū)名列第18，其中在“政府效率”方面排名第45位；在WEF發(fā)布的《2017—2018年全球競爭力報(bào)告》中，大陸地區(qū)在137個經(jīng)濟(jì)體里，總體排名第27位，其中在“公共體制”(Public Institutions)方面位居第36位。由此可見，當(dāng)前我國與“政府”有關(guān)的競爭力仍有繼續(xù)進(jìn)步改善的空間。

相較之下，不少經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的成員國，例如瑞士、美國、荷蘭等國家，在全球競爭力上表現(xiàn)出色。在國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過程中，一個效能優(yōu)良的公務(wù)員體系扮演著極其重要的角色，擔(dān)負(fù)著政策規(guī)劃與執(zhí)行的重大責(zé)任，因此，本文以O(shè)ECD成員國近年來在公務(wù)員體系建設(shè)工作上的相關(guān)舉措為研究主題，從中探討如何借由公務(wù)員體系人力資源管理的改革，提升國家競爭力，帶領(lǐng)國家邁向治理現(xiàn)代化的征途。

二、OECD國家推動治理現(xiàn)代化發(fā)展的動因與阻礙

當(dāng)前全球各國之所以積極推動治理現(xiàn)代化有其背景原因， OECD在其發(fā)行的簡報(bào)中指出，政府部門在運(yùn)作上所受到的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，隨著國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的快速變遷，政府機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)內(nèi)容繁雜，施政難度不斷增加，為了有效處理龐雜的政務(wù)，機(jī)關(guān)部門需要學(xué)習(xí)各類科學(xué)技術(shù)與管理思維，以提升效率與監(jiān)控能力。其次，公共服務(wù)的績效表現(xiàn)越來越受到關(guān)注，政府機(jī)關(guān)不再只是被動保守地依法行政，而必須更具有開拓創(chuàng)新的精神并采取積極主動的行動。另外，上級政府將決策權(quán)力大量下放到與民眾密切接觸的基層單位，同時也借助其他部門組織的力量，例如中介機(jī)構(gòu)、次級政府、第三方承包商等來提供公共服務(wù)。換言之，政府部門若是要在這個高度全球化、相互依賴、快速變遷的世界局勢中持續(xù)發(fā)展，勢必?zé)o法墨守成規(guī)、逃避變革。至于變革的驅(qū)動力，可能來自于國內(nèi)外各類型、層級的公共與私營部門之間的互動關(guān)系越來越緊密，促使各部門組織之間在觀念想法與實(shí)際做法上的溝通交流，激蕩出創(chuàng)新的思維火花。此外，公民對政府有高度的期待，然而當(dāng)有關(guān)行政部門對自然災(zāi)害、公共安全等危機(jī)事件未能及時應(yīng)對時，公民往往會產(chǎn)生不滿情緒，信任感降低，這些因素都迫使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行變革。

盡管各國政府意識到變革的重要性，同時也愿意推動變革，朝向治理現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進(jìn)，但是并非都能保證一路順通，OECD總結(jié)歸納出以下可能會遭遇的問題：第一，機(jī)關(guān)部門所提出的改革方案與先前或是其他方案缺乏一致性，引起相關(guān)人員的困惑與反對；第二，人們對改革之后新的工作環(huán)境產(chǎn)生恐懼與不確定感，個人或群體認(rèn)為將會對他們產(chǎn)生不利影響；第三，改革的方案過于復(fù)雜，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)未能做出清楚的解釋，以至于受影響的利害關(guān)系人未能充分理解；第四，變革是由領(lǐng)導(dǎo)高層強(qiáng)加實(shí)行，因而引發(fā)其他層級成員的反彈；第五，機(jī)關(guān)不同層級人士對變革的認(rèn)知不同，在變革推動的過程中，輕忽了人性層面的考慮，以及缺乏足夠的信息和溝通。為了預(yù)防與化解可能出現(xiàn)的阻力與沖突，許多國家嘗試借由提升公民參與能力、開啟各方政策對話、雇用條件規(guī)范化、行政權(quán)力下放、以績效導(dǎo)向、建立可信任的行政領(lǐng)導(dǎo)力等途徑，來建構(gòu)一個當(dāng)責(zé)(accountability)、開放、透明、高效的政府，使相關(guān)的改革政策得以順利推行。

