PPP+EPC模式在建設領域中應用的探討

王迎發(fā)，程合奎，程世特

（1.遼寧省水利水電勘測設計研究院，遼寧 沈陽 100006；2.遼寧省水資源管理集團，遼寧 沈陽 100000）

“PPP+EPC”模式，是指EPC總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項目，實施設計、施工、采購、試運行等施工總承包的交鑰匙工程；并且投資企業(yè)通過股權(quán)比例、特許經(jīng)營協(xié)議或項目的所有權(quán)及運營收入，獲得相應回報。

1 PPP的概念

PPP（Public-Private Partnership）模式，也叫公私合營模式，指公共部門通過與社會資本方建立伙伴關系來提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式。近年來PPP的融資與建設模式在市政設施、交通設施，污水處理、水利工程、城鎮(zhèn)建設等領域蓬勃發(fā)展。

PPP模式的組織形式非常復雜，涉及政府、社會資本、社會公眾長期合作關系，不同階段還會涉及設計、施工、運營、供應商等諸多市場主體。目前認可的PPP模式主要分為以下三種：①外包類：社會資本方承包整個項目中的一項或幾項。②特許經(jīng)營類（包括 BOT、TOT、BOOT）；社會資本方參與部分或全部投資，與政府分擔項目風險，項目公有，共享項目效益。③私有化類：社會資本方全部投資，項目所有權(quán)私有。

2 什么是EPC設計施工總承包

EPC（Engineering，Procurement and Construc?tion）是對工程項目的設計、施工、采購及試運行等實施總承包，是總承包單位通過固定總價合同將建設工程項目承包，對所承包建設工程的進度、投資、質(zhì)量、安全等全面負責。EPC是工程項目建設管理模式，是設計、采購、施工三者深度融合的一種工程建設模式。實踐證明，采用EPC模式進行的工程建設，可大大縮短工程建設周期，提高工程質(zhì)量，同時節(jié)約工程投資，因此近年來國家多次出臺文件政策，大力推廣EPC的建設模式。

根據(jù)相關規(guī)定，PPP項目參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業(yè)運營商、保險及專業(yè)機構(gòu)等。可見PPP形式是一個從融資開始到建設完成并運營回報的長時期多機構(gòu)相互配合的過程，EPC只是PPP漫長過程中的一個建設環(huán)節(jié)，卻是制約整個項目關鍵環(huán)節(jié)。

3 PPP+EPC形式的優(yōu)勢

PPP+EPC既有PPP融資特點，又解決了工程建設問題，近年來我國多個工程建設采取了這個模式。它具備如下優(yōu)點：

1）項目融資模式減輕了政府部門的財政壓力。為發(fā)展和維持日益增長的人口所需的基礎設施，政府面臨的融資壓力也越來越大。推進城鎮(zhèn)化，修繕老舊設施，滿足新進入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務缺失或供給不足地區(qū)的基礎設施等，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。若PPP設計合理，則可調(diào)動此前閑置且正在尋求投資機遇的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的社會資本及私人資本。這里的PPP設計，既有一個項目的融資及運營回報，也有項目的實際功能盈利能力的分析，該分析屬于設計單位的前期工作。社會資本進入PPP項目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗獲利。參與PPP的社會資本通過提供服務獲得政府補償，從而獲取適當?shù)耐顿Y回報。

2）政府部門和社會資本及民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和社會機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務，提高生產(chǎn)效率。由政府財政單獨投資并進行經(jīng)營管理的生產(chǎn)方式往往缺乏效率，比如財政資金是共有資金，使用財政資金是在花別人的錢辦別人的事，難免缺乏效率。采取PPP項目模式則將花別人的錢辦別人的事，轉(zhuǎn)為企業(yè)花自己的錢辦自己的事，這樣勢必需要項目的建設進度更快，質(zhì)量更佳，同時節(jié)省建設資金，尤其是節(jié)約從建設到運營的管理成本，提高生產(chǎn)效率。這些正是EPC建設模式的優(yōu)勢所在。