三、OECD國家推動公務(wù)員體系人力資源管理改革的相關(guān)舉措

OECD在2005年發(fā)布了一份名為“政府現(xiàn)代化：前行之路”的研究報(bào)告，文中指出，建立開放式政府、增進(jìn)公共部門績效、完善當(dāng)責(zé)體系與控制機(jī)制、重新配置預(yù)算與再造組織結(jié)構(gòu)、使用市場機(jī)制來提供政府服務(wù)，改進(jìn)公共部門的雇用模式來管理激勵公務(wù)員隊(duì)伍，是各成員國在推進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展的過程中所關(guān)注的工作重點(diǎn)。實(shí)際上，這幾項(xiàng)工作重點(diǎn)彼此之間環(huán)環(huán)相扣，也都與人力資源管理的問題息息相關(guān)。在實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這個重要的目標(biāo)前提之下，本文從治理的制度、主體、結(jié)構(gòu)、手段、技術(shù)等數(shù)個方面歸納分析OECD成員國近十年來在公務(wù)員體系人力資源管理改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

(一)各類型公務(wù)員體系特點(diǎn)的融合

一般而言，公務(wù)員體系可以分成以生涯為基礎(chǔ)(career-based)(簡稱生涯制)和以職位為基礎(chǔ)(position-based)(簡稱職位制)兩大模式。在生涯制的國家中，有意進(jìn)入公務(wù)員體系任職者必須通過考試，通過之后是在一個封閉的生涯體系中流動，工齡是決定日后能否獲得晉升的重要因素，培養(yǎng)終身制人員是該體系的特色，歐洲的法國、西班牙，亞洲的日本、韓國的公務(wù)員體系屬于此類型。至于職位制的國家，則通過比較開放的管道，以對外公開招聘的方式來錄用所需人員，錄用者與機(jī)關(guān)簽訂工作合同，合同中對聘期、薪資、任務(wù)、績效要求等內(nèi)容有明確規(guī)定，人事決策制定權(quán)是否從中央主管機(jī)關(guān)下放到次級的行政機(jī)關(guān)，各國的情況不盡相同。相對而言，澳大利亞、芬蘭等國屬于高度授權(quán)的國家，丹麥、挪威等國的授權(quán)程度一般，而加拿大、瑞典則屬于授權(quán)水平較低的國家。從OECD國家的經(jīng)驗(yàn)來看，治理制度的多元融合是一個特點(diǎn)，有不少國家是介于兩種制度之間，同時具有生涯制與職位制的色彩，OECD稱之為以部門制為基礎(chǔ)(department-based)的公務(wù)員體系，中央機(jī)構(gòu)會將人力資源管理職權(quán)下放給下層機(jī)關(guān)，不過大部分人員的職業(yè)生涯只在單一機(jī)關(guān)部門中度過，例如歐洲的德國、荷蘭、捷克、波蘭，以及中美洲的墨西哥等國。

(二)對高級公務(wù)員群體掌舵地位的重視

OECD曾經(jīng)在一份對會員國所做的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵核心中，公共部門領(lǐng)導(dǎo)者的能力是最需要加強(qiáng)重視的一環(huán)。優(yōu)秀的高級公務(wù)員是引領(lǐng)國家治理發(fā)展的主要主體，當(dāng)前除了斯洛伐克與瑞典之外，其他的OECD國家都將高級公務(wù)員視為一個以不同的人力資源管理制度對待的特殊群體，其中法國、加拿大、英國三國在高級公務(wù)員的管理制度上已有了高度成熟的發(fā)展。在多數(shù)的OECD國家中，對高級公務(wù)員的重視主要體現(xiàn)在其能力建設(shè)與激勵績效方面。在2016年的調(diào)查中，有22個會員國的高級公務(wù)員在錄用程序上比其他公務(wù)員更為中央集權(quán)化，有24個會員國對高級公務(wù)員的能力要求有專門的界定，也持續(xù)在做檢視，以滿足各界對公共部門的期待，以荷蘭為例，該國對高級公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)力視野的養(yǎng)成，強(qiáng)調(diào)反思、合作與正直。其次，有19個國家對高級公務(wù)員設(shè)有特別的績效管理制度，例如與績效掛鉤的薪資，績效表現(xiàn)不佳之后的解雇，固定任期的聘用合同，與所任職機(jī)關(guān)之間的績效協(xié)議，以及360度的績效測評等。另外，在許多公務(wù)員體系以職位為基礎(chǔ)的國家中，傳統(tǒng)上傾向以空降的形式進(jìn)用人才，如今也重視及早發(fā)掘具有潛力的未來領(lǐng)導(dǎo)者，建立起人才庫，提供特殊的發(fā)展機(jī)會。與此同時，在生涯制公務(wù)員體系的國家里，高級公務(wù)員的管理改革工作也被視為可以引領(lǐng)機(jī)關(guān)內(nèi)部組織文化的改變，朝著個人對績效當(dāng)責(zé)(accountability)的方向發(fā)展，例如韓國在招聘政府高級管理層的人才時，已將求才大門向私營部門敞開，而不再僅是從機(jī)關(guān)內(nèi)部培養(yǎng)而已。