3）PPP+EPC模式下，設計方案更加合理。PPP結(jié)合EPC模式在設計本工程時，前期的規(guī)劃、勘察及測量等工作要求必須更加精細，以免造成投資偏差或頻繁的變更對項目的建設產(chǎn)生影響?！笆┕て髽I(yè)在設計階段與設計單位深入溝通、密切合作，這樣對企業(yè)管理人員綜合能力的提高具有極大的推動作用”[1]；由于設計、采購、施工都可以在一個項目部宏觀控制下完成，技術(shù)人員可以相互交流，密切配合，使得設計更加易于施工操作。設計、采購、施工階段部分工作深度交叉和融合，大大縮短了工程工期。優(yōu)化設計還可以為社會投資人節(jié)約投資，工期縮短了降低了工程費用，工程也可以早日投產(chǎn)使用創(chuàng)造效益。如重慶觀景口水庫采用PPP+EPC模式，其中約定“若因設計、施工組織優(yōu)化而節(jié)約的投資，由社會投資人享有”[2]，該工程提前一年截流，使工期大大提前。

4）PPP+EPC適應當前工程建設市場和建設施工企業(yè)的需要，具有較好的前景，實現(xiàn)企業(yè)做大做強，實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率。在該模式下，項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于EPC在建設施工、技術(shù)、運營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應成本，形成了PPP+EPC項目的優(yōu)勢。

5）PPP+EPC把EPC里面的精細化管理方式融入到PPP里面去。PPP+EPC能較好的將項目的投資、工期、質(zhì)量控制在最合理的范圍內(nèi)，這對于PPP項目的總?cè)谫Y及資金鏈有了目標計劃，能夠合理配置整個項目各階段的資金使用，使資本發(fā)揮最大效能并規(guī)避通脹、利率等風險，較好的保證項目實施。

6）PPP+EPC避免“二次招標”。PPP項目通常屬于《招標投標法》第三條第一款所規(guī)定的“大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目”，依照有關規(guī)定，PPP項目需采用招標等方式選擇社會投資人，工程建設需招標選擇施工單位，“二次招標”，對于想通過“PPP”投融資方式介入項目的工程承包方可能使社會資本方不能中標的風險，PPP+EPC的操作方式營運而生。

4 PPP+EPC模式的風險控制

PPP項目的采用多見于基礎設施建設，這些設施建設和運行生命周期長，運營模式復雜，由此面臨著政治、經(jīng)濟、法律等宏觀因素影響以及市場、收益、運行成本等微觀因素影響。同樣，EPC項目也面臨政治、經(jīng)濟、技術(shù)、自然及管理等多項風險，二者的結(jié)合應起到有效控制風險作用而不是風險放大。通常情況下，PPP項目選定投資人以后投資成立項目公司SPV，由項目公司SPV作為建設單位建設運營PPP項目：涉及選擇設計單位、施工單位、設備材料供應商等單位；簽訂相關合同；完成項目建設、運營投資項目。在PPP+EPC模式操作的項目中存在法律風險、金融風險、建造風險、運營風險、政治環(huán)境風險等需進行控制和防范。

4.1 PPP+EPC中的法律風險

EPC+PPP模式的合法性基礎在于《招標投標法實施條例》第九條所規(guī)定的：“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供的項目可以不進行招標?！蹦壳安]有任何法律法規(guī)明確規(guī)定“特許經(jīng)營項目”和“PPP項目”是相同含義、可以互相替換的概念。但從PPP的三種模式（承包、特許經(jīng)營、私有）來看，目前我國實施的PPP模式多屬特許經(jīng)營的“N+n”(建設時間+運營時間)模式，利用“PPP+EPC”的操作方式避免二次招標的確有其合理性。在EPC+PPP模式下，金融企業(yè)與工程建設企業(yè)組成聯(lián)合體進行投標，招標人將會在確定社會投資人的同時將工程建設企業(yè)確定為該項目的建設工程總承包人，根據(jù)PPP模式的相關規(guī)定，其可以自行建設的主體應是主要投資人。但到目前為止，工程建設企業(yè)作為項目公司小股東而同時獲得承包權(quán)的案例頗多。雖然作為投資人的小股東成為為PPP項目建設承包方的做法基本為實踐所接受，但從工程建設的相關法律來看，還有諸多風險亟待規(guī)范。