(三)人力資源管理職責(zé)的授權(quán)下放

治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化是OECD國家在公務(wù)員體系人力資源管理工作上的一大特征，特別是在公務(wù)員體系是以職位為基礎(chǔ)的國家中，人力資源管理的有關(guān)職責(zé)從中央機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到一線部門或是下級機(jī)關(guān)，在相關(guān)法令與流程上大幅簡化，中央政府僅僅勾勒出一個概括式的政策架構(gòu)，提出基本原則而已，不再那么巨細(xì)無遺，以便于底下各個層級的部門機(jī)關(guān)有空間發(fā)展更為彈性靈活的管理政策。不過由于高級公務(wù)員有其性質(zhì)上的重要性與特殊性，有關(guān)管理事務(wù)仍舊多半保留在中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，分權(quán)化與個別化的情況比較少。2016年一些OECD國家在人力資源管理上展現(xiàn)了高度的分權(quán)情形，例如斯洛伐克共和國與瑞典，以斯洛伐克共和國為例，并沒有一個中央人力資源管理機(jī)關(guān)去監(jiān)督指導(dǎo)人力資源規(guī)劃或是績效管理流程的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。相較之下，盧森堡和以色列則具有一個特定的中央機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)這方面的決策，分權(quán)化程度也就稍微低些。隨著管理權(quán)責(zé)的下放，中央的人力資源領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)所扮演發(fā)揮的角色功能，從原先的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性的協(xié)助，在人員的雇用、職位分類、薪資管理等方面變得更為彈性多樣，一些國家公務(wù)員體系中的終身雇用制逐漸被廢除，職業(yè)不再受到保障，或是對于不同職位的員工，使用不同類型的合同加以進(jìn)用，以澳大利亞為例，持續(xù)性雇用與非持續(xù)性雇用的兩類員工的比例自1996年起一直很接近，都沒有受到終身雇用制的保證，即便是持續(xù)性雇用的員工，如果在工作地點(diǎn)調(diào)動之后不再被需要，則依舊有可能被裁撤。

(四)公務(wù)員所需的勝任力與績效管理的界定重視

在治理手段方面，一是對公務(wù)員勝任力的重視，此項(xiàng)概念已被許多OECD國家政府部門所使用，特別是在高級公務(wù)員方面，這些國家的機(jī)關(guān)部門根據(jù)所確立的勝任力要素進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)人才的選拔，更有一些國家已經(jīng)推行應(yīng)用到全體公務(wù)員體系中。OECD理事會曾經(jīng)對公務(wù)員群體的公共治理能力，提出了數(shù)項(xiàng)高度期待的建議，這些建議所涵蓋的領(lǐng)域包括了管制政策與治理、公私協(xié)力的公共治理原則、關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的治理、跨越各政府層級的有效公共投資、預(yù)算治理、公共采購、數(shù)字化政府戰(zhàn)略、公共廉潔以及開放政府。在追求公共價值的前提下，OECD提出了一個包含四大方面的公務(wù)員能力框架，分別為政策發(fā)展、公民參與和服務(wù)提供、服務(wù)委托與外包、網(wǎng)絡(luò)協(xié)力合作管理，每個方面有各自的專業(yè)、戰(zhàn)略與創(chuàng)新技能等內(nèi)容，如表1所示。

表1 OECD的公務(wù)員能力框架

另外，在績效管理方面，公務(wù)員的績效問題始終是改革的重點(diǎn)，多數(shù)的OECD國家通過與公務(wù)員簽訂績效協(xié)議的方式，訂立工作目標(biāo)，實(shí)行個別的績效評估體系，而不只是根據(jù)某個崗位設(shè)定一般通用性的標(biāo)準(zhǔn)，這種模式在公務(wù)員體系是以職位制為基礎(chǔ)的國家中較為普遍，例如澳大利亞、丹麥等國，不過即便是在以生涯制為基礎(chǔ)的公務(wù)員體系國家中，如法國和韓國，也朝這個方向發(fā)展。許多OECD會員國的公務(wù)員體系采取的是績效薪資(performance-related pay)制度，由中央機(jī)關(guān)規(guī)劃績效管理的改革方向，其他層級的機(jī)關(guān)部門根據(jù)本身的業(yè)務(wù)性質(zhì)，在評估指標(biāo)、方法與獎懲機(jī)制等各個方面彈性訂立，特別是在薪資報(bào)酬與績效管理高度聯(lián)結(jié)、公務(wù)員體系以職位制為基礎(chǔ)的國家，而在傳統(tǒng)上以晉升作為獎勵手段、以生涯制為基礎(chǔ)的公務(wù)員體系國家中，也開始引進(jìn)績效薪資制度。各國政府的績效薪資制度并沒有一個統(tǒng)一的模式，它取決于該國公務(wù)員體系的性質(zhì)、薪酬制度、財(cái)務(wù)與人力資源管理的集權(quán)與分權(quán)程度，值得注意的是，越來越多的國家不再只是單方面強(qiáng)調(diào)個人的績效表現(xiàn)，對團(tuán)隊(duì)的績效衡量與獎酬給予了更多的重視，彰顯了公務(wù)員在工作上需要一定程度的集體性。

(五)實(shí)證調(diào)查技術(shù)的運(yùn)用與對公務(wù)員心理健康的關(guān)注

在治理工具方面，OECD與其各個會員國都非常重視以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的管理工具，例如OECD在2014年對其會員國做的調(diào)查，涉及雇用(例如精簡規(guī)模)、薪酬體系、培訓(xùn)體系、成本節(jié)約措施、工作時數(shù)與時間、職業(yè)安全、就業(yè)情況(例如公務(wù)員與公共雇員)七大類。多數(shù)的OECD會員國也會定期或是不定期地開展政府員工調(diào)查，用來檢測員工工作投入水平和相關(guān)影響因素，并將分析結(jié)果匯集整理成報(bào)告，觀察機(jī)關(guān)本身的趨勢變化，以及與其他機(jī)關(guān)部門的比較，作為管理決策改進(jìn)與可持續(xù)改革的基礎(chǔ)。OECD在2016年發(fā)布的研究報(bào)告中指出，工作滿意度、工作與生活、工作動機(jī)、組織承諾、管理效能是OECD國家最常進(jìn)行調(diào)查的前五項(xiàng)主題。另外，調(diào)查結(jié)果也顯示，當(dāng)前多數(shù)OECD國家公務(wù)員體系的工作強(qiáng)度和壓力有明顯變大的趨勢，成員對機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的信任感下降，連帶產(chǎn)生的是低落的工作滿意水平與承諾感，更有可能出現(xiàn)一些沒有被明顯覺察到的負(fù)面行為結(jié)果，例如不符合倫理的行為、資源不當(dāng)使用、腐敗等。對此，OECD提出了相對應(yīng)的政策建議，例如機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)調(diào)查結(jié)果來擬定員工協(xié)助方案。在方案中，組織高層領(lǐng)導(dǎo)要對員工做出清楚的承諾，向員工表明領(lǐng)導(dǎo)會對協(xié)助方案制定與執(zhí)行的結(jié)果負(fù)責(zé)，讓員工知曉與上層領(lǐng)導(dǎo)溝通的渠道，給員工主動表達(dá)意見的空間與權(quán)利，改善員工的工作現(xiàn)狀，提供員工為組織做貢獻(xiàn)的機(jī)會。另外，領(lǐng)導(dǎo)要給予第一線或是中層管理者支持，制定以幸福、發(fā)展、績效為導(dǎo)向的人力資源管理政策、戰(zhàn)略，所做的工作應(yīng)該要超越成本控制與數(shù)字分析，以滿足員工在生涯發(fā)展各個階段的需求。以美國的能源部為例，該機(jī)關(guān)通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)員工的工作投入水平不高，于是采取了以下幾項(xiàng)戰(zhàn)略與行動：第一，領(lǐng)導(dǎo)者設(shè)定清楚的目標(biāo)，通過與員工的互動溝通，審視員工投入狀況是否有所改進(jìn)；第二，高級行政職位的成員與領(lǐng)導(dǎo)在培訓(xùn)與咨詢上能獲得充足的支持，用可測量的指標(biāo)來衡量其績效成果，對員工的投入改進(jìn)程度負(fù)責(zé)；第三，調(diào)查數(shù)據(jù)與研究報(bào)告公開透明，以方便行動策略的制定與執(zhí)行；第四，增加由員工所推動和以證據(jù)為基礎(chǔ)的實(shí)務(wù)建議。