4.2 PPP+EPC中的金融風險

PPP運行模式的實施核心是特許運營公司的設立，該公司可以通過股份募集、銀行貸款、發(fā)債、資產(chǎn)證券化等單一或者混合的市場化方式，舉債并承擔償債責任。政府對特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關責任，但不承擔投資者償債責任；與一般的投資項目不同，PPP項目具有投資巨大、杠桿融資高、建設投資期長、融資成本較高等特點，在這種投資過程中存在著匯率風險、利率風險、通貨膨脹等風險。

風險分擔是項目發(fā)起人需要在項目的前期與政府機構(gòu)、貸款銀行、保險以及各個參與者進行多次的談判，并通過簽訂合同的方式實現(xiàn)項目風險的轉(zhuǎn)移，從而降低自身面臨的風險。近來，財政部、國資委以及國家金融監(jiān)管部門連續(xù)出臺相關規(guī)定，為控制PPP項目盲目上馬，尤其是抵御系統(tǒng)風險起到了至關重要的作用。

4.3 PPP+EPC中的建造風險

在PPP+EPC合同條件下，建造風險涉及工程設計，設備材料采購，工程施工，項目試運行。當項目進入到實施階段后，工程設計工作由社會資本方進行，相應的設計缺陷風險也是由社會資本方承擔。因此在設計時應嚴格復核前期資料成果，尤其是相關的測量和地質(zhì)資料，以免施工時發(fā)生變更甚至影響工程進度。設備材料采購工作的好壞，直接關系到整個工程項目的費用和進度，并決定工程項目建成后能否連續(xù)穩(wěn)定安全運轉(zhuǎn)；施工是工程項目建設過程中的重要階段，它影響到項目的全過程，面臨技術(shù)風險，現(xiàn)場條件風險，安全環(huán)境及職業(yè)健康管理風險等；PPP項目往往集中在交通、水利、生態(tài)環(huán)保工程等大型項目上。建設周期長，在施工過程中管理難度大。因此，施工過程中充分考慮健康安全，環(huán)境問題，人與自然的和諧統(tǒng)一是EPC總承包商面臨的重要課題。

4.4 PPP+EPC中的運營風險

PPP+EPC中的運營風險主要是項目質(zhì)量風險、市場收益不足風險、項目的唯一性風險、市場需求變化風險、收費審批及變更風險、政府信用風險。為保證項目運營，充分的做好市場調(diào)查，做好市場預測工作和風險分擔機制，加強管理人員的風險管理意識，建立有效的項目風險管理制度和措施，設立強有力的項目建設管理機構(gòu)和運營管理機構(gòu)，并設置專業(yè)人員。對項目從前期可行性研究、設計、施工、驗收到運營整個項目過程中的各項活動進行有機的計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)，主要對工程的設計標準、質(zhì)量、進度、費用等關鍵因素進行嚴密的控制。

5 結(jié)語

工程建設企業(yè)以PPP+EPC進入基礎設施領域參與PPP項目，能充分發(fā)揮兩種模式的優(yōu)勢互補，能夠提高工程項目的建設進度和質(zhì)量，節(jié)約項目投資，使項目按時或提前運營發(fā)揮效益，從而從工程項目建設方面為投資方解決核心問題，這是該模式的最大優(yōu)勢。，如何在把握機遇的同時規(guī)避風險，如何在各方合作中妥善維護自身的合理利益，這些都是工程建設企業(yè)需要仔細思考并妥善處理的問題。

［參 考 文 獻］

［1］余雙林.淺談PPP+EPC模式項目優(yōu)勢［J］.中國建設報，2015，17（07）.

［2］李香云，劉小勇.重慶觀景口水庫PPP項目分析與思考［J］.水利發(fā)展研究，2017，17（5）.