四、我國與OECD國家公務(wù)員體系人力資源管理改革的對比聯(lián)結(jié)

雖然我國目前尚未成為OECD的會員國，不過從前述的分析可以發(fā)現(xiàn)，我國與OECD國家在治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的公務(wù)員體系人力資源管理改革內(nèi)容，具有一定程度的相似性，主要可從以下幾個方面觀之。首先，近年來我國政府機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，實(shí)行公務(wù)員聘任制，相關(guān)權(quán)利義務(wù)均由聘任合同加以規(guī)定，讓一聘定終身的公務(wù)員制度，轉(zhuǎn)變成以合同為基礎(chǔ)的彈性化人力資源錄用制。事實(shí)上，除了深圳地區(qū)是將新進(jìn)的公務(wù)員全部實(shí)行聘任制之外，其他多數(shù)地方是將公務(wù)員聘任制定位在專業(yè)性或是輔助性的崗位上，形成委任與聘任人員并存的公務(wù)員體系。換言之，我國當(dāng)前公務(wù)員聘任制的推行，是在生涯制公務(wù)員體系的基礎(chǔ)上，融入了職位制的特征。

其次，在高級公務(wù)員群體方面，我國政府與之相對應(yīng)的，應(yīng)屬黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，2002年中共中央頒布實(shí)施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，2013年底為了適應(yīng)新的要求予以修訂，從嚴(yán)把握破格提拔，據(jù)此建立起科學(xué)規(guī)范、簡便易行、有效管用、有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的選人用人機(jī)制，彰顯了對于這群國家發(fā)展掌舵手的重視。再者，在簡政放權(quán)方面，近年來一些地區(qū)開始推行管理重心下移，調(diào)動各級主管部門的積極性，擴(kuò)大用人單位的自主權(quán)。以遼寧省為例，2017年省人力資源社會保障廳出臺了《關(guān)于政府機(jī)關(guān)公務(wù)員管理權(quán)限調(diào)整事項(xiàng)》和《關(guān)于省政府所屬事業(yè)單位人事管理權(quán)限調(diào)整事項(xiàng)》，將某些管理權(quán)限調(diào)整給省政府主管部門負(fù)責(zé)，省公務(wù)員局調(diào)整為備案權(quán)限或是不再備案，以及將市級政府機(jī)關(guān)公務(wù)員超齡調(diào)任人員的檔案審核、資格條件確認(rèn)管理權(quán)限，下放給市級公務(wù)員主管部門，省公務(wù)員局再依據(jù)市級公務(wù)員主管部門的申請，對符合超齡調(diào)任政策的做出批復(fù)。

另外，在績效管理方面，回顧我國近年來從“治庸問責(zé)”到“從嚴(yán)治黨”，各機(jī)關(guān)部門都在不斷致力于構(gòu)建完善的績效考核評估體系，提升績效管理水平，考核測評在內(nèi)容與工具上更為全面嚴(yán)謹(jǐn)而且科學(xué)多元，突出機(jī)關(guān)中心工作與主要職能、重點(diǎn)與特色指標(biāo)，拉開職工之間、單位之間、負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)之間的差距檔次，并且對各方評議的過程與結(jié)果進(jìn)行督導(dǎo)追蹤，確保評議工作的公正、公平、公開。最后，在公務(wù)員的心理健康方面，我國從中央到地方政府機(jī)關(guān)均給予了高度重視，以浙江省為例，在2007年出臺了《浙江省心理素質(zhì)與心理健康工程實(shí)施方案》，開展公務(wù)員心理援助計(jì)劃，引入了規(guī)范的心理素質(zhì)訓(xùn)練與教育課程，運(yùn)用心理行為訓(xùn)練的理論與方法，建立公務(wù)員心理素質(zhì)訓(xùn)練中心。2008年“中央國家機(jī)關(guān)職工心理健康咨詢中心”成立，致力于中央國家機(jī)關(guān)干部職工隊(duì)伍的心理素質(zhì)建設(shè)工作，借由中國科學(xué)院心理研究所的科研力量，配備專職工作人員，通過日常咨詢熱線、專項(xiàng)心理咨詢、系列心理講座、動態(tài)監(jiān)測與評估等形式，來推廣心理健康知識、宣傳心理健康理念。

五、OECD國家公務(wù)員體系人力資源管理改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

本文嘗試以一個比較宏觀的角度，選取OECD國家在治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中數(shù)項(xiàng)重要的公務(wù)員體系人力資源管理改革舉措進(jìn)行梳理介紹，然而有關(guān)部門在學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)之際，實(shí)現(xiàn)治理經(jīng)驗(yàn)的本土化更為重要。最后，本文圍繞國家治理的核心概念，提出以下數(shù)點(diǎn)日后我國在公務(wù)員體系人力資源管理改革上的工作方向。

(一)以法治化建設(shè)為基礎(chǔ)構(gòu)建公務(wù)員體系運(yùn)作規(guī)范

法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，說明了法治是國家治理體系的核心與重要保障，以近年來的公務(wù)員聘任制改革為例，2011年中央組織部、人力資源和社會保障部印發(fā)下達(dá)了《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》，在法律層面上為公務(wù)員聘任制做出了明確規(guī)定，各地以此為依據(jù)，陸續(xù)出臺了相關(guān)試行管理辦法，在彈性化人力雇用制度的發(fā)展道路上探索前進(jìn)。然而今后仍需完善公務(wù)員聘任制所依據(jù)的實(shí)體法方面的建設(shè)，提供堅(jiān)實(shí)的法律后盾；完善程序建設(shè)方面的法治化，保證行政的過程正當(dāng)，規(guī)范權(quán)力的行使；同時完善各項(xiàng)相關(guān)配套制度的法律規(guī)范，確保公務(wù)員聘任制的程序化與規(guī)范化。其次，公務(wù)員績效考核與管理同樣與法治化建設(shè)密不可分，本文認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)應(yīng)該積極追蹤掌握OECD會員國在公務(wù)員績效考核和管理方面相關(guān)的法律文本，在績效戰(zhàn)略與計(jì)劃制定的主體與內(nèi)容、評估指標(biāo)制定的程序與主體、評估過程中的參與主體、考核結(jié)果有關(guān)信息內(nèi)容的使用、適用范圍或是例外情況的界定等，借由立法途徑加以明確規(guī)范。在公務(wù)員體系績效考核的內(nèi)容上，目前我國各政府機(jī)關(guān)主要是根據(jù)德、能、勤、績、廉五項(xiàng)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)，而在這五個維度中的次級指標(biāo)，應(yīng)該要均衡兼顧以下兩個方面，一方面對于公務(wù)員不當(dāng)行為消極負(fù)面影響的防治，在短期內(nèi)達(dá)到遏止的效果，另一方面對公務(wù)員在其所在的機(jī)關(guān)崗位中所展現(xiàn)的積極作為，給予積極的正面鼓勵與期待，總之，相關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，有待法治化的建設(shè)途徑加以明確成型，使機(jī)關(guān)單位有法可依，更需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求與動態(tài)變化，持續(xù)修正完善。

(二)以能力建設(shè)為原則構(gòu)建高級領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任力模型

黨的十九大報(bào)告重申，黨的干部是黨和國家事業(yè)的中堅(jiān)力量，要堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?、事業(yè)為上、公道正派，把好干部標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處。加強(qiáng)公務(wù)員體系中干部領(lǐng)導(dǎo)能力的建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的保證，面對外在環(huán)境快速復(fù)雜的變遷，政府部門的領(lǐng)導(dǎo)干部必須要及時應(yīng)對，這也就是OECD重視高級公務(wù)員的勝任力的原因。勝任力的構(gòu)建可以作為考錄、培訓(xùn)、績效考核等各類型人力資源管理工作的參考依據(jù)，在英國、美國、澳大利亞等OECD國家，皆有發(fā)展出高級行政領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)該具備的關(guān)鍵特質(zhì)與能力的要件，值得各機(jī)關(guān)部門參考借鑒。除此之外，本文認(rèn)為在構(gòu)造高級公務(wù)員的勝任力模型時，可以參照當(dāng)前一些國家競爭力的衡量評比指標(biāo)，提煉出高級公務(wù)員的關(guān)鍵能力指標(biāo)，例如政策創(chuàng)新與規(guī)劃、跨部門協(xié)調(diào)管理、掌握全球環(huán)境脈動、了解產(chǎn)業(yè)與服務(wù)對象、政策營銷溝通、知識管理等各方面的能力，據(jù)此發(fā)展相關(guān)的人力資源管理制度。

(三)以學(xué)習(xí)力提升為目標(biāo)健全公務(wù)員體系培訓(xùn)機(jī)制

公務(wù)員體系成員的持續(xù)學(xué)習(xí)，有助于推進(jìn)國家治理體系與能力現(xiàn)代化，OECD國家的經(jīng)驗(yàn)表明，由于公務(wù)員體系類型的不同，各國政府在人力資源管理工作上所所面臨的挑戰(zhàn)與需要注意的補(bǔ)強(qiáng)之處也有所差異。在公務(wù)員體系是以生涯制為基礎(chǔ)的國家中，終身制的生涯保障制度，往往容易讓一些人員過于安逸，知識技能停留于原處，久而久之與外界現(xiàn)實(shí)社會脫節(jié)，更可能造成錯誤的決策，因此，機(jī)關(guān)部門需要通過培訓(xùn)機(jī)制，持續(xù)提升精進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)與員工的專業(yè)技能，培養(yǎng)對當(dāng)前社會需求做出及時回應(yīng)的意識與能力，這是我國委任制公務(wù)員群體需要留意之處。至于在公務(wù)員體系為職位制的國家，就我國而言則是指聘任制公務(wù)員此一群體，由于多為從外部空降進(jìn)入政府體制內(nèi)，同時在聘用條件上相當(dāng)靈活彈性，不強(qiáng)調(diào)終身制保障，所以培訓(xùn)工作的重點(diǎn)在于協(xié)助當(dāng)事人建立起為公眾利益服務(wù)的意識，以及對機(jī)關(guān)部門的向心力與承諾感，進(jìn)而塑造具有凝聚力的組織文化。機(jī)關(guān)成員無論以何種身份進(jìn)入公務(wù)員體系中，人力資源管理部門都應(yīng)該結(jié)合政府的政策方向、機(jī)關(guān)部門的發(fā)展愿景以及工作職責(zé)，發(fā)展高質(zhì)量的進(jìn)修學(xué)習(xí)機(jī)制，協(xié)助每位成員建立起終身學(xué)習(xí)的態(tài)度。本文認(rèn)為，在培訓(xùn)內(nèi)容的規(guī)劃安排上，一方面人力資源管理部門應(yīng)該考慮不同單位與職級人員所需要的勝任力，另一方面，在一定范圍內(nèi)，將培訓(xùn)內(nèi)容的決定權(quán)交給受訓(xùn)者，基于OECD國家在人力資源管理工作中對調(diào)研工具與結(jié)果的重視，人力資源管理部門可以通過調(diào)研方式，探詢了解機(jī)關(guān)成員在培訓(xùn)課程與活動上的需求和偏好，由此進(jìn)行規(guī)劃安排，同時在培訓(xùn)實(shí)施之后，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)績效考核和滿意度調(diào)查的結(jié)果，決定是否有修正調(diào)整的必要。

(四)以公民參與和信息公開為輔助檢視績效與激勵機(jī)制

公民參與、信息公開與國家治理彼此之間相輔相成，信息公開是公民參與政府活動的基礎(chǔ)，通過健全的信息公開與公民參與機(jī)制，可以讓政府政策更廣為社會大眾所知，更貼近民意，進(jìn)而提升社會各界對政府的信任與肯定?？冃c薪酬是人力資源管理中受到高度關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，黨的十九大報(bào)告表明，要堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核機(jī)制，建立激勵機(jī)制與容錯糾錯機(jī)制。OECD的研究報(bào)告曾指出，對某些公務(wù)員體系成員而言，由于價值觀的不同，績效薪資不見得是吸引人的激勵誘因，有些人可能更看重生涯發(fā)展前景。不過績效薪資制度的實(shí)行，促進(jìn)了公務(wù)員體系的變革，包括人力資源管理部門聚焦于完善評估與目標(biāo)設(shè)定流程，以及任務(wù)分類，重視技能的習(xí)得與團(tuán)隊(duì)工作，改進(jìn)員工和領(lǐng)導(dǎo)者的對話，這些對公務(wù)員體系的運(yùn)作發(fā)展都有正面助益。然而，由于測評工作需要投入大量心力做分析判斷，有時也難以找到適合的量化指標(biāo)，績效目標(biāo)往往會隨著政府的政策更迭而有所改變，因此，公共部門的績效薪資制度在運(yùn)作執(zhí)行上并不容易。對此，本文認(rèn)為，政府部門在修訂績效管理制度辦法與指標(biāo)體系時，征求意見的對象除了機(jī)關(guān)內(nèi)部與專家學(xué)者之外，可以面向社會大眾，并且對于意見被接納采用者，給予一定程度的獎勵以示感謝。

對于一些高度技術(shù)性的職位，公共部門的薪酬通常無法與私營企業(yè)匹敵，我國當(dāng)前某些地區(qū)政府機(jī)關(guān)以聘任制方式來錄用高級專業(yè)人才，試圖用具有市場競爭力的薪酬條件與私營部門進(jìn)行人才爭奪。對此，機(jī)關(guān)部門需要進(jìn)一步深入了解評估進(jìn)用聘任制公務(wù)員所需的成本對于政府財(cái)政的影響，究竟是減輕還是加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)？同時，高年薪聘任制公務(wù)員承擔(dān)的任務(wù)職責(zé)與績效要求，以及在聘期中所完成的工作情況，對機(jī)關(guān)所帶來的效益，這些信息都需要機(jī)關(guān)部門對外公開，接受機(jī)關(guān)內(nèi)外各界的評斷檢驗(yàn)。其次，在委任與聘任并存的用人體制下，是否能夠提供給高年薪聘任制公務(wù)員與委任制公務(wù)員同樣的晉升機(jī)會？如果可行，那么是兩類群體同時競爭，抑或設(shè)置另外的晉升路徑？這些都需要政府人力資源管理部門，廣泛聽取各方的意見，做進(jìn)一步的研究討論。

(五)以人性關(guān)懷為本位建立友善的公務(wù)員體系文化

國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，必須堅(jiān)持以人為本的需要，組織中人力資源管理制度的規(guī)劃與實(shí)行亦是如此，除了考慮到成本因素之外，成員的心理感受同樣不容漠視。OECD的研究報(bào)告呼吁，政府部門要努力建立起自身的雇主品牌(employer branding)，塑造良好的工作條件，傳遞機(jī)關(guān)的文化與價值觀，確保員工對組織文化認(rèn)同有熱情，進(jìn)而愿意投入工作，做一個有吸引力、可信、可靠的雇主。組織成員的工作績效表現(xiàn)若是不佳，未必是懶散所致，管理部門應(yīng)該找出問題根源，而非僅是予以懲處。對于員工的身心健康問題，美國、英國、加拿大等OECD國家近十年來已經(jīng)積極在政府部門實(shí)施“員工協(xié)助方案”(Employee Assistance Program，簡稱EAP)，在我國，黨的十九大報(bào)告中指出，要加強(qiáng)社會心理服務(wù)體系的建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)，打造共建、共治、共享的社會治理格局，使人們的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)，也要求各級黨組織要關(guān)心愛護(hù)基層干部，主動為他們排憂解難。對此，中央人力資源主管機(jī)關(guān)應(yīng)該參照其他先進(jìn)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，做好國家整體EAP的規(guī)劃，培訓(xùn)EAP專業(yè)人才，同時配合宣導(dǎo)活動，逐步在各地各級機(jī)關(guān)單位實(shí)施推廣，特別是對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層公務(wù)員而言，當(dāng)?shù)鼗蛟S無法有足夠的資源設(shè)置專門的心理咨詢機(jī)構(gòu)，但是也可以通過互聯(lián)網(wǎng)工具來超越空間限制，構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)，讓他們知道當(dāng)有輔導(dǎo)需求時，同樣能夠得到專業(yè)及時的支援協(xié)助。

本文的論述分析奠基在OECD國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，希望政府人力資源管理部門與領(lǐng)導(dǎo)能夠充分了解公務(wù)員體系人力資源管理發(fā)展的國際動態(tài)，擔(dān)負(fù)起改變政府相關(guān)管理制度的責(zé)任，引導(dǎo)公務(wù)員體系人員展現(xiàn)新的思維與作為，使得國家治理成效更具有國際競爭力。